Il Tar Liguria si è espresso in merito al ricorso presentato contro il Comune di Cairo Montenotte (SV), in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza del sindaco avente ad oggetto “disciplina degli orari di esercizio delle sale scommesse e delle sale videolottery di cui all’articolo 88 TULPS, nonché di utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro di cui al comma 6 dell’articolo 110 TULPS”.

Nel ricorso è stato lamentato che l’ordinanza in questione avrebbe vietato, dalle ore 7,00 alle ore 19,00, l’utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro di cui al comma 6 dell’articolo 110 TULPS installati presso pubblici esercizi, con ciò di fatto limitando la loro operatività a sole due ore serali, determinando evidenti ripercussioni sugli incassi derivanti dal gioco. A sostegno del gravame  due motivi di ricorso, come segue.

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – difetto di motivazione e di istruttoria – eccesso di potere per carenza e/o erronea valutazione dei presupposti per la mancata dimostrazione dell’incidenza dell’orario di funzionamento degli apparecchi rispetto ai fenomeni di ludopatia nel territorio del comune di Cairo Montenotte – mancata dimostrazione della significativa presenza di soggetti c.d. ludopatici nel territorio del comune di Cairo Montenotte – contraddittorietà e manifesta irragionevolezza – violazione dei principi di proporzionalità e di imparzialità dell’azione amministrativa, atteso il mancato bilanciamento dei contrapposti interessi – difetto di proporzionalità – illogicità – eccesso di potere e difetto di motivazione per mancata osservanza di quanto stabilito nell’intesa adottata dalla conferenza unificata Stato Regioni n.103/cu del 7 settembre 2017 – disparità di trattamento – ingiustizia manifesta.

1.1. L’istruttoria svolta sarebbe superficiale, in quanto il sindaco si è limitato a riportare un dato che si riferisce all’intero territorio regionale, senza fornire dati specifici in ordine alla portata del fenomeno nel territorio del comune di Cairo Montenotte, in particolare esponendo dati precisi e circostanziati inerenti il numero di soggetti ludopatici che risiedono nel comune di Cairo Montenotte e si trovano in cura presso le strutture competenti.

Inoltre, per un verso i dati pubblicati dal portale Lab Gedi Digital non coinciderebbero con quelli ufficiali forniti dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, per altro verso il dato (€ 1.918,00) circa l’ammontare della spesa annua effettiva per giocatore nel comune di Cairo Montenotte, richiamato nell’ordinanza, non sarebbe stato correttamente depurato dell’importo delle vincite riscosse.

1.2. La Federazione Italiana Tabaccai, pur essendo una delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative sul territorio, non avrebbe avuto modo, perché non interpellata prima dell’emanazione dell’ordinanza sindacale, di chiarire alcuni dirimenti aspetti e di fornire dei dati puntuali volti a consentire una più congrua analisi della questione.

1.3. Il provvedimento impugnato non avrebbe adeguatamente contemperato le esigenze di tutela della salute pubblica con gli interessi degli operatori del settore: in particolare, per un verso essa favorirebbe indebitamente gli operatori delle sale gioco (che potranno esercitare l’attività durante le ore notturne) in danno dei titolari di tabaccherie, per altro verso ridurrebbe in modo drastico l’orario in cui possono operare le apparecchiature di gioco lecito all’interno di una tabaccheria, passando da una fascia oraria media di circa otto ore ad una fascia oraria di una o, al massimo, due ore soltanto (l’orario minimo di chiusura è contemplato per le ore 19,30, con facoltà di tenere aperto per i soli generi di monopolio sino alle ore 21).

1.4. Da ultimo, la gravata ordinanza sarebbe contraria alla decisione della Conferenza unificata Stato Regioni n. 103/U del 7 settembre 2017, giacché per un verso la limitazione complessiva giornaliera di funzionamento degli apparecchi da gioco è stata determinata dal sindaco in dodici ore (dalle ore 7,00 alle ore 19,00) piuttosto che nel massimo di sei, per altro verso per la definizione di tale misura non è stata in alcun modo coinvolta la competente Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

2. Violazione del principio di legalità di cui all’articolo 1 della legge n. 689/1981 – difetto di motivazione.

La sanzione amministrativa prevista dall’ordinanza comunale per la violazione di ogni disposizione prevista nell’ordinanza (compresa la mancata esposizione di apposite targhe con formule di avvertimento sul rischio di dipendenza) si paleserebbe illegittima per violazione del principio di cui all’art.1 della legge n. 689/1981. La disposizione in ultimo citata, infatti, nel recepire il principio di legalità per le sanzioni amministrative, impedirebbe che tali sanzioni possano essere comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, quali una legge regionale o un’ordinanza comunale.

Si è costituito in giudizio il comune di Cairo Montenotte, preliminarmente eccependo il difetto di legittimazione della Federazione Italiana Tabaccai (sul presupposto che, nel caso di specie, non agirebbe a tutela di un interesse collettivo della categoria dei tabaccai unitariamente considerata), nel merito controdeducendo ed instando per la reiezione del ricorso.

Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2019 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Occorre preliminarmente affrontare l’eccezione comunale circa il difetto di legittimazione della Federazione Italiana Tabaccai.

L’eccezione è infondata.

L’installazione presso le rivendite di generi di monopolio di apparecchi per il gioco d’azzardo con vincita in denaro non è certo imposta dalla legge, ma costituisce un’ulteriore opportunità di guadagno che ogni tabaccaio può o meno sfruttare, sulla base di una libera scelta imprenditoriale.

Dunque, è vero che nel caso di specie la Federazione Italiana Tabaccai agisce a tutela di un interesse che non fa capo alla totalità dei tabaccai associati, bensì ad una parte soltanto degli stessi.

Nondimeno, è noto che, al fine di escludere la legittimazione di un’associazione di categoria, non è sufficiente che la questione controversa riguardi soltanto una parte degli iscritti, bensì è necessario che essa sia capace di dividere la categoria in posizioni disomogenee in reciproco conflitto di interessi, anche soltanto potenziale.

Nel caso di specie, la facoltà di installare apparecchi per il gioco d’azzardo nelle rivendite di monopoli, costituendo una possibile fonte di ricavi aggiuntivi, è riferibile alla categoria unitariamente intesa, mentre la circostanza che una parte dei tabaccai non se ne sia (per ora) avvalsa, anche soltanto per motivi di natura etica, non vale a dividere la categoria in posizioni in reciproco conflitto di interesse.

Donde la legittimazione della Federazione Italiana Tabaccai.

Ciò posto, il ricorso è infondato, salvo che per il secondo motivo, attinente la previsione delle sanzioni amministrative comminate per la violazione dell’ordinanza.

Nell’ordine.

1.1. Non sussiste il dedotto difetto di istruttoria.

L’ordinanza impugnata richiama espressamente nelle premesse la relazione sul gioco d’azzardo patologico in Liguria redatta a cura di ALISA Sistema Sanitario Regione Liguria, dalla quale emerge che, sulla base del monitoraggio sul fenomeno attuato da un decennio dalla struttura complessa Salute mentale e dipendenze di Alisa, “le richieste di cura sono costantemente in aumento ed i soggetti in carico al SERT dei Dipartimenti di Salute mentale e dipendenze liguri per il gioco d’azzardo sono passati da 116 nel 2011 a 371 nel 2018”, e che “naturalmente il fenomeno è sottostimato ed i soggetti che si rivolgono ai servizi preposti sono solo una modesta percentuale rispetto al reale bisogno”.

Si tratta di dati e di considerazioni epidemiologiche – anche quanto all’incidenza del sommerso, e della così detta “cifra oscura” – forniti dal soggetto pubblico specificamente deputato, in Liguria, alla cura della salute pubblica, che testimoniano della sussistenza di una vera e propria emergenza sanitaria e/o di un importante problema di salute pubblica, oltretutto attestato come in costante aumento.

L’ordinanza impugnata richiama inoltre i dati statistici specificamente riferiti al comune di Cairo Montenotte, pubblicati dal sito web Lab Gedi Digital sulla base dei dati forniti da AAMS – Agenzia delle dogane e dei monopoli (già Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato), secondo i quali le giocate pro capite (cioè quanto spende in media in un anno ogni cittadino) nel comune di Cairo Montenotte ammonterebbero ad € 1918,00 nel 2017, con il che il comune si collocherebbe al 491° posto su 7594 comuni italiani, confermando di non essere affatto esente dal fenomeno.

Considerata la finalità eminentemente preventiva dell’ordinanza in questione, che mira a prevenire il dilagare della ludopatia, è sufficiente l’accertamento che il fenomeno è in continuo aumento, ciò che è stato specificamente attestato in istruttoria.

1.2. L’ordinanza sindacale impugnata si configura come atto amministrativo generale, sicché trova applicazione l’art. 13 della legge n. 241/1990, che al primo comma statuisce che le norme sulla partecipazione “non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione” (cfr, nello stesso senso, T.A.R. Piemonte, II, 3.1.2019, n. 17).

L’amministrazione comunale non aveva dunque nessun obbligo di confrontarsi preventivamente con l’associazione di categoria dei tabaccai.

1.3. Quanto all’adeguatezza e proporzionalità del sacrificio imposto agli esercenti rispetto all’interesse pubblico perseguito, osserva il collegio che la comparazione non va operata sulla base di dati circa l’incidenza del fenomeno della ludopatia sulla popolazione di Cairo Montenotte, bensì dei valori e degli interessi – pubblici e privati – in gioco.

Nel caso di specie, a fronte della salute, tutelata dall’art. 32 della Costituzione come “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”, sta l’iniziativa economica privata, che non può svolgersi in modo da arrecare danno alla sicurezza umana, e deve essere coordinata a fini sociali (art. 41 Cost.): donde la ragionevolezza e proporzionalità del bilanciamento operato dal provvedimento impugnato.

Né è predicabile l’eccesso di potere per disparità di trattamento, nel senso che l’ordinanza impugnata favorirebbe indebitamente gli operatori delle sale gioco (che potranno esercitare l’attività durante le ore notturne) in danno dei titolari di tabaccherie, obbligati a chiudere i locali, al più tardi, alle ore 21,00.

Innanzitutto, il limite orario delle ore 21,00 di cui alla circolare 11 dicembre 1974 n. 30 dell’Ispettorato Compartimentale di Genova dei monopoli di Stato (doc. n. 6 delle produzioni 19.6.2019 di parte ricorrente) riguarda soltanto la vendita dei generi di monopolio, non già l’attività di pubblico esercizio (bar) cui essa eventualmente acceda.

In ogni caso, la gestione dei così detti apparecchi di videolottery rappresenta per i tabaccai un’attività facoltativa, collaterale e secondaria, mentre costituisce l’attività principale e/o esclusiva degli operatori delle sale da gioco autorizzate, sicché, attesa la ontologica diversità delle posizioni a confronto, non è predicabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, che postula l’assoluta identità delle situazioni a raffronto.

1.4. Quanto alla decisione della Conferenza unificata Stato Regioni n. 103/U del 7 settembre 2017, è dirimente il rilievo che la stessa, non essendo stata recepita con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze ex art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015 (legge di stabilità per l’anno 2016), riveste carattere di mera “proposta” non giuridicamente cogente, e non costituisce dunque un parametro di legittimità del provvedimento impugnato.

Del resto, tale proposta di riordino dell’offerta da gioco lecito contempla un complessivo riordino della materia e, oltre a stabilire un’apertura minima di 10-12 ore giornaliere di tutti i punti di gioco, prevede anche una significativa riduzione dell’offerta del gioco lecito, sia dei volumi che dei punti vendita, sicché risulta arbitrario e contrario allo spirito dell’intesa predicarne un’applicazione atomistica o parcellizzata.

Fondato è invece il secondo motivo di ricorso, attinente la previsione delle sanzioni amministrative per la violazione dell’ordinanza.

Essa prevede infatti che la violazione delle disposizioni imposte con l’ordinanza comporti la sanzioni amministrativa pecuniaria da un minimo di € 1.000,00 ad un massimo di € 5.000,00 “ai sensi dell’art. 3 comma 1 legge regionale Regione Liguria n. 17/2012”.

In realtà, la legge regionale Liguria n. 17/2012, a dispetto della rubrica (“disciplina delle sale da gioco”) e dell’enfatica dichiarazione circa le proprie finalità (“La presente legge, nell’ambito delle competenze spettanti alla regione in materia di tutela della salute e di politiche sociali, detta norme finalizzate a prevenire il vizio del gioco, anche se lecito, e a tutelare determinate categorie di persone, oltreché a contenere l’impatto delle attività connesse all’esercizio di sale da gioco sulla sicurezza urbana, sulla viabilità, sull’inquinamento acustico e sulla quiete pubblica” – art. 1 comma 1), nella sostanza si limita a prescrivere, con una disciplina assai smilza, che l’esercizio delle sale da gioco e il gioco lecito nei locali aperti al pubblico sono soggetti all’autorizzazione del sindaco del comune territorialmente competente (art. 1, comma 2), che detta autorizzazione non viene concessa nel caso di ubicazione in un raggio di 300 metri da determinati luoghi sensibili quali istituti scolastici di qualsiasi grado, luoghi di culto e impianti sportivi (art. 2, comma 1), che il comune può individuare altri luoghi sensibili in cui può non essere concessa l’autorizzazione (art. 2, comma 2), e che è vietata qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco (art. 2, comma 3), senza nulla dire circa l’orario di apertura al pubblico delle sale da gioco o di funzionamento delle macchinette videolottery, oggetto specifico dell’ordinanza qui impugnata.

L’art. 3 L.R. n. 17/2012 commina la sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di euro 1.000,00 ad un massimo di euro 5.000,00 per “ogni violazione delle disposizioni contenute nella presente legge”.

Ne consegue che la comminatoria della sanzione di cui alla L.R. n. 17/2012 per violazioni che non attengono propriamente alle disposizioni della legge richiamata è impropria e viola il principio di legalità di cui all’art. 1 comma 2 della legge 24.11.1981, n. 689 (“le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati”).

Peraltro, l’annullamento in parte qua dell’ordinanza impugnata non la sguarnisce dell’apparato sanzionatorio, trovando corretta applicazione l’art. 7-bis comma 1-bis del D. Lgs. 18.8.2000, n. 267 (TUOEL), a mente del quale “la sanzione amministrativa di cui al comma 1 [da 25 euro a 500 euro, n.d.r.] si applica anche alle violazioni alle ordinanze adottate dal sindaco e dal presidente della provincia sulla base di disposizioni di legge, ovvero di specifiche norme regolamentari”.

Nel caso di specie, l’ordinanza impugnata trova infatti la sua base legale nell’art. 50 comma 7 del D. Lgs. n. 267/2000 (cfr. Corte cost., sentenza 18.7.2014, n. 220, § 5.1; Cons. di St., V, 20.10.2015, n. 4794).

In ragione della parziale soccombenza reciproca, le spese di giudizio possono compensarsi in ragione di ¼, e per il resto debbono gravare sulle ricorrenti, e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla l’ordinanza impugnata, limitatamente alla comminatoria delle sanzioni amministrative pecuniarie. Lo rigetta per il resto.

Compensa per ¼ tra le parti le spese di giudizio e condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento, in favore del comune di Cairo Montenotte, delle restanti spese di giudizio, che liquida in € 3.000,00 (tremila), oltre spese generali, IVA e CPA”.