Il Consiglio di Stato ha sospeso l’espressione del parere e disposto gli incombenti istruttori in merito al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una società operante nel settore giochi contro il Comune di Bologna e la Regione Emilia Romagna, e nei confronti della Parrocchia (…), per l’annullamento dei seguenti atti: 1) provvedimento avente ad oggetto “Attuazione normativa regionale in tema di ludopatie”; 2) deliberazione del Consiglio comunale di Bologna, avente ad oggetto “Approvazione del regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco di azzardo lecito”, e relativi allegati, tra cui il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito”; 3) ogni altro presupposto e conseguente.

Si legge: “(…) evidenzia che con la citata deliberazione n. 239/2018 il Comune aveva approvato il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito” e successivamente aveva notificato il provvedimento del 6-2-2019, con il quale aveva paventato la chiusura, entro sei mesi, della predetta sala, in quanto essa si troverebbe a meno di 500 metri dal luogo di culto (…). La ricorrente contesta in primo luogo la legittimità del suddetto regolamento, proponendo due motivi di ricorso. Con il primo motivo lamenta: Violazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013 – violazione degli artt. 1 e ss. L.R. Emilia Romagna n. 24/2017 – eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti e per difetto di istruttoria. Evidenzia che la deliberazione approvativa del richiamato regolamento contiene disposizioni di pianificazione urbanistico-territoriale aventi anche finalità ambientali, costituite dagli articoli 4 e 6, dall’individuazione dei “luoghi sensibili” e dalla “mappatura” degli stessi di cui agli allegati B e C. Rileva, di conseguenza, che, trattandosi di disposizioni di pianificazione urbanistica, il regolamento avrebbe dovuto essere adottato seguendo il regime del doppio binario (adozione- approvazione) di cui all’articolo 8 della L.R. n. 20/2000 (confluita nella L.R. n. 24/2017).

Con il secondo motivo lamenta: Violazione dell’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’unione Europea – violazione dell’art. 1, prot. 1 CEDU – violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost.- violazione dell’art. 7 TUEL – violazione dell’art. 11 delle preleggi – violazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013 – eccesso di potere per carenza dei presupposti e per difetto di istruttoria. Censura, in particolare, l’articolo 4, comma 2, del Regolamento laddove stabilisce che i divieti regionali si applicano anche alle sale giochi e sale scommesse già esistenti. Vi sarebbe violazione del principio di legalità, di cui agli artt. 23, 41 e 97 Cost., in quanto l’estensione di tale divieto non è rinvenibile in alcuna disposizione di legge primaria (statale o regionale); sarebbe, poi, violato il principio di irretroattività, nonché i principi di ragionevolezza e proporzionalità emergenti dagli artt. 3, 41, 97 e 42 Cost.

Evidenzia che, nell’ottica di un necessario bilanciamento degli interessi in gioco ed in assenza di ragioni di utilità sociale necessari a giustificare limitazioni alla libertà di iniziativa economica privata, non è stato assolutamente preso in considerazione l’interesse privato degli operatori del settore. La previsione del divieto anche alle sale già in esercizio sulla base della mera violazione del regime distanziale non avrebbe accertato la presenza delle condizioni indispensabili affinchè l’attività si svolga senza pregiudizio per la salute pubblica.

Evidenzia, altresì, che, ove la sala si trovasse al di sotto del limite di 500 metri, i provvedimenti avrebbero innegabile effetto “espulsivo” in quanto non sarebbe possibile procedere alla dislocazione nell’ambito del territorio comunale; ciò in considerazione della massiccia presenza dei luoghi sensibili, che si estendono anche a quelli situati nell’ambito territoriale di Comuni confinanti, nonché dell’esistenza di altri divieti e limitazioni di carattere urbanistico, connessi alla destinazione d’uso dei locali ed alla situazione generale del mercato immobiliare.

Allega in proposito relazione della società (…), da cui emerge che nelle uniche zone del Comune di Bologna che consentirebbero la delocalizzazione non vi è possibilità di convogliare clientela in quantità sufficiente a garantire il buon andamento dell’attività di sala-giochi, nonché perizia tecnica del gennaio 2019, a dimostrazione del totale effetto espulsivo che le disposizioni regolamentari determinerebbero. L’assenza, poi, di un piano di compensazione o indennizzi per le attività da delocalizzare contribuirebbe a realizzare una vera e propria espropriazione dell’attività economica. Non vi è neppure la previsione di un periodo transitorio idonea ad ammortizzare e riconvertire gli investimenti effettuati.

In ogni caso, essendo necessario, ai sensi dell’art. 6, comma 3 bis della legge regionale n. 5/2013, il permesso di costruire per la realizzazione di una sala giochi, sia per effetto di una nuova costruzione sia per effetto del mutamento di destinazione d’uso di un immobile preesistente, l’attività subirebbe una interruzione per un lasso di tempo indeterminabile. Vi sarebbe, infine, lesione del legittimo affidamento serbato dalla ricorrente sulla inapplicabilità del regime distanziale ai locali in esercizio in epoca precedente all’entrata in vigore delle disposizioni impugnate, in base alla previsione dell’art. 7, comma 10 del d.l. n. 158/2012 che esclude l’applicazione delle pianificazioni distanziali alle concessioni di gioco in essere, nonché delle indicazioni dell’intesa stipulata, in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’art. 1, comma 936 l. n. 208/2015, la quale pone l’accento sulla necessità di salvaguardare le ubicazioni degli insediamenti esistenti. La società ricorrente muove, poi, specifiche censure di legittimità al provvedimento dirigenziale comunale, formulando due mezzi di gravame. Con il primo motivo lamenta: Illegittimità derivata e conseguenziale, riveniente dalla illegittimità del presupposto regolamento. Con il secondo motivo deduce: Violazione degli artt. 24, 11 e 113 Cost. – violazione degli artt. 41, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea- violazione dell’art. 6 CEDU – violazione dell’art. 190 del Codice della strada – violazione dell’art. 6 della L.R. n. 5/2013 – Violazione dell’articolo 6 del regolamento comunale – eccesso di potere per carenza dei presupposti e per difetto di istruttoria. Rileva che dagli atti impugnati non è possibile comprendere: quale sia l’organo facente capo all’ente locale che ha posto in essere le misurazioni dai luoghi sensibili; quali siano gli strumenti in concreto utilizzati per porre in essere dette misurazioni; quali siano le effettive distanze tra le sale condotte dai ricorrenti ed i luoghi sensibili individuati.

In proposito, il Regolamento si limita a richiamare un generico criterio di calcolo della misurazione delle distanze, che non consente alla ricorrente la verifica circa la sussistenza o meno delle distanze e di comprendere l’esattezza delle misurazioni effettuate; ciò in quanto è specifico onere probatorio dell’amministrazione la dimostrazione delle ragioni che impediscono la permanenza dell’attività. La ricorrente lamenta, altresì, che non è stato posto in essere alcun contraddittorio procedimentale, dovendo la stessa essere ascoltata prima dell’adozione di un provvedimento pregiudizievole nei propri confronti.

Il Comune di Bologna, con memoria del 9-9-2019, ha rassegnato le proprie controdeduzioni al ricorso straordinario, deducendone l’inammissibilità e, nel merito, l’infondatezza. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli- Direzione legale e contenzioso ha trasmesso, con nota prot. n. 15714 del 13-1-2020, la prescritta relazione. L’autorità riferente ha espresso l’avviso che il ricorso debba essere rigettato, in relazione all’infondatezza dei motivi proposti.

Con parere interlocutorio n. 198/2021 del 15-2-2021, espresso nell’adunanza del 10-2-2021, la Sezione ha disposto incombenti istruttori, chiedendo all’Agenzia di acquisire dal Comune di Bologna una relazione tecnica, al fine di verificare la sussistenza dell’effetto espulsivo lamentato dalla società ricorrente. In esecuzione del predetto parere interlocutorio, il Comune ha trasmesso la relazione tecnica richiesta, con allegata documentazione, in uno a memoria controdeduttiva dell’Avvocatura dell’Ente.

Considerato: l’affare non è maturo per l’espressione del parere definitivo.

Rileva la Sezione che il Comune di Bologna, in adempimento all’incombente istruttorio richiesto, ha prodotto un elaborato grafico, denominato “Contrasto al gioco patologico- quadro 3 bis: mappa di sintesi sull’area libera”, nel quale sono rappresentate, con diversa colorazione: 1) l’area libera dalla protezione dei luoghi sensibili negli ambiti in cui l’uso 6 è ammesso previa verifica di ammissibilità, 2) l’area libera dalla protezione dei luoghi sensibili negli ambiti in cui l’uso 6 è ammesso.

Deve, peraltro, essere evidenziato che il suddetto elaborato grafico è stato trasmesso alla Sezione in “bianco e nero” e non a colori, come invece parrebbe essere stato redatto dal Comune. Osserva il Collegio che lo stesso, così come trasmesso, non è leggibile, in modo da potere compiutamente apprezzare le caratteristiche delle aree ivi rappresentate e la loro effettiva estensione. E’, pertanto, necessario che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti provveda, previa eventuale acquisizione dal Comune di Bologna, a trasmettere alla Sezione il suddetto elaborato grafico a colori, in modo da poter consentire al Collegio la sua compiuta e piena leggibilità.

Va, inoltre, evidenziato che parte ricorrente, con nota datata 23-3-2021, acquisita dal Ministero al prot. n. 88438 del 24-3-2021, ha presentato istanza, con la quale ha, tra l’altro, chiesto “di essere messo a conoscenza dell’elaborato prodotto dal Comune di Bologna per poter eventualmente controdedurre con una relazione tecnica da inviare all’ADM per l’inoltro alla I Sezione del Consiglio di Stato”.

Poiché non risulta che la documentazione prodotta dal Comune di Bologna in esecuzione dell’incombente istruttorio sia stata trasmessa per controdeduzioni al ricorrente e avendo questi prodotto specifica istanza di accesso, ai fini della garanzia del contraddittorio è necessario che l’Agenzia Dogane Monopoli trasmetta al ricorrente la relazione e la documentazione prodotte dal Comune, assegnando un termine non inferiore a trenta giorni per la eventuale presentazione di osservazioni o controdeduzioni.

All’esito, l’Agenzia provvederà ad inviare alla Sezione le eventuali repliche formulate dal ricorrente, in uno alla documentazione prodotta, avendo cura comunque di notiziare questo Consiglio anche in caso di mancata presentazione delle stesse entro il termine assegnato.

Nelle more dei suddetti adempimenti è sospesa l’espressione del parere.

P.Q.M.

La Sezione sospende l’espressione del parere e dispone gli incombenti istruttori di cui in motivazione”.