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(Jamma) – Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – l’appello del Codacons contro l’apertura di una sala da gioco nel quartiere romano Trionfale, ritenendo “non rilevanti” una serie di argomentazioni sostenute dall’associazione dei consumatori, e bocciando le altre.
Di seguito il testo integrale della sentenza

“Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 8486/2016 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede di Roma – ha in parte respinto (quanto alla proposta domanda di annullamento) ed in parte dichiarato inammissibile (quanto alla domanda di accertamento formulata in via subordinata) il ricorso, corredato da motivi aggiunti, proposto dalla parte odierna appellante Codacons, Associazione Italiana per i Diritti del Malato – Aidma Onlus e l’avvocato Carlo Rienzi, n.q. di presidente del Codacons ed in proprio.

1.1. La parte originaria ricorrente aveva chiesto in via principale che venissero annullati i provvedimenti con i quali le amministrazioni intimate avevano consentito (rilasciando le conseguenti licenze ed autorizzazioni) l’apertura della Sala Giochi (…) sita in Roma, (…); in via subordinata, aveva chiesto che venisse accertato e dichiarato l’obbligo delle amministrazioni intimate ed odierne appellate di provvedere alla tempestiva verifica ed ai controlli amministrativi sulla predetta sala da gioco (anche attraverso la nomina di un commissario ad acta).

1.2. La società controinteressata (…), il MEF, il Ministero dell’Interno e Roma Capitale si erano costituiti chiedendo che il ricorso venisse dichiarato inammissibile, ovvero respinto in quanto infondato nel merito; inoltre, il MEF aveva invocato il proprio difetto di legittimazione passiva e l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli competente nella materia in oggetto.

2. Il T.a.r. con la sentenza impugnata ha in primo luogo scrutinato le censure di natura impugnatoria e le ha respinte, deducendo che:

a) il petitum (comunque generico e privo di allegazioni) era incentrato sull’asserito difetto di istruttoria propedeutica al rilascio delle autorizzazioni necessarie all’apertura della sala giochi;

b) in contrario senso rispetto alle tesi ricorsuali, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con relazione del 5.2.2015, aveva accertato che la ditta controinteressata aveva conseguito la licenza di cui all’art. 88 del TULPS per “sala esclusiva” (art. 9, lett. f del d.m. 22.10.2010), ed inoltre era stata rilevata la “presenza in sala della tabella dei giochi proibiti, la corretta esposizione, all’entrata dei locali e all’interno della sala, del divieto di ingresso e di gioco ai minori di anni 18, nonché delle prescrizioni ASL contro la ludopatia di cui al decreto Balduzzi”.

c) per altro verso, per l’installazione degli apparecchi da intrattenimento, laddove l’esercizio fosse in possesso della licenza di cui all’art. 88 del TULPS, non era necessaria la licenza di cui all’art. 86, di competenza del Comune;

d) la sala (che misurava 104 mq) conteneva un numero di apparecchi da gioco inferiori a quello massimo consentito: la normativa di settore avrebbe consentito l’installazione di un numero pari a 20 apparecchi AWP e sino a 70 apparecchi comma VLT;

d1) in ogni caso, era stato dimostrato che esisteva un sistema di controllo attraverso il quale, se nella sala vi fosse stato un numero di apparecchi superiore al limite previsto, il sistema avrebbe rilevato le eccedenze attraverso un “alert”, sulla base del quale l’ufficio competente sarebbe intervenuto per riportare la situazione a regolarità e irrogare le sanzioni previste;

e) la legge della regione Lazio n. 5/2013, all’art. 4, prevedeva che non era ammessa “ l’apertura di sale da gioco che siano ubicate ad una distanza da aree sensibili, quali istituti scolatici di qualsiasi grado, centri giovanili, centri anziani, luoghi di culto o altri istituti frequentati principalmente dai giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale, inferiore a quella prevista dalla normativa statale in materia” (comma 1), ma la normativa statale relativa ai parametri di distanza per la localizzazione delle sale gioco non era stata ancora emanata, ed il comune di Roma aveva adottato, in materia, la delibera n. 36 del 2006 in cui era previsto, tra l’altro, il divieto di aperture di nuove sale da gioco ricadenti nei tessuti urbanistici di cui all’art. 10 della predetta determinazione.

2.1. Dopo avere respinto le censure impugnatorie, il Ta.r. ha escluso che la domanda di accertamento svolta in via subordinata fosse ammissibile, evidenziando che:

a) per un verso non risultava che la originaria parte ricorrente – pur stigmatizzando la pretesa inerzia nei controlli di competenza di ADM, del Ministero dell’Interno e di Roma Capitale –ne avesse previamente sollecitato l’intervento in sede procedimentale, attraverso un puntuale esposto o denuncia;

b) più radicalmente, non risultava fondata la tesi volta a sostenere l’assenza di controlli ed accertamenti, in quanto risultava che sia prima che dopo la notifica del ricorso (la relazione AAMS del 5.2.2015 e la relazione del 26.1.2015 della polizia capitolina), erano sati effettuati sulla predetta sala (che comunque non era più in attività) controlli e sopralluoghi sui cui esiti non erano state mosse censure.

3. La parte originaria ricorrente, rimasta soccombente, ha impugnato la suindicata decisione che ha criticato sotto numerosi angoli prospettici, chiedendone la riforma ed ha dedotto che:

a) la propria legittimazione ad agire era incontestabile (pagg. 1-6 dell’appello);

b) l’autorizzazione all’apertura della sala giuochi era stata rilasciata senza che fosse stato previamente verificato il rispetto delle disposizioni in materia di impatto acustico e senza che, a monte, la società richiedente avesse prodotto la documentazione attestante il rispetto delle suindicate disposizioni, posto che:

I) prova di ciò si rinveniva nella circostanza che soltanto il 29 gennaio 2015 (e quindi ben successivamente alla presentazione della richiesta ed alla stessa apertura della sala) era stata prodotta una relazione di parte attestante il rispetto delle dette prescrizioni;

II) la detta relazione tecnica di impatto acustico, poi, contraddittoriamente individuava in mq 19,5 la superficie occupata mentre dai dati forniti dell’Amministrazione essa era pari a mq 122 (di cui 110 dedicati alla allocazione di “slot-machines”);

III) in un locale di simile ampiezza potevano essere installate numerose macchine da giuoco: invece era stata prodotta in giudizio l’autorizzazione concernente soltanto 10 apparecchi;

IV) e non era stato mai accertato il numero complessivo (ed esatto) delle apparecchiature contenute nella sala;

c) per l’installazione degli apparecchi Vlt era sempre necessaria la licenza di polizia rilasciata dal Questore e l’autorizzazione, ex articolo 86 TULPS, del comune dove l’attività doveva essere svolta, il che consentiva di rilevare la omissione dei controlli preventivi sottesi a tali atti;

d) nessuno degli obblighi informativi sottesi al c.d. “decreto Balduzzi” ed alla normativa in materia era stato osservato dal gestore;

e) era rimasta altresì inosservata la prescrizione di cui all’art. 4 della legge Regionale del 5 Agosto 2013, n. 5, in merito alla collocazione delle sale gioco.

4. In data 2.12. 2016 il comune di Roma si è costituito depositando atto di stile.

5. In data 19.12.2016 l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si è costituita depositando atto di stile.

6. In data 14.1.2017 il Ministero dell’Interno si è costituito depositando una articolata memoria chiedendo la declaratoria di improcedibilità dell’appello (dalla nota dell’AAMS del 14.10.2015 si evinceva che la sala giochi era stata oggetto di cessazione da parte del concessionario di rete che aveva provveduto a riconsegnare all’ufficio regionale dell’AAMS il certificato di idoneità nonché a versare alla tesoreria provinciale le somme accantonate a titolo di Jackpot per la sala in questione), ovvero la reiezione dell’appello medesimo in quanto infondato.

7. In data 16.1.2017 la parte appellante ha depositato una articolata memoria puntualizzando e ribadendo le proprie tesi ed ha fatto presente che era prassi costante quella per cui “il proprietario di una sala slot, a seguito della ricezione di un ricorso amministrativo, per sfuggire al processo chiudesse il locale, riaprendolo successivamente” per cui nessuna conseguenza negativa sulla procedibilità dell’appello poteva discendere dalla avvenuta chiusura della sala.

8. Alla camera di consiglio del 19 gennaio 2017 fissata per la delibazione della domanda di sospensione della provvisoria esecutività dell’impugnata decisione, su concorde richiesta delle parti, la causa è stata differita per la trattazione nel merito alla odierna pubblica udienza del 6 luglio 2017.

9. In data 5.6.2017 il comune di Roma ha depositato una memoria, facendo presente che il ricorso era divenuto improcedibile, in quanto la attività era cessata almeno nel 2015 (nota del 26.1.2015, con sopralluogo della polizia municipale); in ogni caso, correttamente il locale risultava munito dell’autorizzazione della (sola) Questura ex art. 88 Tulps in quanto trattavasi di sala riservata esclusivamente ad un pubblico adulto.

10. In data 15.6.2017 la parte odierna appellante ha depositato una memoria di replica, puntualizzando le proprie difese e deducendo che:

a) sebbene la sala giuochi fosse stata chiusa persisteva il proprio interesse alla decisione del ricorso in appello, atteso che essa avrebbe potuto riaprire;

b) la carenza di legislazione regionale non precludeva la possibilità per gli enti locali di disciplinare la materia.

11. Alla odierna pubblica udienza del 6 luglio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

1. L’appello è infondato e va respinto nei sensi di cui alla motivazione che segue.

1.1. Seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), e fatto presente che, a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a., il Collegio farà esclusivo riferimento alle censure poste a sostegno del ricorso in appello e già proposte in primo grado (senza tenere conto di motivi “nuovi” e ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestive, violative del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali- cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015) appare prioritaria la disamina delle eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità dell’ appello.

1.2.1.Ritiene il Collegio che nessuna di esse meriti positiva delibazione in quanto:

a) l’atto di appello –contrariamente a quanto dedotto dalla difesa erariale e salvo quanto si dirà immediatamente in punto di perimetrazione degli argomenti critici prospettati- appare intrinsecamente ammissibile in quanto la parte appellante ha riprodotto con sufficiente specificità le censure disattese dal T.a.r.;

b) sotto altro profilo, per costante giurisprudenza (tra le tante, si veda Consiglio di Stato, sez. V, 6 novembre 2015, n. 5070) “ai fini della dichiarazione d’improcedibilità di un ricorso per sopravvenuta carenza di interesse la sopravvenienza deve essere tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per aver fatto venir meno, per il ricorrente, qualsiasi residua utilità, anche soltanto strumentale o morale, della pronuncia del giudice; con l’ulteriore precisazione che la relativa indagine deve essere condotta dal giudicante con il massimo rigore, per evitare che la declaratoria d’improcedibilità si risolva in una sostanziale elusione dell’obbligo di pronunciare sulla domanda”: nel caso di specie la parte appellante ha manifestato il proprio persistente interesse alla coltivazione dell’impugnazione evidenziando che la circostanza che la sala sia stata chiusa non precluderebbe la riapertura della stessa (né vi è prova di eventi tali da rendere certa la impossibilità della futura riapertura della sala) e pertanto deve ritenersi che non sia sopravvenuta l’improcedibilità dell’appello.

2. Sebbene la rubrica dei motivi di appello sembri far ritenere che parte appellante abbia riproposto unicamente le censure volte ad ottenere l’annullamento delle autorizzazioni ottenute dalla società appellata, indirizzando così il gravame verso la porzione della sentenza di primo grado che ha respinto il petitum demolitorio, tuttavia nel corpo dei motivi pare altresì affiorare l’intenzione di censurare anche la parte della sentenza impugnata che ha dichiarato inammissibile la domanda, svolta in via subordinata, intesa a conseguire “l’accertamento dell’obbligo di provvedere a tempestiva verifica […] in ordine ai controlli amministrativi sulla predetta sala da gioco “.

2.1. Al fine di sgombrare il campo da argomenti critici manifestamente infondati, per concentrare poi l’attenzione sulle doglianze meritevoli di approfondiment, il Collegio precisa immediatamente la propria condivisione della tesi esposta dal T.a.r. nel terzo capoverso del capo III della impugnata sentenza e le considerazioni di fatto ulteriormente contenute nel predetto capo.

2.2. Per completezza, a quanto esattamente rilevato dal T.a.r. può aggiungersi una sola considerazione: tutte le “violazioni” asseritamente poste in essere dai titolari e gestori della sala, e sulle quali non sarebbe stato svolto un compiuto controllo da parte delle Autorità competenti, sono tuttora presidiate da stringenti sanzioni penali (ex multis: Cassazione penale, sez. III, 20/10/2016 n. 48586; Tribunale Lecce, sez. riesame, 19/03/2015; Cassazione penale, sez. III, 19/01/2016, n. 6709; Tribunale Napoli, sez. I, 16/12/2015, n. 17205); l’azione ex artt. 31 e 117 del c.p.a. potrebbe esperirsi laddove fosse denunciato un fatto specifico e si fosse al cospetto di una conclamata inerzia su tale denuncia: ma nessuna di dette circostanze connota l’attuale vicenda processuale, per quel che è dato conoscere dalla documentazione versata in atti.

In più, deve evidenziarsi che per giurisprudenza consolidata della Suprema Corte di Cassazione (Cassazione penale, sez. VI, 17ottobre 2013, n. 45629) “in tema di omissione di atti d’ufficio, il formarsi del silenzio rifiuto alla scadenza del termine di trenta giorni dalla richiesta del privato non costituisce inadempimento integrante la condotta omissiva richiesta per la configurazione della fattispecie incriminatrice”; è pertanto del tutto evidente che, a fronte di segnalazioni generiche, non riferite in modo circostanziato ad una singola mancanza, l’azione ex artt. 31 e 117 del c.p.a. non è esperibile. Del resto, argomentando diversamente, da un lato, le autorità preposte alla repressione di fatti penalmente rilevanti si vedrebbero costrette ad intervenire sempre e comunque, anche in presenza di semplici richieste di privati, pur del tutto generiche e prive di qualsivoglia allegazione; dall’altro, il Giudice amministrativo diverrebbe il controllore delle attività delle Amministrazioni nel settore della sicurezza pubblica e della prevenzione dal crimine.

2.3. La puntuale sentenza del T.a.r. merita quindi –quanto alla statuizione di inammissibilità dell’azione di accertamento – integrale conferma.

3. Venendo adesso all’esame delle censure investenti il rigetto delle domande demolitorie articolate avverso la rilasciata autorizzazione, si osserva che:

a) la riproposta censura, relativa all’asserito omesso rispetto della disciplina in materia di impatto acustico, non coglie nel segno, senza che neppure sia necessario immorare in ordine alla effettiva carenza dell’accertamento in fase prodromica all’apertura del locale, in quanto:

I) non è contestato che la relazione fonometrica sia stata successivamente prodotta ed acquisita;

II) non è contestato che alcun accertamento abbia dimostrato il superamento dei limiti delle emissioni, in alcuna circostanza;

III) per condivisibile giurisprudenza di primo grado (si veda T.A.R. Genova, -Liguria-, sez. II, 13 maggio /2010, n. 2529) “nel caso in cui, prima del rilascio di autorizzazione commerciale, sia stata omessa l’istruttoria in ordine al c.d. impatto acustico, il fatto che “ex lege” l’atto non sia qualificato come requisito di validità del titolo induce a ritenere, accedendo al necessario bilanciamento degli opposti interessi, che esso possa essere prodotto “ex post” in sanatoria, predisponendo altresì in quella fase i congegni e gli accorgimenti tecnici per ricondurre l’inquinamento acustico entro le soglie di legge.”;

IV) in carenza di dati che contestino le risultanze di parte non può ritenersi che l’autorizzazione sia viziata, mentre è compito delle Amministrazioni a ciò specificamente preposte la verifica in ordine all’omesso superamento dei limiti di emissione sonora; alla osservanza dei divieti di fumo all’interno dei locali; al rispetto dei limiti di installazione degli apparecchi, potendosi utilizzare soltanto quelle autorizzate;

b) le riproposte censure in punto di limiti dimensionali e di numero di apparecchi allocati nonché di condizioni di salubrità della sala, che peraltro sono formulate in termini ipotetici (“sembrerebbe”) hanno trovato smentita nella documentazione in atti e tentano di instillare il dubbio che l’esercente abbia ottenuto una autorizzazione “minimale” precostituendosi il titolo per poi abusivamente implementare il numero di apparecchi; osserva però, sul punto, il Collegio che:

I) l’odierno giudizio ha un oggetto limitato ed un perimetro che è strutturalmente conseguente al giudizio amministrativo e che riposa nella legittimità del titolo;

II) eventuali (preconizzate) successive condotte abusive non integrano illegittimità del titolo abilitativo rilasciato: integrano condotte illegittime o financo penalmente illecite che, ove accertate dai competenti organi, possono condurre alla revoca del titolo ed all’applicazione di sanzioni; ma il Collegio non può scrutinare dette tematiche “in prevenzione”, né da tali paventate condotte fare discendere una supposta illegittimità del titolo abilitativo.

3.1. Quanto sinora chiarito, vale anche a confutare la censura rubricata al n. IB e IC dell’atto di appello, con la precisazione che è senz’altro condivisibile la preoccupazione sottesa all’atto di impugnazione, e volta ad evitare che siano travalicati i limiti contenuti nell’autorizzazione: non è però possibile traslare l’ipotetica violazione delle regole connesse al provvedimento autorizzativo, con un vizio afferente all’autorizzazione medesima; se l’appellato gestore ha consentito l’ingresso a minori, non ha esposto gli avvertimenti prescritti ed ha violato i divieti di pubblicità, ciò – ove ne sia fornita prova- integra presupposto di una domanda di revoca dell’autorizzazione concessa, e non già vizio di quest’ultima. In ogni caso, in nessuno dei sopralluoghi espletati dagli enti pubblici preposti alla vigilanza è stata riscontrata alcuna delle violazioni ipotizzate.

3.1.1. Il Collegio deve poi rilevare che la parte appellante non ha confutato (art. 64 del c.p.a.) le asserzioni del Ministero dell’Interno (vedasi memoria da quest’ultimo depositata in data 14.1.207) con riferimento al numero degli apparecchi di cui era dotata la sala. In particolare, è stato osservato sul punto che il Decreto Direttoriale prot. n. 2011/30011/Giochi/UD del 27 luglio 2011 prevedeva che, per sale con attività di gioco esclusiva ed assimilabili, siano installabili in relazione alla superficie della sala:

I) per quanto riguarda i congegni AWP fino a n. 4 apparecchi in esercizio con superficie non superiore a 20 metri quadrati, purché nel rispetto di quanto previsto dai regolamenti e dalle convenzioni con AAMS per altre forme di gioco;

II) oltre i 20 metri quadrati, n. 1 apparecchio ogni ulteriori 5 metri quadrati di superficie del punto di vendita, sino ad un massimo di 75 apparecchi;

III) quanto ai congegni VLT, era prevista l’istallazione fino a n. 30 apparecchi in sale aventi superficie da 50 a 100 metri quadrati; fino a 70 in sale aventi superficie da 101 a 300 metri quadrati; fino a 150 in sale aventi superficie oltre i 300 metri quadrati.

3.1.2. Posto che la sala misurava 104 metri quadrati, la normativa di settore consentiva l’istallazione sino a 20 apparecchi comma 6 a (AWP) e sino a 70 apparecchi comma 6 b (VLT) e, se nella sala fosse stato installato un numero di apparecchi superiore al limite previsto, il sistema avrebbe rilevato le eccedenze e il superamento della soglia per ciascuna delle categorie di apparecchi inviando un alert.

Ma nulla di tutto ciò era accaduto ed il numero degli apparecchi installati era inferiore a quello massimo, dal che discendeva la non fondatezza delle preoccupazioni della parte odierna appellante, ed il Collegio non può che concordare con tali difese.

3.2. Infine, con il motivo rubricato ID l’appellante propone la tematica dei c.d. “limiti distanziometrici”.

Sul punto il Collegio non può che richiamare integralmente le recenti decisioni della Sezione nn.2956, 2957, 2958 del 16 giugno 2017: la materia urbanistica ed edilizia e quella della tutela della salute rientrano nella legislazione concorrente; nel caso di specie, la legislazione nazionale non fissa direttamente i limiti distanziometrici dai plessi c.d. sensibili; la legge regionale del Lazio (art. 4 della legge regionale del 5 Agosto 2013, n. 5) rinvia alla legislazione nazionale e non dispone direttamente sul punto (“non è ammessa l’apertura di sale da gioco che siano ubicate ad una distanza da aree sensibili, quali istituti scolastici di qualsiasi grado, centri giovanili, centri anziani luoghi di culto o altri istituti frequentati principalmente dai giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operati in ambito sanitario o socio – assistenziale, inferiore a quella prevista dalla normativa statale in materia”); neppure è stato evocato alcun regolamento comunale che preveda alcuna puntuale e specifica disciplina in subiecta materia.

A questo punto, l’elencazione degli autorevoli precedenti giurisprudenziali citati nel detto motivo di appello, unitamente a quella di leggi provinciali e regionali che disciplinano la materia, risulta priva di refluenza sulla odierna controversia, in quanto, allo stato, si versa in una condizione di carenza di detta indicazione normativa per ciò che concerne la regione Lazio ed il comune di Roma, e pertanto le autorizzazioni rilasciate sono –sotto tale profilo- immuni dal denunciato vizio.

4.Conclusivamente, l’appello va respinto.

4.1. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

5. Le spese processuali del grado vanno in via eccezionale compensate tra tutte le parti a cagione della problematicità del quadro normativo e fattuale sotteso alla controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge”.

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