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(Jamma) – Il Tar Lombardia ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro il Comune di San Martino Siccomario per l’annullamento dell'”Ordinanza di inibizione dell’attività di sala giochi mediante apparecchi ex art. 110, co. 6, T.U.L.P.S.”, della nota del Comune di San Martino Siccomario 11.5.2017 prot. n. 6742 avente ad oggetto “Avvio del procedimento di inibizione dell’attività di raccolta di gioco lecito mediante apparecchi di divertimento e intrattenimento collegati alla rete telematica. Comunicazione ai sensi degli artt. 7 e 8 della Legge 7 agosto 1990 n. 241”, della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di San Martino Siccomario 27.4.2017 n. 97 avente ad oggetto: “Recepimento parere legale su procedimenti di verifica attività sale giochi presenti nel territorio comunale”, e di tutti gli atti, presupposti, connessi e/o conseguenziali, tra cui in particolare la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di San Martino Siccomario 30.9.2010, n. 46, ed il regolamento con essa approvato, nonché la deliberazione della Giunta Comunale del Comune di San Martino Siccomario n. 76 del 6.4.2017 avente ad oggetto “Acquisizione consulenza gratuita su procedimenti di verifica attività sale giochi presenti sul territorio comunale”, e ove occorra, del verbale di accertamento della Polizia Municipale 1/9/2017 nonché per l’accertamento del diritto al mantenimento dell’installazione e all’uso/prosecuzione dell’uso degli apparecchi di intrattenimento per il gioco lecito identificati dalla Polizia Municipale in occasione del sopralluogo condotto in data 1.9.2017 presso la sala giochi della ricorrente.

I FATTI

In data 22.10.2010, la società ricorrente ha presentato al Comune di San Martino Siccomario una domanda di autorizzazione per l’apertura di una sala giochi, ex art. 86 T.U.L.P.S., tuttavia rigettata con provvedimento n. 14976 del 29.11.2010.

Secondo detto diniego, poiché in base a quanto previsto dall’art. 5 del Regolamento approvato con delibera 30.9.2010 (nel proseguo “Regolamento Comunale”), “il numero delle sale da giochi autorizzabili nell’intero territorio comunale è in ragione di una per 5.000 cittadini residenti al 31 dicembre dell’anno precedente”, ed essendo già presente un esercizio analogo a quello dell’istante, detta domanda andava conseguentemente respinta.

Detto diniego n. 14976/2010 è stato impugnato con ricorso R.G. n. 495/2011, che è stato tuttavia respinto con sentenza n. 1318 del 25.5.2011, passata in giudicato.

In data 21.6.2011, la società ricorrente ha ottenuto dl Questore di Pavia un’autorizzazione, ex art. 88 T.u.l.p.s., ciò che è stato comunicato al Comune di San Martino in data 7.7.2011, unitamente alla denuncia di inizio attività.

In data 1.9.2017, la Polizia Municipale ha effettuato un sopralluogo presso la sala da gioco gestite dalla ricorrente, accertando l’installazione di n. 32 apparecchi di intrattenimento, tra cui di video lottery terminal (nel proseguo “VLT”).

Con il provvedimento impugnato, ritenendo che la ricorrente esercitasse attività di gioco e scommesse in assenza di autorizzazione, e che il Regolamento Comunale fosse applicabile anche alle sale giochi di VLT, il Comune ha ordinato la chiusura di quella gestita dalla ricorrente.

PER I GIUDICI “il ricorso va respinto, avendo la ricorrente reso disponibile al pubblico l’utilizzo degli apparecchi VLT installati nei propri locali, in assenza della prevista autorizzazione comunale, come correttamente evidenziato nel provvedimento impugnato, che è pertanto legittimo.

I) Nel primo motivo di ricorso (v. punto I.B), l’istante sostiene tuttavia che l’autorizzazione all’installazione di apparecchi VLT è di competenza del Questore, non essendo gli stessi assimilabili a quelli “per il gioco”, di cui agli artt. 86 c. 4 e 110 c. 6 e 7 del R.D. 18.6.1931 n.773, la cui sola autorizzazione sarebbe demandata all’Ente Locale, ex art. 19 c. 1 n. 8 D.P.R. n. 24.7.1977 n.61.

Conseguentemente, a prescindere da quanto previsto nel citato Regolamento Comunale, che disciplinerebbe peraltro i soli apparecchi “per il gioco”, con esclusione di quelli di VLT, una volta ottenuta la licenza dal Questore, ex art. 88 T.u.l.p.s., la ricorrente non avrebbe dovuto conseguire anche un’altra autorizzazione da parte del Comune.

I.1) In via preliminare, evidenzia il Collegio che, nel citato ricorso R.G. n. 495/2011, l’istante aveva già sostenuto, nel secondo motivo, che il regime previsto per le sale giochi non fosse unitario, dovendo alcune ottenere un’autorizzazione comunale ed altre una questorile, ritenendo in particolare che il Regolamento Comunale disciplinasse solo l’attività delle prime, con esclusione delle seconde.

La sentenza n. 1318 del 25.5.2011, passata in giudicato, ha tuttavia espressamente rigettato detta prospettazione, statuendo “che il contingentamento degli impianti in questione deve essere operato considerando tutte le sale presenti nel territorio comunale, indipendentemente dalla natura del titolo abilitante”.

I.2) A prescindere da quanto precede, comunque di per sé risolutivo ai fini del rigetto del motivo, osserva il Collegio che, come correttamente evidenziato dalla difesa comunale, l’autorizzazione del Questore di Pavia invocata dalla ricorrente, è stata rilasciata “ai soli fini di pubblica sicurezza, ed è subordinata all’osservanza delle norme di legge e di regolamento in materia”.

Detto provvedimento non legittimava pertanto lo svolgimento dell’attività sotto il profilo commerciale, essendo infatti stato reso ai soli fini del controllo sulle qualità soggettive del titolare.

Per giurisprudenza pacifica, ai fini dell’installazione degli apparecchi VLT all’interno di una sala pubblica per giochi, sono sempre necessarie sia la licenza di polizia rilasciata dal Questore, a norma dell’art. 88 Tulps, avuto riguardo alla verifica dei requisiti morali del richiedente e della situazione di ordine pubblico, che l’autorizzazione del Comune dove l’attività dovrà essere svolta, al quale compete, ai sensi del art. 86 Tulps, l’apprezzamento di profili di interesse pubblico, fra cui l’esigenza di tutelare e preservare la qualità ambientale, nonché la peculiarità e tipicità del tessuto urbano al cui interno la sala-giochi si colloca, e la tutela del consumatore rispetto alla cd. ludopatia (C.S. Sez. V, 1.10.2015, n. 4593, che ha riformato T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, n. 149/2015, C.S., Sez. V, 1.8.2015 n. 3778, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 22.12.2017 n. 2452, T.A.R. Toscana, Sez. II, 2.8.2012 n. 1424).

I.3) Secondo la ricorrente, con l’approvazione del D.Lgs. n. 25.11.2016 n. 222, il legislatore avrebbe tuttavia espressamente confermato la sufficienza dell’autorizzazione questorile, escludendo perciò la necessità di ottenere un ulteriore provvedimento favorevole da parte dell’Amministrazione Comunale, e finanche di effettuare alla stessa una S.C.I.A.

I.3.1) In via preliminare, osserva il Collegio che detta normativa è entrata in vigore molti anni dopo l’invio della comunicazione di inizio attività trasmessa dalla ricorrente al Comune di San Martino, e comunque, dall’attivazione degli apparecchi di VDL, non avendo pertanto alcun rilievo ai fini del presente giudizio.

I.3.2) In ogni caso, osserva il Collegio che il D.Lgs. n. 222/2016, lungi dal liberalizzare il regime previgente, mediante l’abrogazione di norme che subordinavano l’esercizio di talune attività all’intervento della p.a., è stato al contrario emanato con una finalità ricognitoria e chiarificatrice dei regimi vigenti.

Come infatti espressamente previsto dall’articolo 5 della Legge delega (L. 7.8.2015, n. 124), il Governo avrebbe dovuto provvedere alla “precisa individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso, ai sensi degli articoli 19 e 20 della legge 7.8.1990, n. 241, nonché di quelli per i quali è necessaria l’autorizzazione espressa, e di quelli per i quali è sufficiente una comunicazione preventiva”.

Diversamente da quanto sostenuto dall’istante, detta normativa non ha pertanto esteso e generalizzato il ricorso alla S.C.I.A., modificando il previgente regime autorizzatorio, confermando in realtà che l’esercizio di talune attività è subordinato all’emanazione di un provvedimento espresso da parte della p.a.

L’art. 2 c. 5 D.Lgs. cit., ha inoltre espressamente previsto che, in taluni casi, come quello per cui è causa, “sia necessaria l’acquisizione di ulteriori atti di assenso comunque denominati”, con ciò chiaramente smentendo la tesi in questa sede sostenuta dalla ricorrente.

I.3.3) Ad abundantiam, osserva ancora il Collegio che, dalla complessiva lettura del D.Lgs. n. 222/2016, non si desume alcun intento abrogativo del particolare regime attualmente vigente in materia di esercizio di apparecchi di VDL, che pare al contrario confermato, essendo pertanto necessario, a tali fini, munirsi anche di un provvedimento comunale.

L’art. 4 del D.Lgs. cit., espressamente dettato in materia di “semplificazione di regimi amministrativi in materia di pubblica sicurezza”, prevede infatti che “per le attività sottoposte ad autorizzazione di pubblica sicurezza ai sensi del R.D. n. 773/1931, ove l’allegata tabella A preveda un regime di Scia, quest’ultima produce anche gli effetti dell’autorizzazione ai fini dello stesso regio decreto”, laddove invece, i punti 83 e 84, contenuti nel paragrafo 6.1 di tale Allegato (“esercizio sale giochi”), e volti a disciplinare il regime applicabile agli “apparecchi che erogano vincite in denaro ex art. 110 c. 6 lett. a T.u.l.p.s. (ad es. slot e new slot) collegate in rete con il concessionario)”, e gli “apparecchi videoterminali, ex art. ex art. 110 c. 6 lett. b T.u.l.p.s., che si attivano esclusivamente in presenza di un collegamento ad un sistema di elaborazione della rete telematica”, prevedono espressamente che l’esercizio di tali attività sia subordinato ad un “autorizzazione”, e non pertanto ad una semplice Scia.

II) Il secondo motivo di ricorso è presentato in via subordinata, per il caso in cui il Tribunale, come è effettivamente accaduto, dovesse ravvisare l’esigenza di subordinare l’utilizzo degli apparecchi VLT al rilascio di un’autorizzazione comunale.

In proposito, evidenzia la ricorrente di aver effettuato al Comune la segnalazione prevista dall’art. 19 L. n. 241/90, in data 7.7.2011, relativa all’installazione degli apparecchi VLT, ed all’avvio della relativa attività, senza che l’Ente Locale abbia adottato alcun provvedimento di divieto di prosecuzione, nel rispetto dei termini di cui al c. 3 del medesimo articolo, né abbia altrimenti esercitato i poteri di autotutela di cui all’art. 21 nonies della medesima Legge nei termini ivi previsti, quanto invece, solo tardivamente, dopo ben sei anni, con ciò violando il principio di legittimo affidamento.

II.1) In via preliminare, osserva il Collegio che, contrariamente a quanto evidenziato nel provvedimento impugnato, in data 7.7.2011, la ricorrente non si è limitata a comunicare al Comune “di aver ottenuto l’autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. da parte del Questore”, avendo invece altresì indicato “che in data odierna la scrivente Società ha iniziato l’attività prevista dall’allegata autorizzazione” (v. nota prot. n. 9559, doc. 11 b).

Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la predetta segnalazione non ha prodotto gli effetti di cui all’art. 19 cit., per mancanza dei presupposti ivi previsti, non avendo pertanto sostituito il provvedimento di autorizzazione comunale.

La segnalazione prevista da detto articolo può infatti sostituirsi all’atto amministrativo solo nel caso in cui il suo rilascio “dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge, o da atti amministrativi a contenuto generale”.

Nel caso di specie, l’Amministrazione Comunale esercita il potere di inibizione delle attività di gioco per tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, oltreché la salute (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 8.3.2017, n. 339), ed in particolare, al fine di scongiurare il rischio di dipendenza, non potendo pertanto risolvendosi in un mero “accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge”, come invece richiesto dall’art. 19 cit.

II.2) Inoltre, malgrado alla citata segnalazione della ricorrente in data 7.7.2011, abbia fatto seguito l’inerzia dell’Amministrazione, il silenzio dalla stessa serbato non ha dato luogo ad alcun provvedimento tacito, non potendo infatti applicarsi alla fattispecie neppure l’art. 20 della L. n. 241/90.

In base a quanto previsto nel comma 4 di detto articolo, le relative disposizioni non si applicano infatti agli atti e procedimenti riguardanti, tra l’altro, la pubblica sicurezza e la salute, la cui tutela, come sopra già evidenziato, è invece posta a fondamento del provvedimento impugnato nel presente giudizio.

La stessa normativa in materia di gioco d’azzardo, con riguardo alle sue conseguenze sociali su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché del suo impatto sul territorio, è infatti riferibile alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica, ciò che rientra infatti nelle attribuzioni del Comune, ex artt. 3 e 5, D.Lgs. 18.8.2000 n. 267(C.S. Sez. V, 20.10.2015, n. 4794).

II.3) In conclusione, la segnalazione effettuata dalla ricorrente in data 7.7.2011, non ha prodotto gli effetti di cui agli artt. 19 e 20 della L. n. 241/90, non avendo sostituito alcun provvedimento amministrativo, che non è pertanto stato annullato con quello impugnato nel presente giudizio, non essendo pertanto riconducibile all’art. 21 nonies L. n. 241/90.

III) Con il primo motivo, l’istante deduce altresì l’abnormità del citato art. 5 del Regolamento Comunale, che nel consentire l’esercizio di una sola sala giochi ogni 5.000 abitanti, finirebbe per sancire surrettiziamente il criterio della priorità, avendo il Comune di San Martino una popolazione di circa 6.000 residenti, violando così l’art. 3 del D.L. n. 223/2006, la Direttiva Bolkestein, il D.L. 13.8.2011 n. 138, e la normativa regionale in materia.

III.1) Ritiene il Collegio di poter prescindere dallo scrutinio del presente motivo, avendo il provvedimento impugnato una motivazione plurima, ed essendosi accertato, in esito allo scrutinio dei precedenti motivi, la legittimità di uno dei due profili su cui il medesimo si fonda.

Come detto, l’ordinanza impugnata ha disposto la chiusura della sala da giochi della ricorrente per un duplice ordine di motivi, e pertanto, sia poiché la stessa è stata gestita in “assenza dell’autorizzazione comunale”, che a causa della “violazione dei criteri previsti dal Regolamento Comunale”.

Conseguentemente, anche qualora in esito allo scrutinio del presente motivo, il medesimo venisse accolto, ritenendo pertanto che il citato Regolamento sia effettivamente illegittimo, il provvedimento impugnato manterrebbe tuttavia la propria validità, considerato che la ricorrente, per oltre sei anni, ha gestito la propria sala giochi in assenza della prescritta autorizzazione.

III.2) Fermo restando quanto precede, ad abundantiam, il Collegio dubita fortemente della tempestività dell’impugnazione del Regolamento Comunale, come dedotto dalla difesa della resistente.

III.2.1) In linea generale, osserva il Collegio che, ai fini del giudizio di ammissibilità dell’impugnazione di una norma di regolamento, occorre distinguere tra regolamenti contenenti “volizioni preliminari ”, caratterizzati da generalità ed astrattezza, ovvero da previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in un’immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, e regolamenti contenenti “ volizioni azioni ”, ossia previsioni destinate alla diretta applicazione, come tali capaci di produrre un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario (T.A.R. Toscana, Sez. I, 8.9.2015, n. 1194).

I regolamenti che contengono disposizioni suscettibili di arrecare, in via immediata, una lesione attuale dell’interesse di un soggetto, vanno pertanto autonomamente ed immediatamente impugnati (C.S. Sez. V, 7.10.2016, n. 4130), essendo conseguentemente inammissibile il ricorso avverso un atto regolamentare che abbia natura immediatamente precettiva, qualora ciò abbia luogo solo in occasione dell’adozione dell’atto esecutivo, meramente attuativo, essendo invece onere della parte interessata attivarsi nell’ordinario termine di decadenza (C.S. Sez. V, 19.11.2009, n. 7258).

III.2.2) Nella fattispecie per cui è causa, a fronte dell’approvazione del Regolamento Comunale in data 23.9.2010, il 22.10.2010, e pertanto nei termini per poterlo impugnare, la ricorrente ha presentato un’istanza di autorizzazione, a cui era applicabile il nuovo regime, ciò che ha inevitabilmente fatto sorgere l’interesse alla sua immediata impugnazione (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 16.2.2016, n. 103), che non ha tuttavia avuto luogo.

Con il primo motivo del citato ricorso R.G. n. 495/2011, l’istante ha infatti sostenuto che il citato Regolamento non avrebbe potuto essere applicato alla fattispecie, in quanto non ancora entrato in vigore al momento della proposizione dell’istanza. La sentenza n. 1318/2011, ha tuttavia respinto il motivo, osservando che la ricorrente, dopo aver presentato una prima istanza in data 22.10.2010, l’aveva reiterata, espressamente dichiarando che la stessa era proposta “in piena vigenza della nuova disciplina”, riconoscendone pertanto apertamente la diretta applicabilità al caso di specie, come desumibile dalla sua premessa (“che ai sensi della normativa vigente il rilascio della licenza deve essere effettuato per ogni 5.000 abitanti”).

In conclusione, sulla base del giudicato di cui alla sentenza n. 1318/2011, nell’anno 2010, la ricorrente era a conoscenza del contenuto del Regolamento Comunale posto a fondamento del provvedimento in questa sede impugnato, avendo inoltre sostenuto che il medesimo fosse alla stessa direttamente applicabile, e senza averlo tuttavia tempestivamente impugnato, malgrado le sue prescrizioni fossero immediatamente cogenti, a prescindere da qualunque provvedimento applicativo (V. per un caso simile T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 13.12.2011, n. 9715, che ha ritenuto riconducibile alle c.d. “volizioni azioni ” le previsioni di un regolamento che obbligavano le società ivi indicate ad avere la sede legale in un determinato territorio, laddove quello in questa sede impugnato ha sostanzialmente precluso l’esercizio di una determinata attività in un territorio).

Il ricorso va pertanto respinto”.

 

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