“L’articolo 13, ampiamente integrato nel corso dell’esame svoltosi in prima lettura (31), reca la delega in materia di privativa su giochi e scommesse (32). In particolare, al comma 2, sono indicati i principi e criteri direttivi per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, con specifico riguardo, tra l’altro, alla tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili e alla prevenzione dei fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo, alla dislocazione territoriale degli esercizi, ai requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti concessionari, alla crisi del rapporto concessorio, alla riserva statale nell’organizzazione e nell’esercizio dei giochi, al prelievo erariale, alla partecipazione degli enti locali al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, alle regole di rilascio delle licenze, alla disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi, alla qualificazione e alla responsabilità degli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento”.
E’ quanto si legge nel dossier “Nota di lettura” inerente la Delega fiscale, realizzato dal Servizio del Bilancio del Senato.
Sempre con riferimento all’articolo 13 la relazione tecnica rileva che “la norma reca i principi e i criteri direttivi per il riordino delle disposizioni vigenti in tema di giochi pubblici. In particolare il Governo, nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, a partire dall’attuale modello organizzativo dei giochi pubblici fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, interverrà sulle disposizioni normative di settore che nel tempo si sono susseguite ed in taluni casi sovrapposte, onde assicurare effettività alle esigenze di tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, di contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali, nonché di prevenzione del riciclaggio, nel settore dei giochi pubblici, dei proventi derivanti da attività criminose. L’oggetto tecnico dell’intervento normativo – prosegue il dossier – è quello di attribuire all’Autorità di Governo il compito di redigere, perfezionare, approvare e far emanare uno o più decreti legislativi che intervengano in modo armonico anche sul settore del gioco pubblico. Gli impatti finanziari di dettaglio delle singole discipline di settore potranno essere analiticamente quantificati solo successivamente alla redazione delle bozze dei decreti legislativi delegati; tuttavia, in linea di principio, anche in base alla lettura del disposto normativo dell’articolo 20, l’Autorità delegata dovrà operare i propri interventi senza far derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e senza incrementare la pressione tributaria rispetto a quella risultante dall’applicazione della legislazione vigente. Nell’ambito di tale contesto è utile sottolineare, sotto l’aspetto tecnico tributario, che il segmento fiscale del gioco pubblico è particolarmente complesso in quanto non vi è un’unica e sola disciplina tributaria: alcuni valori finanziari che i Concessionari devono riconoscere allo Stato hanno, infatti, natura extra-tributaria. La disciplina della contribuzione erariale del settore dei giochi prevede, invero, modalità e aliquote diverse a seconda delle differenti tipologie di gioco. In estrema sintesi, le entrate per l’erario provenienti dal settore sono qualificate sia di carattere tributario sia di carattere extra-tributario. Nel secondo dei due casi (valori extra-tributari) il prelievo fiscale coincide con il margine erariale residuo che si ottiene sottraendo dall’importo complessivo delle giocate (raccolta) le vincite pagate ai giocatori e l’aggio spettante alla filiera. Questo prelievo si applica ad alcuni giochi tra cui il Lotto, l’Enalotto, le lotterie istantanee e quelle a estrazione differita; il gettito generato da tutte le altre tipologie di gioco viene classificato, invece, tra le entrate tributarie. Esistono poi i cosiddetti canoni di gioco che sono in realtà un pagamento riconosciuto dal Concessionario per la facoltà di esercizio del diritto ad esercitare il servizio di raccolta del gioco, la cui natura giuridica è dibattuta. Per quanto riguarda le diverse forme di tassazione, prosegue la RT, è quindi possibile affermare che per i giochi in “monoconcessione” si applica un modello ad utile (o prelievo erariale), mentre per i giochi in “pluriconcessione” (ad eccezione di casi sporadici) i concessionari non hanno diritto ad “aggi” calcolati sul volume di gioco effettuato ma beneficiano dei risultati della gestione. Ciò fa emergere un complesso sistema di analisi tecnica che andrà, secondo le disposizioni del comma 2 dell’articolo 20, equilibrato in modo congiunto.
Premesso quanto sopra, l’intervento dell’articolo 13 del testo normativo reca nel dettaglio i principi e i criteri direttivi che il Governo dovrà seguire nelle attività di riordino di cui al comma 1, in cui appunto rientrano, in modo diretto o indiretto, tutti i giochi pubblici di settore. In merito agli aspetti di natura finanziaria la RT analizza di seguito in modo qualitativo e non quantitativo gli impatti che possono derivare dalla struttura normativa dell’articolo 13 nel suo complesso, fermo restando la necessità di poter meglio definire, nelle Relazioni tecniche di accompagnamento ai decreti legislativi da emanarsi, i concreti impatti che potrebbero determinarsi in ragione delle misure tecniche e normative che saranno declinate in tale sede. Per quanto alla lettera a), stima che l’introduzione delle misure indicate non dovrebbe comportare minori entrate per il bilancio dello Stato. La concertazione prevista dalla lettera b) consentirebbe di superare l’attuale copiosa normativa, regionale e comunale, di definizione di limiti alla collocazione dei punti di raccolta del gioco pubblico sui territori di competenza e di limitazione dei relativi orari di apertura al pubblico. Consentire agli investitori di programmare le proprie attività potrebbe avere effetti positivi sulla raccolta e sui correlati proventi erariali.
Gli effetti finanziari positivi della razionalizzazione delle reti di raccolta del gioco, ai sensi della lettera c), potranno essere valutati in base alle misure che saranno declinate nei decreti legislativi e in base alle conseguenti, prevedibili, ricadute in termini di raccolta dei giochi. La disciplina dell’erogazione di servizi esclusivamente accessori al gioco a distanza presso luoghi fisici dovrebbe comportare una diminuzione della raccolta illegale, ove presente, e una riconduzione della raccolta irregolare verso canali autorizzati. Con riferimento agli aspetti di natura finanziaria – evidenzia ancora il dossier -, si stima che dall’attuazione delle previsioni normative di cui alla lettera g) non derivino effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che vengono enunciati principi generali sulle fonti di disciplina del gioco pubblico, che non incidono direttamente sui proventi erariali del settore. Per quanto inoltre attiene l’attuazione delle previsioni normative di cui alle lettere e), f) ed l), si rileva che da esse non derivano al momento effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che le stesse hanno ad oggetto la razionalizzazione e l’efficientamento di disposizioni che non operano sulla fiscalità del settore, ma sono finalizzate ad offrire, analogamente a quanto accade per altri settori professionali, una maggiore specializzazione degli operatori con l’introduzione di un titolo abilitativo ed una miglior tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici. Per quanto attiene alla lettera d) potranno determinarsi effetti finanziari non determinabili a priori: a più penetranti limitazioni della libertà di iniziativa economica, mediante richiesta di requisiti di onorabilità e di affidabilità per una platea di soggetti più ampia di quella oggi normativamente prevista, potrebbe corrispondere o una maggiore probabilità di contrattualizzare solo soggetti virtuosi, con minor rischio di condotte fraudolente o ostative delle attività accertative e di riscossione dei crediti erariali, o una “fuga” del segmento verso il mercato illegale.
L’obiettivo della legge delega, espresso nella lettera h), è procedere ad un riordino delle disposizioni normative, ad un’armonizzazione e ad un riequilibrio delle aliquote erariali, degli aggi e delle percentuali destinate alle vincite. Dovendo garantire, quantomeno, l’invarianza di gettito, si dovrà operare contemporaneamente sui diversi ambiti, intervenendo su tutte le componenti tributarie e riequilibrando il carico impositivo fra i diversi giochi in modo complessivo. Viene, inoltre, fissato il principio della certezza del prelievo fiscale, garantendo per l’intera durata delle concessioni una pressione fiscale definita e proporzionata agli investimenti effettuati. Fra gli investimenti il legislatore sottolinea, in particolare, quelli sulla sicurezza del gioco. Il principio della certezza del prelievo fiscale per un periodo di tempo molto ampio, quale è il periodo di concessione (9 anni), dovrà naturalmente contemperarsi con le esigenze di gettito erariale e con le vicende contabili della vita euro-unionale. Le misure previste dalla lettera i) potrebbero avere effetti finanziari positivi, correlati alla definizione di regole trasparenti e uniformi per l’intero territorio nazionale, che potranno essere valutati in base alle misure che saranno declinate nel decreto legislativo.
In merito agli aspetti di natura finanziaria derivanti dalle previsioni di cui di cui alle lettere m), n) e o), premesso che, tenuto conto della genericità delle disposizioni, allo stato gli effetti finanziari non appaiono comunque definibili, si rileva che, se anche dall’attuazione di alcune delle previsioni normative in esame dovessero determinarsi effetti negativi per la finanza pubblica, la relativa copertura finanziaria sarebbe assicurata nell’ambito dei provvedimenti attuativi, in relazione a quanto disposto dall’articolo 20. Invece, con riferimento agli aspetti di natura finanziaria di cui alla lettera p) si stima che dall’attuazione delle previsioni normative non derivino effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che trattasi di una relazione che non incide sui livelli di raccolta del gioco ma destinata unicamente ad aumentare la trasparenza del settore di riferimento. In merito agli aspetti di natura finanziaria derivanti dalle previsioni dell’art. 13, previa valutazione da effettuarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge n. 196/2009 in relazione ai contenuti dei decreti attuativi, la copertura di eventuali oneri a carico del bilancio dello Stato dovrà essere assicurata nell’ambito del medesimo provvedimento, in relazione a quanto disposto dal richiamato articolo 20″.
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(31) Cfr. Camera dei Deputati, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 28 giugno 2023, pagina 74, e 29 giugno 2023, pagina 17-18.
(32) A tale riguardo, il Direttore dell’Agenzia delle Dogane ha evidenziato che “di fondamentale importanza è la conferma del modello organizzativo adottato (in materia di giochi ndr) e cioè di un sistema che prevede la coesistenza di un regime concessorio e di un regime autorizzatorio, indispensabile al fine di garantire la fede pubblica, l’ordine e la sicurezza. Tale modello costituisce un forte presidio contro le attività delle organizzazioni criminali, con particolare riferimento al riciclaggio, ed è funzionale a garantire la corretta e continua riscossione del prelievo tributario e delle entrate erariali derivanti dai giochi pubblici. La funzionalità del sistema regolatorio prescelto è testimoniata dal fatto che il modello italiano è oggetto di studi e approfondimenti ed è preso a riferimento come “benchmark” a livello internazionale. Del resto, la riserva statale dei giochi è basata sui seguenti ed importanti principi: quello sulla buona fede e sulla tutela dell’ordine pubblico; quello sulla protezione dei soggetti più deboli, ed in particolare i minori; quello sul controllo della diffusione dei prodotti di gioco e sulla corretta gestione della fiscalità; al riguardo, qualsiasi tentativo di deregolamentazione determinerebbe inevitabilmente un grave vulnus alla possibilità di conseguimento di tali finalità. Finalità, sottese ai predetti principi, che devono essere perseguite attraverso una compiuta regolamentazione pubblica che detti regole precise sia sull’affidamento delle attività di gioco ai soggetti privati, con modalità che consentano un costante controllo sulle attività affidate in concessione, sia sulla selezione degli stessi operatori mediante procedure ad evidenza pubblica nel pieno rispetto della normativa comunitaria. I criteri e principi direttivi della delega sono finalizzati a garantire una piena tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili mediante l’introduzione di specifiche misure tecniche e normative, nonché a prevenire il fenomeno dei disturbi da gioco d’azzardo (DGA) e quello del gioco minorile. Sono previsti, in particolare, la diminuzione dei limiti di giocata e di vincita, l’obbligo di formazione per i gestori ed esercenti dei punti di raccolta, il rafforzamento dei meccanismi di autoesclusione dal gioco, le caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi in cui si offre gioco, la certificazione di ogni singolo apparecchio, con passaggio graduale ad apparecchi che consentano il gioco solo da ambiente remoto, ed il divieto di raccogliere gioco su competizioni sportive dilettantistiche riservate esclusivamente a minori di anni diciotto. Il primo obiettivo della delega è, quindi, quello di assicurare la riduzione dei rischi connessi al disturbo da gioco d’azzardo patologico attraverso specifiche misure, alcune delle quali possono essere sicuramente perseguite senza il rischio di alcun significativo riflesso sulle ingenti entrate erariali; peraltro, l’Agenzia si è già attivata in tal senso, sin dal 2019, sospendendo l’accettazione delle scommesse sulle competizioni riservate esclusivamente ai minori di età. Di oggettiva importanza è, altresì, la previsione dell’obbligo formativo da parte di tutti i soggetti che esercitano attività di gioco, obbligo, peraltro, già imposto dall’Agenzia mediante specifiche previsioni convenzionali, ma che è assolutamente auspicabile che venga rafforzato. Uno dei punti cruciali del disegno di legge riguarda l’introduzione di una disciplina di concertazione tra Stato, Regioni ed enti locali in ordine alla pianificazione della dislocazione territoriale dei luoghi fisici di offerta di gioco, con il conseguente riordino delle reti di raccolta. In particolare, dovranno essere garantite forme di partecipazione dei Comuni alla pianificazione e all’autorizzazione dell’offerta fisica di gioco che tenga conto di parametri di distanza da luoghi definiti “sensibili” (quali, ad esempio, le scuole ed i centri di aggregazione giovanili, le chiese) e “determinati con validità per l’intero territorio nazionale”. La delega prevede, inoltre, un’intensificazione delle attività di contrasto nei confronti del gioco illegale e delle infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’offerta di gioco mediante il rafforzamento della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità di tutti gli operatori di gioco. Con riferimento alla prevista “disciplina generale di gestione dei casi di crisi irreversibile del rapporto concessorio in materia di giochi pubblici”, si auspica l’individuazione di misure più efficaci di quelle attuali, quali, ad esempio, la nomina di amministratori che gestiscano la società in nome e per conto dello Stato con il compito di preservare l’occupazione e la continuità della gestione in funzione della successiva collocazione sul mercato. Sotto il profilo ordinamentale, il disegno di legge sottolinea il principio della riserva di legge ed il riparto tra fonte regolamentare e amministrativa generale per la disciplina dei singoli giochi, delle condizioni generali di gioco e delle relative regole tecniche. Per quanto riguarda il controllo della filiera, si sottolinea la possibilità che il contenuto minimo dei contratti fra concessionari ed i loro punti di offerta del gioco venga definito con un maggior grado di dettaglio, avendo cura di non limitare in maniera irragionevole la libera contrattazione fra le parti. Il disegno di legge reca, inoltre, la previsione dell’adeguamento delle disposizioni in materia di prelievo erariale sui singoli giochi, armonizzando le percentuali di aggio o compenso riconosciute ai concessionari, ai gestori e agli esercenti, nonché le percentuali destinate a vincita (payout). Al riguardo, non si ritiene possibile la piena armonizzazione del payout tra i vari giochi (ad es., giochi da casinò con payout superiore al 92% e alcune scommesse ippiche con payout del 60%), quanto, piuttosto, una possibile revisione della imposizione fiscale. In particolare, vi è l’opportunità di armonizzare i ricavi dei concessionari che, attualmente, sono, per taluni giochi, autodeterminati dai medesimi concessionari, mentre per altri giochi sono valutati nell’ambito della gara per l’affidamento della concessione. Tale armonizzazione degli aggi potrà costituire una linea programmatica per l’Agenzia nella stesura dei prossimi bandi di gara per l’affidamento delle relative concessioni. Si sottolinea, poi, l’opportunità di procedere con la revisione della disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi gravanti sui giochi e con il riordino del sistema sanzionatorio, penale e amministrativo, finalizzato all’incremento dell’efficacia dissuasiva, con particolare riferimento alle violazioni commesse in ambito “gioco a distanza”. Il legislatore delegante richiede di procedere al riordino dei rapporti intercorrenti tra il regolatore e gli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento e divertimento secondo criteri che, visti anche i riscontri dei controlli effettuati nel settore, devono essere ispirati a maggiore rigore, specificità e trasparenza. A tale fine, la regolamentazione dovrà estendersi anche a soggetti della filiera del gioco che, pur rivestendo un ruolo primario, finora sono stati esclusi dall’obbligo di formalizzare i loro rapporti con il regolatore. Per ciò che attiene ai controlli, il disegno di legge propone la definizione, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di piani annuali di controlli volti al contrasto della pratica del gioco illecito. Tali piani annuali possono certamente rappresentare un utile strumento per contrastare il gioco illecito ed orientare la domanda di gioco degli utenti verso circuiti legali. La collaborazione interforze, sia nelle attività investigative che nel controllo dei flussi finanziari e del territorio, è, infatti, fondamentale per ottenere risultati degni di nota nel contrasto all’illegalità e soprattutto alla criminalità organizzata. In materia di giochi, la collaborazione interforze ha già sortito effetti fruttuosi con l’istituzione, ai sensi dell’articolo 15-ter del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, del Comitato per la prevenzione e la repressione del gioco illegale, la sicurezza del gioco e la tutela dei minori (CoPReGI), presieduto dal Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Tale consesso sovraintende alla definizione di strategie e indirizzi, nonché alla pianificazione e al coordinamento di piani di intervento su tutto il territorio nazionale, per la prevenzione e repressione del gioco illegale, la sicurezza del gioco e la tutela dei minori. Si rappresenta, poi, che, in data 3 aprile 2023, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli e la Guardia di Finanza hanno sottoscritto uno storico Protocollo d’intesa che prevede espressamente “un coordinamento costante tra gli uffici e i reparti territoriali dipendenti, anche attraverso riunioni periodiche a livello regionale e provinciale”; tale coordinamento “è improntato alla definizione delle rispettive priorità operative, nel pieno rispetto delle reciproche competenze e responsabilità istituzionali, razionalizzando la ricerca della maggiore unità d’azione possibile ai fini del contrasto degli illeciti”. Nell’ambito della prevista collaborazione in materia di gioco, si prevede l’impegno allo sviluppo di piani di controllo congiunti. Da ultimo, il disegno di legge reca la previsione di una relazione annuale alle Camere presentata dal Ministro dell’economia e delle finanze e contenente, tra l’altro, i dati sullo stato delle concessioni, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione e sui progressi in materia di tutela dei consumatori di giochi e della legalità. Si osserva, al riguardo, che l’Agenzia già provvede alla pubblicazione del “Libro Blu” che rappresenta una sintesi dei risultati conseguiti nei settori di competenza e, in particolare, nel settore del gioco pubblico.”. Cfr. Cfr. Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Audizione del Direttore dell’Agenzia, 24 maggio 2023, pagine 9-15.
