Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro il Comune di Reggio Emilia in materia di destinazione d’uso immobili e distanziometro.

“La società ha stipulato un contratto di locazione avente ad oggetto un immobile a Reggio Emilia per destinarlo a sala dedicata al gioco. Il Comune ha comunicato che nella zona dove è collocato l’immobile, ai sensi delle norme tecniche allegate al regolamento edilizio all’epoca vigente (art. 1.6.1.), è ammissibile unicamente l’uso B2 (attività di somministrazione di alimenti e/o bevande) e non anche l’uso B14, relativo anche alle sale dedicate al gioco.

Il Questore ha rilasciato la prescritta autorizzazione per lo svolgimento dell’attività in questione. Lo stesso Comune ha ordinato il rispristino dello stato dei luoghi mediante la previsione della destinazione consentita.

La società ha impugnato tali atti innanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, facendo presente, tra l’altro, che la destinazione impressa all’immobile è compatibile con l’uso B2 e che l’uso B14 non farebbe riferimento alle sale da gioco, risultando il riferimento ad esse unicamente in una circolare usi, di rilevanza meramente interna e non utilizzabile, in quanto tale, a fini urbanistici.

Il Tribunale amministrativo ha rigettato il ricorso. La società ricorrente in primo grado ha proposto appello. Si è costituito il Comune chiedendo il rigetto dell’appello. Con successiva memoria l’ente ha rilevato come debba essere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse in quanto, con delibera 28 giugno 2018, è stata stabilita la «mappatura dei luoghi sensibili» e nella zona in cui è collocato l’immobile non è possibile svolgere l’attività in esame.

La questione all’esame della Sezione attiene alla legittimità degli atti comunali, descritti nella parte in fatto, che hanno ritenuto non ammissibile la destinazione dell’immobile in questione con lo svolgimento presso di esso di attività dedicata al gioco.

L’appello, a prescindere dall’eccezione sollevata dal Comune, non è fondato. Con un primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza e degli atti impugnati nella parte in cui non hanno ritenuto, da un lato, la piena compatibilità della destinazione dell’immobile con l’uso B.2, dall’altro, che l’uso B.14 non comprendesse le sale da gioco.

Con un secondo motivo, connesso al primo, si è dedotto che: i) l’attività svolta nei locali sarebbe, in ogni caso, compatibile con l’uso B.4, ammesso; ii) l’andamento contraddittorio dell’azione amministrativa che, successivamente, ha previsto uno specifico uso per sale da giochi, denominato B.17; iii) la vicenda in esame sarebbe regolata non dalla la legge 4 luglio 2013, n. 5 ma decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito dalla legge di conversione 8 novembre 2012, n. 189, che attribuisce la legittimazione alla pianificazione all’amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato.

Con altro motivo si contesta la correttezza della sentenza impugnata la quale si sarebbe basata su documenti che il Comune avrebbe richiamato tardivamente mediante memorie. In particolare, si tratterebbe dei riferimenti alle norme di attuazione del regolamento edilizio, che nella versione indicata dalla difesa del Comune, farebbero riferimento espresso anche alle “sala da gioco” in relazione all’uso B.14.

I motivi non sono fondati.

Sul piano costituzionale, la disciplina relativa alla localizzazione sul territorio della sale da gioco rientra nella materia concorrente della “tutela della salute” e del “governo del territorio”, con la conseguenza che il legislatore statale fissa i principi fondamentali e le Regioni la normativa di dettaglio (Corte cost. n. 108 del 2017e n. 220 del 2014).

Sul piano della legislazione statale, il decreto-legge n. 158 del 2012, ha introdotto una serie di disposizioni volte a contrastare la cd. ludopatia (intesa come “patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita di denaro”), mediante la progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco che risultino ubicati in prossimità di luoghi “sensibili” (in specie, istituti di istruzione primaria e secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi). A tale scopo il legislatore statale ha attribuito un potere di pianificazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, dopo la sua incorporazione, all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, sulla base di taluni criteri definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, adottato di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata. Il comma 10 dell’art. 7 ha aggiunto che le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge.

Sul piano della legislazione regionale, la legge n. 5 del 2013 ha dettato norme specifiche per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate. In particolare, l’art. 6, comma 5-bis, ha previsto che i Comuni possono dettare, nel rispetto delle pianificazioni di cui all’articolo 7, comma 10, del decreto legge n. 158 del 2012, «previsioni urbanistico-territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco e delle sale scommesse», osservando distanze minime da luoghi sensibili.

Sul piano della regolazione comunale, l’art. 1.6.1. delle norme di attuazione del regolamento edilizio prevede i seguenti usi consentiti: i) B.2. «pubblici servizi», che comprendono le attività di somministrazione di alimenti e/o bevande; ii) B.4 «attività culturali, attività ricreative (compresi i circoli con attività di somministrazione di alimenti e/o bevande) sportive e di spettacolo prive di significativi effetti di disturbo sul contesto urbano»; iii) B.14 «attività ricreative, sportive e di spettacolo con problematiche di impatto»; iv) B.17 «attività ludico-ricreative, con problematiche di impatto», che ricomprendono le sale da gioco, individuata come tale con variante urbanistica 19 novembre 2012. Le stesse norme tecniche dispongono, con prescrizione generale, che «eventuali usi non espressamente indicati devono essere collocati per assimilazione» (art. 1.6.1)

Il Comune, con delibera 28 giugno, ha dato attuazione alla legge regionale stabilendo la «mappatura dei luoghi sensibili».

La fattispecie concreta in esame, avendo riguardo alla data di presentazione dell’istanza del 2 aprile 2012 e dell’atto dell’11 maggio 2012, non è regolata né dalla normativa statale né da quella regionale sopra riportata. In particolare, il decreto legge n. 158 del 2012 è chiaro nell’indicare che la previsione della pianificazione statale è vincolante per il periodo successivo all’entrata in vigore della legge di conversione avvenuta l’8 novembre 2018. Ma anche a volere ritenere, come assume l’appellante, che tale decreto si applichi dovendo farsi riferimento alla data di rilascio dell’autorizzazione da parte del Questore (21 novembre 2012), deve ritersi che la disciplina statale non preclude l’intervento regionale e comunale in quanto: i) dalla citata norma statale «si ricava soltanto il principio della legittimità di interventi di contrasto della ludopatia basati sul rispetto di distanze minime dai luoghi “sensibili”, non anche quello della necessità della previa definizione della relativa pianificazione a livello nazionale»; ii) la pianificazione prefigurata dalla disposizione statale non è «mai avvenuta, non essendo stato emanato, malgrado il tempo trascorso, il decretointerministeriale che doveva definirne i criteri», il che «rende l’intero meccanismo inoperante» (così Corte cost. n. 108 del 2007). Si tenga conto che la disciplina in esame, come già sottolineato, rientra anche nella materia del governo del territorio, con la conseguenza che le Regioni e i Comuni possono dettare regole attuative dei principi fondamentali statali.

Alla luce del quadro regolatorio, così ricostruito, occorre stabilire se la determinazione comunale impugnata si sottragga o meno alle censure formulate.

Non trovando applicazione la legislatore statale e regionale sopra riportata, la normativa applicabile è quella generale relativa all’uso del territorio.

Il Comune, nell’esercizio dei propri poteri di pianificazione, ha stabilito che nella zona in cui si trova l’immobile è possibile soltanto l’uso B.2 relativo alla somministrazione di alimenti e bevande e che le attività dedicate al gioco sono consentite soltanto nella parte del territorio comunale dove è previsto l’uso B.14.

Il Collegio ritiene che tale determinazione non possa considerarsi illegittima.

Deve ritenersi, infatti, che le attività dedicate al gioco rientrano, nell’ambito delle «attività ricreative, sportive e di spettacolo con problematiche di impatto» (B14) e, in particolare, per la sostanziale corrispondenza con le principali caratteristiche identificative della categoria, nell’ambito delle «attività ricreative di impatto» e non certo in quelle relative alla somministrazione di alimenti e bevande. Per pervenire a tale esito, come correttamente ritenuto dal primo giudice, non era necessario fare riferimento alla circolare, che viene solo richiamata nel provvedimento impugnato, in quanto, in mancanza di più puntuali indicazioni, quello indicato dal Comune è l’uso generale nel quale deve essere inserita l’attività in esame.

In questa prospettiva, la questione relativa al fatto se le norme di attuazione, vigenti all’epoca dei fatti, contenessero o meno anche l’espresso riferimento alle sale da gioco non ha rilevanza.

Né per pervenire ad un diverso risultato interpretativo può ritenersi, come fa l’appellante, che nella zona dove è collocato l’immobile è consentito l’uso B.4, in quanto, a prescindere da ogni altra considerazione, l’uso rilevante non è B.4 ma B.14, trattandosi di attività che ha certamente problematiche di impatto.

Le indicate determinazioni comunali non sono contraddette dal fatto che successivamente lo stesso Comune ha indicato un apposito uso B.17 dedicato all’attività dedicata al giorno, trattandosi di una normale evoluzione degli interventi che si sono succeduti nel tempo nella delicata materia in esame.

Il rigetto dei motivi, per le ragioni sin qui indicate, rende infondata anche la domanda risarcitoria che si basa sulla illegittimità degli atti amministrativi impugnati.

Con un ultimo motivo l’appellante ha contestato il capo della sentenza che ha statuito sulle spese del giudizio, condannando la parte al pagamento delle spese del giudizio che sono state determinate in euro 8.000, oltre accessori di legge.

Il motivo è in parte fondato.

Il Collegio rileva che la mancanza di una espressa previsione comunale pur non impedendo di individuare un fondamento legale all’esercizio del potere del Comune, per le ragioni sin qui esposte, può giustificare una riduzione dell’entità delle spese del giudizio, con conseguente condanna della società appellante al pagamento delle spese di entrambi i gradi di giudizio, che si possono determinare in complessive euro 4.000,00, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando: rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe”.