tribunale
Print Friendly, PDF & Email

Il Tar Sardegna ha accolto in parte – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro il Comune di Golfo Aranci (SS) in cui si chiedeva l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dell’ordinanza del Sindaco avente a oggetto “ubicazione e orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del T.U.L.P.S. e orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago installati negli esercizi autorizzati ex. art. 86 e 88 del T.U.L.P.S. – R.D. 773/1931 e negli altri esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione”.

“Il ricorso in esame contiene due motivi di censura che investono l’ordinanza impugnata nella sua interezza e altri due riferiti, invece, alle sole distanze minime dai cc.dd. “luoghi sensibili”: l’analisi comincerà dalle censure di portata generale (esattamente la prima e la quarta, secondo l’ordine seguito dalla ricorrente), per poi concentrarsi sulle doglianze specificamente relative alle distanze (cioè la seconda e la terza).

Con il primo motivo la società deduce la violazione degli artt. 7 e segg. della legge 7 agosto 1990, n. 241, per avere il Comune omesso l’avvio di inizio del procedimento culminato nell’adozione dell’atto impugnato, in tal modo precludendo alla ricorrente la possibilità di preventiva partecipazione.

La censura è infondata, giacché l’ordinanza impugnata riveste natura di atto amministrativo generale ed è perciò sottratta alla disciplina sulla partecipazione al procedimento amministrativo, secondo quanto espressamente previsto dall’art. 13 della stessa legge n. 241/1990 (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 settembre 2015, n. 4163).

La quarta censura, anch’essa riferibile all’ordinanza nella sua interezza, è di tenore articolato.

In primo luogo la stessa ha oggetto la pretesa violazione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 per avere il Sindaco introdotto il nuovo regime in assenza di “indirizzi” prestabiliti del Consiglio comunale, come, invece, richiederebbe la norma citata, anche al fine di scongiurare il rischio di “abusi sindacali” in una materia delicata perché direttamente incidente sulla libertà di iniziativa economica.

L’assunto non coglie nel segno: il Collegio, infatti, condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il corretto significato da attribuire al tenore testuale dell’art. 50, comma 7, del T.U.E.L. è che -se, da un lato, il Sindaco è tenuto a rispettare gli indirizzi del consiglio comunale una volta approvati- dall’altro lato un’eventuale inerzia dell’organo consiliare non impedisce al Sindaco stesso di regolare autonomamente gli orari degli esercizi commerciali (cfr. T.A.R. Venezia, 16 luglio 2015, n. 811; T.A.R. Lazio, Sez. II, 2 aprile 2010, n. 5619), questo se non altro per evitare la possibile “paralisi” dell’azione amministrativa, certamente pericolosa per l’evidente rilevanza degli interessi coinvolti.

Inoltre la società ricorrente contesta la motivazione e l’istruttoria a fondamento dell’ordinanza impugnata, sostenendo, in particolare, che:

sia contraddittorio indicare quale obiettivo prioritario la tutela dei giovani e al contempo vietare l’utilizzo dei videoterminali in orari sostanzialmente coincidenti con quelli delle lezioni scolastiche, consentendolo, invece, dopo la fine delle stesse;

non risponda al vero l’assunto del Sindaco secondo cui la popolazione di Golfo Aranci sarebbe composta in prevalenza da giovani e anziani: oltre che nei trend demografici nazionali, tale affermazione troverebbe smentita nella considerazione logica che -seppure abitato da molti giovani e anziani- il Comune ospita altrettanti cittadini di fascia anagrafica intermedia, salvo inverosimilmente ipotizzare un calo delle nascite negli anni ’60-70-80 del secolo scorso e un successivo “boom demografico”;

contrasti con il declamato intento di combattere la ludopatia la scelta del Sindaco di ridurre -non soltanto l’utilizzo dei videoterminali per il gioco d’azzardo, ma anche- quello di juke-box, calcio balilla, biliardi, etc. (come da punto 1 dell’ordinanza);

manchi, nella motivazione di quest’ultima, alcun riferimento al grado di diffusione della ludopatia nello specifico contesto territoriale di Golfo Aranci;

siano stati travisati alcuni dati di fatto, avendo il Sindaco: – “sovrastimato” la diffusione della ludopatia, adottando una nozione troppo ampia del concetto di “giocatore problematico”, smentita dal Rapporto realizzato dalla Fondazione Bruno Visentini sulla base di un’indagine statistica dell’IPSOS, secondo cui -se oltre il 44% dei cittadini tra i 18 e i 75 anni ha giocato almeno una volta nell’ultimo anno- di questi solo una percentuale compresa tra l’1,4% (secondo il DSM-IV, Manuale diagnostico statistico dei disturbi mentali) e lo 0,9% (secondo il PGSI, Indice di gravità del gioco problematico) può considerarsi “giocatore problematico”; – erroneamente considerato più a rischio le fasce d’età giovani e anziane, mentre nello stesso Rapporto della Fondazione Bruno Visentini si legge che le fasce anagrafiche più a rischio sono quelle intermedie; – contraddittoriamente richiamato in motivazione, a sostegno delle proprie scelte, la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579, che avea, invece, accolto una censura relativa alla distanza minima di 1000 m. dai “luoghi sensibili” stabilita, in quel caso, dal Sindaco di Bologna.

Deve prima di tutto osservarsi, in termini generali, che nell’attuale frangente storico la ludopatia è un fenomeno notoriamente molto diffuso, il che trova indiretta conferma, prima di tutto, nella stessa evoluzione normativa cui si è fatto dianzi riferimento, che evidenzia una costante (rectius crescente) tensione del legislatore verso l’attività di contrasto del fenomeno stesso; in questo senso depongono, altresì, gli interventi dell’Unione Europea -tra i quali la Raccomandazione 2014/478/UE del 14 luglio 2014- nonché le numerose leggi regionali che hanno affidato agli enti locali il compito di adottare ulteriori misure di prevenzione e contrasto della ludopatia.

Con specifico riferimento al contesto sardo, assumono rilievo i dati pubblicati sul sito istituzionale del Consiglio regionale -cui si fa riferimento anche nella motivazione dell’ordinanza impugnata- dai quali emerge l’ampia diffusione del gioco d’azzardo in Sardegna.

Così come non si discosta da questo trend generale il contesto comunale di Golfo Aranci: si legge, infatti, nella relazione in data 13 dicembre 2017 a firma del Responsabile dell’Ufficio Servizi Sociali -versata in atti dalla difesa del Comune- che “Dalle informazioni raccolte da questo Servizio sono emersi degli elementi di forte preoccupazione che maggiormente hanno richiamato la nostra attenzione, è emerso che chi è caduto nella “trappola del vincere facile”, non solo è il disoccupato, il padre di famiglia e l’adolescente in difficoltà, ma sono anche le donne, le madri di famiglia che vengono sempre più coinvolte in uno spasmodico bisogno di giocare. Dagli elementi in nostro possesso si evince che non sono soltanto le persone di basso ceto sociale e basso livello di istruzione ad abusare del gioco, ma troviamo anche persone che appartengono ad un ceto sociale medio con un livello di istruzione talvolta anche alto. Dai dati in nostro possesso si evince che il problema della ludopatia ha più volte minato e sconvolto la vita non solo di chi è affetto da questa malattia, ma ha anche smarrito e confuso le famiglie di appartenenza. Purtroppo emerge che in più casi si è arrivato a rubare ed ad indebitarsi pur di continuare a giocare, tutto ciò di conseguenza ha portato ad intaccare i rapporti con i familiari e con chiunque stia accanto alla persona affetta da questa dipendenza”: non può, dunque, essere condiviso l’assunto della ricorrente secondo cui l’impugnata ordinanza sindacale sarebbe sprovvista di riscontri istruttori e motivazionali.

Allo stesso modo il Collegio ritiene infondata la tesi di parte ricorrente secondo cui l’ordinanza impugnata si porrebbe in illegittimo contrasto con la libertà d’iniziativa economica, anche alla luce del canone di proporzionalità dell’azione amministrativa.

Al riguardo il Collegio osserva che:

la libertà di iniziativa economica trova limite, per espressa previsione di cui all’art. 41 della Carta costituzionale, nel divieto di arrecare pregiudizio all’utilità sociale ovvero alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umane, assegnando al legislatore il compito di trovare i necessari contemperamenti; di qui numerose disposizioni normative che sottopongono le attività economiche a restrizioni volte a tutelare la salute e la sicurezza dei cittadini, nonché altri valori di rilievo generale (si pensi, tra gli altri, all’art. 1, comma 2, al d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27, all’art. 3, comma 1, lett. c, al d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148);

discorso analogo vale per la disciplina di origine comunitaria, la quale -seppure complessivamente propensa a consentire quanto più possibile lo svolgersi dell’iniziativa economica in condizioni di parità su tutto il territorio dell’Unione- non di meno consente agli stati membri di introdurre restrizioni alle libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi proprio al fine di perseguire obiettivi di rilevanza generale, tra cui la protezione dei consumatori, la prevenzione delle frodi e la lotta agli effetti distorsivi del gioco d’azzardo (cfr. Corte di Giustizia UE, 24 gennaio 2013, cause riunite C-186/11 e C-209/11, punto 23);

nell’ambito di tale cornice normativa, spetta, poi, alle autorità pubbliche individuare discrezionalmente le misure -anche interferenti sullo svolgimento delle attività economiche- necessarie alla tutela degli interessi generali sopra descritti.

In tale contesto non emergono, nel caso specifico, elementi che inducano a ritenere “sproporzionato” il nuovo orario per il gioco d’azzardo introdotto dal Sindaco di Golfo Aranci (8 ore su 24): a fronte di un fenomeno, quale la ludopatia, ampiamente diffuso e pericoloso per la salute pubblica, parte ricorrente si è sostanzialmente limitata a evidenziare il pregiudizio arrecato dai nuovi orari alla propria attività economica, senza però dimostrare in alcun modo -neppure presuntivamente- che pure una riduzione meno drastica sarebbe stata in grado di contrastare efficacemente il fenomeno; in altre parolela tesi della ricorrente si risolve nel tentativo di sostituire -su presupposti apodittici- le proprie valutazioni di merito a quelle dell’Amministrazione resistente, il che ovviamente non può trovare condivisione nella presente sede giurisdizionale.

Infondati, o comunque irrilevanti, sono anche i rilievi sollevati dalla ricorrente riguardo all’analisi della “composizione anagrafica” della popolazione rintracciabile nella motivazione dell’ordinanza impugnata: emerge, infatti, dalla Relazione ISTAT del 2017, richiamata dalla difesa comunale nelle proprie memorie, che su n. 2454 persone residenti a Golfo Aranci n. 409 sono di età inferiore ai diciannove anni e n. 735 di età compresa tra i sessant’anni e i cent’anni, per cui è confermata una presenza “consistente” di giovani e anziani, al di là della loro prevalenza o meno sul totale; allo stesso modo non risulta ictu oculi contraddittoria la scelta del Sindaco di vietare l’utilizzo dei videoterminali in orari (parzialmente) coincidenti con quelli delle lezioni scolastiche, sia perché nella fascia “giovani” rientrano -non solo gli studenti, ma anche- soggetti di età differente sia, perché, in ogni caso, tale rilievo non è estensibile all’altra fascia anagrafica indicata come “debole”, cioè quella anziana; quanto, infine, alla pretesa contraddittorietà tra l’obiettivo di combattere la ludopatia e la scelta di ridurre gli orari di utilizzo (anche) di apparecchi funzionali al gioco non d’azzardo (quali juke-box, calcio balilla, biliardi, etc.), è dirimente osservare che Gallura Games s.r.l. ricorrente difetta di interesse in rapporto a tale doglianza, non risultando dagli atti che la stessa ricorrente fornisca il suddetto tipo di apparecchi a esercizi commerciali siti in Golfo Aranci (si veda, in particolare, la parte iniziale del ricorso, ove Gallura Games s.r.l. -nel descrivere l’oggetto della propria attività in Golfo Aranci- riferisce testualmente di avere “installato 18 slot machine presso 4 esercizi commerciali situati, segnatamente, (i) all’interno della stazione marittima, a circa 200 m. da un parco giochi, (ii) nel Bar “Pappafico” che dista circa 100 m. dallo stesso parco giochi, (iii) nel Bar Smeraldo che dista circa 300 m. da una chiesa e (iv) presso il Bar La Vecchia Marina che dista circa 50 m. da una chiesa”.

Pertanto, in base a quanto sin qui esposto, il primo e il quarto motivo di ricorso devono essere respinti e, con essi, la domanda di annullamento dell’atto impugnato relativamente ai nuovi orari di svolgimento del gioco d’azzardo introdotti con l’ordinanza impugnata.

Restano da esaminare il secondo e il terzo motivo, tra loro connessi e specificamente rivolti nei confronti del (solo) divieto di esercizio del gioco d’azzardo a meno di 500 m. dai cc.dd. luoghi sensibili.

Al riguardo parte ricorrente evidenzia, in particolare, che:

l’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 -richiamato nell’ordinanza impugnata a fondamento normativo della stessa- contemplerebbe esclusivamente il potere sindacale di regolare gli orari degli esercizi commerciali e non anche quello di individuarne la collocazione sul territorio, per cui l’atto, sotto questo aspetto, sarebbe viziato da carenza di potere;

l’ordinanza sindacale sarebbe, altresì, sproporzionata e lesiva del legittimo affidamento degli operatori del settore, individuando n. 11 tipologie di luoghi sensibili cui sarebbero concretamente riconducibili circa n. 20 “punti specifici” della Città (con le relative “fasce di rispetto” di 500 m.): considerate le ridotte dimensioni, tale regime finirebbe per sottrarre l’intero centro urbano di Golfo Aranci allo svolgimento del gioco d’azzardo, per giunta con effetti retroattivi, non essendo stato previsto alcun regime di salvaguardia delle attività già in essere (come quelle gestite dalla ricorrente), le quali dovranno essere chiuse nonostante gli ingenti investimenti sostenuti per la loro apertura;

a fronte di effetti così pregiudizievoli, l’ordinanza impugnata sarebbe priva di motivazione e istruttoria adeguate riguardo alla necessità ed efficacia del nuovo regime in relazione all’obiettivo di ridurre la diffusione della ludopatia;

in via subordinata, infine, l’ordinanza sindacale sarebbe viziata da sviamento di potere, avendo il Sindaco di Golfo Aranci -non già semplicemente limitato possibili abusi del gioco d’azzardo e la diffusione della ludopatia, come si legge in motivazione, bensì- tout court vietato il gioco nell’intero centro urbano di Golfo Aranci.

Tra tutte le censure sin qui descritte il Collegio condivide senz’altro quella relativa all’inesistenza di una previsione normativa che legittimi il Sindaco a incidere sulla distribuzione territoriale dei videoterminali per il gioco d’azzardo: si tratta, dunque, di un difetto di incompetenza, notoriamente dotato di portata assorbente rispetto agli ulteriori profili di doglianza oggetto del secondo e del terzo motivo di ricorso.

Ciò premesso, ai fini di una corretta analisi della suddetta censura di incompetenza appare necessario soffermarsi nuovamente sul quadro normativo vigente, concentrando l’attenzione soprattutto su tale specifico profilo.

Si osserva, in primo luogo, che -come esattamente rilevato dalla ricorrente- l’art. 50, comma 7, del T.U.E.L., del quale l’ordinanza impugnata fa espressa menzione, descrive l’oggetto del potere sindacale in esame citando “gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti” e senza, invece, operare alcun richiamo al diverso profilo inerente alla distribuzione dei videoterminali sul territorio.

Nello stesso senso depone la disciplina specifica in materia di esercizio del gioco d’azzardo, in particolare:

dapprima l’art. 7, comma 10, del d.lgs. n. 158/2012 ha attribuito all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli il compito di “pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931 e s.m.i.” , che risultino “territorialmente prossimi” a “strutture sanitarie e ospedaliere…, luoghi di culto…, centri socio-ricreativi e sportivi”, sulla base di “criteri definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”;

successivamente l’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015 ha stabilito che: “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.

Pertanto, in punto di corretta distribuzione sul territorio dei videoterminali per il gioco d’azzardo, la scelta del legislatore risulta ben chiara: il potere di approvare i relativi criteri è attribuito al Ministero dell’Economia, chiamato a recepire in un apposito decreto le scelte di carattere sostanziale condensate in apposita Intesa approvata nella Conferenza Stato-Regioni, nel rispetto del canone di leale collaborazione che notoriamente caratterizza la disciplina di materie, come quella ora in esame, interferenti su diversi livelli territoriali di governo.

Proprio da ultimo tale modello appare prossimo a trovare concreta attuazione: il 7 settembre 2017 è stata, infatti, sottoscritta l’apposita Intesa in Conferenza unificata, anche se la stessa non è stata ancora recepita nel decreto del Ministro dell’Economia e, pertanto, non può ancora considerarsi efficace; a ogni buon conto l’Intesa prevede, per quel che ora specificamente interessa, che “Le Regioni e gli Enti locali, al fine di una maggiore efficacia nella prevenzione dei minori e nella lotta alla ludopatia…, adotteranno nei rispettivi piani urbanistici e nei regolamenti comunali criteri che, tenendo conto anche dell’ubicazione degli investimenti esistenti, relativi agli attuali punti di vendita con attività di gioco prevalente…consentano una equilibrata distribuzione nel territorio allo scopo di evitare il formarsi di ampie aree nelle quali l’offerta di gioco pubblico sia o totalmente assente o eccessivamente concentrata”: emerge, dunque, dall’Intesa la scelta di coinvolgere (anche) gli enti locali nelle iniziative di contrasto della ludopatia, ma con l’espressa precisazione che i relativi criteri sull’ubicazione dei videoterminali potranno -a livello locale- essere introdotti soltanto nei “piani urbanistici” e nei “regolamenti comunali”, cioè nell’ambito di atti amministrativi di carattere normativo/generale la cui approvazione è attribuita esclusivamente al Consiglio Comunale, mentre nessun potere è riconosciuto al Sindaco sulla distribuzione territoriale dei videoterminali per il gioco d’azzardo.

Pertanto la censura relativa all’incompetenza sindacale è fondata, il che -previo assorbimento delle ulteriori doglianze relative allo stesso profilo specifico- conduce all’accoglimento della domanda di annullamento dell’ordinanza impugnata limitatamente alla parte in cui individua i cc.dd. punti sensibili e le relative “fasce di rispetto”, vieta l’utilizzo dei videoterminali per il gioco d’azzardo all’interno delle stesse.

Le spese di lite meritano di essere integralmente compensate, considerata la parziale reciproca soccombenza e la complessità delle questioni giuridiche implicate.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie in parte il ricorso in epigrafe proposto, nei termini precisati in motivazione, e per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco di Golfo Aranci 24 novembre 2017, n. 25, limitatamente alla parte in cui individua i “punti sensibili” e le relative “fasce di rispetto” vietando l’utilizzo dei videoterminali per il gioco d’azzardo all’interno delle stesse”.

Commenta su Facebook