Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una concessionaria e alcuni esercenti con essa contrattualizzati contro il Comune di Napoli in cui si chiedeva l’annullamento (quanto al ricorso introduttivo) della delibera del Consiglio Comunale n. 74 del 21/12/2015, avente ad oggetto l’approvazione del regolamento sale da gioco e giuochi leciti, nonché del medesimo Regolamento (Allegato 1); della presupposta delibera della Giunta n. 993 del 23/12/2013, che approva un programma integrato finalizzato ad aumentare la consapevolezza dei rischi connessi al gioco; nonché di ogni altro atto analogo, relativo, presupposto e conseguente; (quanto ai motivi aggiunti) dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Napoli n. 1 prog. n. 387 del 4/4/2016 recante “Disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi autorizzate di cui al Regolamento Sale da gioco e Giochi leciti”, che in particolare, tra l’altro, prevede che “l’orario di esercizio delle sale giochi è fissato dalle ore 9,00 alle ore 12,00 e dalle ore 18,00 alle ore 23,00 di tutti i giorni, festivi compresi” oltre alle sanzioni ivi indicate, confermando così quanto disposto dal “Regolamento Sale da Gioco e Giochi Leciti” approvato con delibera consiliare n. 74 del 21/12/2015 (“Regolamento”); nonché di ogni altro atto analogo, relativo, presupposto e conseguente.

Si legge: “La concessionaria e gli esercenti con essa contrattualizzati hanno impugnato la delibera del Consiglio Comunale di Napoli n. 74 del 21/12/2015 (Regolamento Sale da Gioco e Giochi leciti), con la presupposta delibera di indirizzo della Giunta n. 993 del 23/12/2013. Assumono che vengono introdotte norme totalmente limitative dell’attività di gioco lecito, ledendo gli operatori legali del settore e compromettendo gli interessi generali della sicurezza, dell’ordine pubblico e della tutela della salute e le esigenze di gettito erariale. Contestano numerose disposizioni del Regolamento, con riserva di separata azione risarcitoria e chiedendo in via istruttoria la nomina di un consulente tecnico d’ufficio per l’accertamento della corrispondenza delle limitazioni stabilite alla finalità di contrasto alla ludopatia. Nelle conclusioni del ricorso è comunque richiesta la condanna del Comune al risarcimento dei danni e, in via subordinata, la proposizione alla CGUE delle questioni di conformità al diritto europeo. Il Comune e l’Agenzia delle Dogane e Monopoli si sono costituite in giudizio per resistere. Con motivi aggiunti è stata avversata l’ordinanza sindacale n. 1 del 4/4/2016 (disciplina degli orari di apertura e chiusura). Hanno spiegato intervento ad adiuvandum ulteriori esercenti e il Comune ha depositato memoria difensiva. Su richiesta della parte ricorrente la trattazione dell’istanza cautelare è stata cancellata dal ruolo all’udienza in camera di consiglio del 28 febbraio 2017. Per l’udienza di merito le ricorrenti e il Comune hanno prodotto documentazione e memorie. L’udienza del 10 marzo 2020 è stata rinviata a successiva data, ai sensi dell’art 84, comma 1, del D.L. n. 18/2020. Ulteriori scritti difensivi sono stati depositati dalle ricorrenti e dal Comune, con riferimento alla L.R. n. 2/2020 nelle more promulgata. All’udienza pubblica del 15 settembre 2020 la causa è stata assegnata in decisione.

Occorre innanzitutto dar conto che, come peraltro rappresentato dalle ricorrenti, è stata promulgata la L.R. 2 marzo 2020, n. 2, pubblicata sul B.U.R.C. del 3/3/2020 n. 17 (“Disposizioni per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d’azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari”), la quale:

– all’art. 4 affida alla Regione la disciplina dell’attività degli esercizi, con la regolamentazione delle distanze da luoghi sensibili, del controllo e degli orari di esercizio (stabilendo all’ultimo comma che le modalità applicative sono definite con deliberazioni della Giunta regionale);

– dispone che i Comuni sono tenuti ad adeguare e integrare i regolamenti esistenti entro e non oltre 90 giorni dalla sua entrata in vigore, decorsi i quali le disposizioni della legge trovano immediata applicazione (art. 7, co. 5).

L’introduzione della normativa regionale determina la privazione di effetti della delibera comunale impugnata, superata dalla nuova determinazione di adeguamento alle norme regionali oppure dalla loro diretta applicabilità.

Le ricorrenti tuttavia manifestano la permanenza dell’interesse alla decisione sul ricorso e sui motivi aggiunti, la quale è desumibile dalla riserva (o domanda) risarcitoria spiegata, in relazione evidentemente agli effetti medio tempore prodotti dai provvedimenti impugnati.

È bene anticipare invece che l’interesse alla decisione non può derivare dalla tesi avanzata nella memoria finale, secondo cui la promulgazione della legge regionale comporterebbe la fondatezza dell’impugnativa.

Le nuove previsioni (specificamente, quanto alla distanza degli esercizi dai luoghi sensibili) non valgono a dedurne per ciò l’illegittimità del Regolamento impugnato, che deve essere valutato sulla base dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della sua emanazione e considerando le ragioni che ne hanno dettato l’adozione.

2. – Ciò premesso, le ricorrenti contestano il Regolamento comunale per le indicate limitazioni, reputando che sono poste restrizioni ingiustificate e sproporzionate, maggiori rispetto a quelle previste dal legislatore nazionale e talmente stringenti da bandire in sostanza le scommesse e il gioco legale nell’intero territorio comunale.

Nelle censure articolate, con riguardo ai diversi punti, sono denunciate la violazione della L.R. n. 16 del 2014 e della concessione nonché l’eccesso di potere principalmente per difetto di istruttoria e sproporzionalità delle misure, deducendo altresì l’incostituzionalità del Regolamento per violazione degli artt. 3, 41, 97, 117 e 118 Cost. e la violazione del diritto europeo.

Le contestazioni delle ricorrenti riguardano i seguenti aspetti del Regolamento (pagg. 9-11 del ricorso):

a) il regime delle autorizzazioni, rendendo il Regolamento necessaria l’autorizzazione comunale, ai sensi dell’art. 86 del T.U.L.P.S., oltre che per l’apertura delle sale pubbliche da gioco e l’ampliamento della superficie, anche per il trasferimento di sede e il cambio di titolarità o subingresso (art. 7, nonché artt. 8, 9 e 10);

b) la localizzazione dell’attività, con i divieti di esercizio a distanza inferiore a 500 metri dai luoghi definiti sensibili, a 200 metri da sportelli bancari e postali, in determinate zone e in specificati tipi di immobili (art. 6);

c) gli orari di limitazione delle attività (art. 17) e dell’accensione degli apparecchi ex art. 110, co. 6, del T.U.L.P.S. (art. 19);

d) il divieto di pubblicità (art. 8, co. 15);

e) la limitazione dell’attività di somministrazione alle fasce orarie consentite per il gioco e su una superficie non superiore a un quarto del locale (art. 8, co. 10-12).

Prima di procedere all’esame delle censure, va osservato che i provvedimenti impugnati hanno formato oggetto della precedente pronuncia della Sezione del 22/3/2017 n. 1567, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza della Sez. V dell’11/7/2018 n. 4224.

3. – Con il motivo rubricato sub C) è dedotta la violazione della LR n. 16/2014, considerando che sono travalicati i confini posti per la disciplina del fenomeno e fissati limiti così stringenti da far sì che l’attività sarà consentita in una porzione corrispondente al 3,1% del territorio.

È affermato che la facoltà per i Comuni di dettare previsioni sulla localizzazione deve rispettare le forme di ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco, di cui all’art. 7, co. 10, del c.d. Decreto Balduzzi (decreto-legge n. 158/2012 convertito con legge n. 189/2012), non ancora attuate e che concernono gli apparecchi da intrattenimento e non anche le sale scommesse (in relazione alle quali alcun potere di regolazione è stato attribuito ai Comuni).

La censura è infondata.

L’impianto del c.d. decreto Balduzzi e le specifiche disposizioni dell’art. 7, commi 8-10, non possono intendersi limitate ai solo apparecchi, mirando al perseguimento di finalità di carattere generale con la predisposizione di <misure concertate volte a contrastare il fenomeno della ludopatia o gioco d’azzardo patologico (cd. GAP), le quali, dall’entrata in vigore del cd decreto Balduzzi, rientrano nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) a tutela del diritto alla salute, di cui all’art. 32 della Costituzione> (cit. sentenza della Sezione n. 1567 del 2017, p. 1.3).

Inoltre, lo stesso comma 10 discorre in termini ampi di “concessioni di raccolta di gioco pubblico” e non può essere riduttivamente letto come riferito esclusivamente ai punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi ex art. 110, co. 6, lett. a), T.U.L.P.S., in quanto:

a) lo specifico richiamo sta a significare unicamente la necessità di raccordo con la regolamentazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, relativamente a quella parte della disciplina (relativa ai suddetti apparecchi) su cui l’Agenzia detta regole particolari;

b) non è affatto sottratta alla pianificazione comunale la potestà di rivolgersi all’intera gamma dei giochi leciti, altrimenti contravvenendo alle stesse finalità di prevenzione e riduzione del rischio nonché di contrasto alla dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, di cui all’art. 1, commi 197 ss. della L.R. 7 agosto 2014, n. 16 (ora abrogati dall’art. 23, co. 1, della cit. L.R. n. 2 del 2020).

Con essi è stato disposto che:

– “La Regione Campania, in armonia con i principi costituzionali e nel rispetto di quanto previsto dal decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, promuove nelle competenti sedi istituzionali misure volte alla prevenzione, alla riduzione del rischio nonché al contrasto ed alla dipendenza dal Gioco d’Azzardo Patologico (GAP) anche in osservanza delle indicazioni dell’Organizzazione mondiale della sanità e della Commissione europea sui rischi del gioco d’azzardo” (comma 197);

– “Al fine di perseguire le finalità di cui al comma 197 i Comuni possono dettare, nel rispetto delle pianificazioni di cui all’articolo 7, comma 10, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del paese mediante un più alto livello di tutela della salute) convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, previsioni urbanistico-territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco” (comma 201).

La potestà regolamentare comunale si estende dunque all’intera materia (cfr., di recente, Cons. Stato, sez. III, 10/7/2020 n. 4464: “Con riferimento alle varie misure adottate dalle amministrazioni locali per circoscrivere l’attività delle sale da gioco, questo Consiglio di Stato (con parere della Sez. II, n. 3323 del 2015) ha sottolineato che la significativa evoluzione della giurisprudenza amministrativa in materia, alla luce delle più recenti pronunce della Corte costituzionale (sentenza n. 220 del 18 luglio 2014), seguita da alcune decisioni del Consiglio di Stato (Sez. V n.5251 del 23 ottobre 2014, n. 4861 del 22 ottobre 2015 e n. 4794 del 20 ottobre 2015; II, n.1666 del 4 giugno 2015) ha affermato il legittimo esercizio delle potestà regolamentari degli enti locali di intervenire per regolare la materia in questione”).

4. – Con il motivo rubricato sub D) si contesta che si sia determinata una “radicale inibizione” del gioco lecito sull’intero territorio comunale, relativamente:

a) al divieto a distanza inferiore a 500 metri da determinati luoghi definiti sensibili e a 200 metri da bancomat, banche, uffici postali, ecc. (art. 6 del Regolamento), in determinate. tipologie di immobili (art. 9, commi da 6 a 8) e, inoltre, vietando l’installazione degli apparecchi previsti dall’art. 110, co. 6, lett. a), del T.U.L.P.S. negli esercizi pubblici qualora gli stessi si trovino all’interno di ospedali, luoghi di cura, ecc. (art. 18, comma 4);

b) all’inibizione interessante sia gli operatori che conducono le sale pubbliche da gioco (sale scommesse, sale bingo, sale dedicate alle VLT, negozi dedicati al gioco), sia i gestori degli apparecchi suindicati (nel Regolamento definiti New Slot) e di quelli di cui alla lett. b) dell’art. 110, co. 6, cit.;

c) all’estensione alle realtà esistenti e a quelle future, che alla scadenza delle concessioni in data 30/6/2016 dovranno chiedere nuove autorizzazioni comunali al pari delle nuove realtà.

Richiamando l’esibita perizia si ritiene che, senza un’adeguata istruttoria sull’effettiva incidenza del fenomeno della ludopatia, sono individuate una serie eccessiva di categorie di luoghi ritenuti “sensibili” ed è stabilito un notevole raggio di inibizione (includendo sedi e strutture universitarie, cimiteri, attrezzature balneari e spiagge, giardini, parchi, spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati, sportelli bancari, postali e bancomat, chioschi su suolo pubblico, nonché l’obbligo di installazione esclusivamente al piano terra degli edifici purché non all’interno o adiacenti a unità immobiliari residenziali).

Si aggiunge che l’art. 3, comma 4, del D.M. n. 30011 del 5/8/2011 ammette l’installazione degli apparecchi nei luoghi invece vietati dal Comune, purché nella parte del locale delimitata con precisione, garantendone la sorvegliabilità e sempre che ne sia identificata la titolarità.

È sottolineato ancora che la legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per il 2016) fissa a livello centrale i criteri per la distribuzione geografica dei punti di raccolta dei giochi leciti e delle sale da gioco, confermando la necessità di una omogeneizzazione delle discipline locali e l’illegittimità del divieto assoluto cui di fatto si perviene.

Tutte le censure sono infondate.

Anche per quanto dispone l’art. 88, secondo comma, lett. d), cod. proc. amm., il Collegio intende conformarsi alla menzionata pronuncia della Sezione del 22/3/2017 n. 1567, concernente i provvedimenti all’esame, riproponendone le statuizioni in funzione motivazionale della presente decisione.

4.1. In ordine alle censure riguardanti la distanza dai luoghi sensibili e il difetto di istruttoria, ne va in primo luogo affermata l’inammissibilità, mancando la prova sulla concreta lesività che recano le disposizioni, di cui non sono dimostrati gli effetti negativi sulla conservazione dell’attività e che potrebbero finanche favorire le ricorrenti, impedendo l’ingresso di nuovi operatori.

In tal senso, con la sentenza n. 1567 del 2017 (p. 1.2) è stato rilevato che:

<In primo luogo, la società ricorrente non ha dimostrato di trovarsi in una condizione di vicinanza con i “luoghi sensibili” tale da pregiudicarne la sopravvivenza. Ne consegue che la censura relativa alla localizzazione delle sale da gioco, nel difettare del presupposto dell’esistenza di una lesione, anche solo potenziale, finisce per mostrarsi inammissibile per carenza di concretezza ed attualità dell’interesse.

Peraltro, eventuali limitazioni dovute al rispetto delle prescrizioni in tema di distanze da determinati “luoghi sensibili”, hanno l’indiscutibile effetto di contenere l’ingresso nel settore di eventuali altri operatori, circostanza che non contrasta ma anzi viene incontro all’interesse imprenditoriale della società ricorrente, orientato ad evitare che nuovi soggetti possano operare in concorrenza in luoghi prossimi ai propri locali>.

In ogni caso le doglianze sono infondate, posto che le distanze stabilite non possono dirsi arbitrarie né indebitamente estese a una serie di luoghi che, per la loro frequentazione, suggeriscono l’esigenza di limitare la diffusione della raccolta del gioco, sulla scorta di un’istruttoria che non può dirsi affatto carente, come accertato con la medesima sentenza (v. p.8.2.: <Parte ricorrente, per di più, sostiene che l’azione amministrativa sia stata posta in essere in assenza della necessaria attività istruttoria e con carente motivazione, nonché in assenza di dati statistici e clinici dal quale si ricaverebbe la pericolosità sulla salute per le persone, dall’attività del gioco d’azzardo.

La censura appare priva di pregio e viene smentita, nei fatti, ove si consideri che, con la delibera n. 993 del 23 dicembre 2013, non impugnata, alla base dei provvedimenti oggi impugnati, veniva posta la dovuta attenzione al fenomeno della ludopatia, con la previsione di istituire un’apposita consulta sulla dipendenza dal gioco, preceduta dal richiamo in materia degli interventi legislativi e degli arresti giurisprudenziali, anche della Corte di giustizia europea e della Corte costituzionale.

Con la delibera n. 993 del 2013, l’amministrazione aveva illustrato precisi dati a supporto delle proprie determinazione: si chiariva infatti che la diffusione del gioco ha comportato in Campania una spesa attestatasi sugli 8,9 miliardi di euro nel 2011, calcolato nella città di Napoli sul numero totale degli utenti che, nell’anno 2012, ha fatto ricorso ai servizi sanitari della ASL Na I Centro. Di questi, il 91% è rappresentato da maschi, il 9% da femmine, mentre le fasce d’età più rappresentate sono quelle dai 35 anni ai 39 anni (pari al 20% del totale) e oltre i 65 anni (pari al 16% degli accessi totale).

L’analisi compiuta sul fenomeno del gioco d’azzardo nella città di Napoli rende giustizia sul fatto che l’amministrazione ha compiuto un’adeguata istruttoria, fondata anche su un’attenta indagine statistica precedente l’adozione del contestato Regolamento. In questo senso, le scelte operate dall’amministrazione comunale non appaiono affatto arbitrarie ma si fondano su ricerche e dati statistici che confermano la tesi – non certa in via assoluta ma pur sempre fornita di elementi plausibili – del collegamento riscontrabile tra l’aumento della diffusione sul territorio delle sale da gioco e l’incremento della tendenza alla ludopatia>.

Dette statuizioni sono state integralmente confermate in appello con la suddetta sentenza Cons. Stato, sez. V, 11/7/2018 n. 4224 (p. 6.7: “la sentenza impugnata ha adeguatamente dato conto di una serie di elementi di fatto sufficientemente giustificativi delle determinazioni assunte contenuti nella delibera di Giunta n. 993 del 2013 …”).

In ragione di ciò, sono parimenti infondate le restanti censure facenti leva sulle disposizioni nazionali relative ad installazione degli apparecchi e distribuzione geografica dei punti di raccolta, che non precludono ogni altra determinazione a livello locale, legittimata dalla riconosciuta spettanza al Comune dell’autonomo potere regolamentare in questione (cfr. Cons. St. n. 4464 del 2020, cit. innanzi).

4.2. È inoltre contestato in via generale che le limitazioni incidono sulle sale da gioco esistenti (applicandosi in sede di rinnovo), sulle sale scommesse la cui concessione scade a giugno 2016, nonché sulle nuove sale da gioco che dovranno essere autorizzate e sottostare ai limiti (cfr. pag. 15 del ricorso).

Ferma restando l’inammissibilità delle censure per quanto riguarda i nuovi soggetti (dei cui interessi le ricorrenti non possono assumere la titolarità), va per il resto affermata l’infondatezza delle contestazioni, per quanto già considerato con la sentenza n. 1567 del 2017 con cui, relativamente all’incisione sulle autorizzazioni in corso, si è statuito che:

<Le previsioni regolamentari che estendono la loro efficacia anche ai soggetti già autorizzati risponde alla giustificabile esigenza di bilanciare l’interesse alla salvaguardia delle attività economiche con quella legata alla prevenzione delle ludopatie la quale, come sopra illustrato, rientra nell’ambito delle esigenze di tutela della salute, in linea con i principi fissati dall’art. 32 della Costituzione.

E’ in primo luogo da osservare che l’estensione dell’applicazione a tutti gli operatori del settore, ivi compresi quelli già operanti, non implica una retroattività delle disposizioni ma è piuttosto finalizzata ad escludere situazioni franche da una verifica periodica con la sottrazione totale dei soggetti già autorizzati da ogni possibilità di controllo e verifica successiva, con inammissibile incisione anche sui principi di imparzialità e di par condicio tra operatori del settore.

D’altronde, la Corte costituzionale in più occasioni (sentenze n. 264 e n. 15 del 2012, n. 303, n. 238 e n. 93 del 2011, n. 317 e n. 311 del 2009, n. 362 e n. 172 del 2008) ha rammentato che il legislatore, nei limiti del criterio di ragionevolezza e senza mai “incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, può valutare la scelta tra retroattività e irretroattività”.

La stessa Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali non esclude radicalmente la possibilità di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull’andamento di giudizi in corso, quando sussistano esigenze di ordine pubblico o addirittura “motivi imperativi di interesse generale”

Nel caso specifico, si ribadisce, la previsione regolamentare in discussione risponde alla ben chiara finalità di realizzare un contemperamento dell’interesse privato dei titolari al mantenimento degli apparecchi da gioco leciti e quello pubblico ad un controllo continuo e periodico in un settore sensibile, per i suoi rilevanti effetti sociali e sulla salute.

Giova inoltre richiamare l’orientamento della giurisprudenza secondo cui “L’esistenza di un’autorizzazione pregressa non può giustificare una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento e la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime.” (Consiglio di stato, sentenza n.579 del 2016)> (p. 2 sentenza cit.).

5. – Con il motivo rubricato sub E) è contestata la limitazione a precise fasce orarie dell’attività di sommessa e del funzionamento degli apparecchi (dalle 9,00 alle 12,00 e dalle 18,00 alle 23,00 per l’apertura degli esercizi, salva la diversa determinazione sindacale di ulteriore riduzione; dalle 9,00 alle 12,00 e dalle 18,00 alle 20,00 per l’accensione degli apparecchi ex art. 110, co. 6, T.U.L.P.S.).

Si rileva (in sintesi) che la misura è inidonea allo scopo di ridurre la ludopatia, secondo il citato parere pro veritate, mentre al contrario viola il principio di proporzionalità e si pone in contrasto con la libertà di iniziativa economica privata e con il diritto del concessionario e dell’esercente di svolgere l’attività assentita come da atto concessorio.

Il motivo è infondato, intendendo il Collegio confermare anche per questo profilo la più volte menzionata sentenza della Sezione, ribadendo che <le limitazioni in termini orari all’attività degli esercizi commerciali si giustificano, in conformità ai principi costituzionali in tema di salute pubblica e della normativa comunitaria sulla libertà dell’iniziativa economica, con la necessità di prevenire il fenomeno della ludopatia, particolarmente tra le fasce più deboli della popolazione> (sentenza n. 1567 del 207, p. 4.5).

Quanto alle doglianze sulle ripercussioni che la riduzione di orario arrecherebbe all’iniziativa economica intrapresa, soccorre e merita ampia condivisione la sentenza Cons. St. n. 4224 del 2018, di conferma della pronuncia della Sezione (p. 6.2.: <Quanto alla presunta violazione del principio costituzionale della libertà d’iniziativa economica non può non rilevarsi che la pur suggestiva prospettazione dell’appellante è tuttavia frutto di mere considerazioni soggettive dal momento che proprio le modalità scelte con gli atti impugnati per la tutela dei contrapposti interessi in gioco costituiscono la miglior riprova del bilanciamento operato tra gli stessi, non essendo stata interdetta in modo assoluto l’attività economica (il che esclude la sussistenza di un’espropriazione di fatto dell’attività economica), ma piuttosto non irragionevolmente limitata per tutelare la salute pubblica; del resto secondo la stessa previsione dell’invocato art. 41 Cost. la libertà di impresa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o non può arrecare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana> (sentenza n. 1567 del 207, p. 4.5).

6. – Con il motivo rubricato sub F) si contesta il divieto di pubblicità recato dall’art. 8, comma 15, del Regolamento (“E’ vietata qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco”), osservandosi che sono fissati limiti più stringenti rispetto all’ordinamento nazionale e che l’art. 7, co. 4, del citato decreto Balduzzi non introduce un divieto assoluto di pubblicità ma pone specifiche limitazioni a tutela dei minori, in tal senso disponendo anche l’art. 1, comma 937, della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per il 2016).

Il motivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

La censura è stata accolta con la sentenza del 22/3/2017 n. 1567, dal seguente tenore su questo aspetto (p. 5 ss.):

<Il Collegio è dell’avviso che le norme regolamentari non siano assistite da una copertura normativa. Sul punto, giova ricordare che il d.l. n. 158/2012 (Decreto Balduzzi) non contiene un divieto assoluto in materia di pubblicità e di attività promozionali connesse ai giochi leciti che prevedono vincite in denaro. (5.2.2.) – Ed invero, il legislatore statale, all’art. 7, comma 4, d.l. 158/2012, al cui testo si rimanda, delinea compiutamente la sfera dei divieti, riguardo sia al contenuto del messaggio pubblicitario sia agli strumenti di comunicazione dello stesso.

I successivi commi 4-bis (introdotto in sede di conversione dalla L. n. 189 del 2012) e 5 introducono una disciplina volta a contenere l’attività pubblicitaria o comunque promozionale entro parametri certi in termini di tempi, spazi, modalità e strumenti mediatici. Essenziale è poi l’obbligo sancito dal comma 5, di inserire in qualsiasi messaggio pubblicitario sui giochi: “Formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro, nonché’ le relative probabilità di vincita devono altresì figurare sulle schedine ovvero sui tagliandi di tali giochi”. Le illustrate disposizioni del decreto Balduzzi sono state in seguito parzialmente integrate dalla L. n. 208 del 2015 (Legge stabilità per il 2016) che all’art. 1, commi 937, 938, 939, 940 ha completato il regime normativo statuale di regolamentazione della pubblicità nel settore.

In particolare, il comma 938 introduce prescrizioni puntuali in merito al contenuto stesso del messaggio pubblicitario, il quale deve essere privo di elementi suggestivi circa le probabilità di vincita e volti a rafforzare l’intenzione di giocare. La normativa statale appena descritta si completa con la previsione di un apparato sanzionatorio, fissato dal comma 940 dell’art. 1 L. n. 208 del 2015. (5.2.3.) – Il legislatore statale ha quindi fissato una cornice di riferimento compiuta e certa in ordine ai limiti ed alle modalità della pubblicità nel delicato settore dei giochi leciti, limiti che prendono in considerazione, da un lato, i rischi sociali e sulla salute collegati all’eccessiva diffusione dei giochi e, dall’altro, le esigenze dei gestori, comuni a imprenditori di qualsiasi iniziativa commerciale, di promozione e pubblicizzazione della propria attività. Per questa ragione, la scelta dell’amministrazione comunale di introdurre divieti assoluti a forme di pubblicità, anziché rinviare all’esaustiva legislazione statuale appare lesiva dei principi di legalità e di proporzionalità>.

È stato pertanto annullato l’art. 8, comma 15, del Regolamento impugnato.

Ciò fa sì che le ricorrenti non conservino alcun interesse a contestare la disposizione regolamentare annullata con effetti erga omnes con la precedente pronuncia, in termini satisfattivi per questo aspetto della loro pretesa (cosicché il rilievo d’ufficio della ragione di improcedibilità del motivo non esige il previo avviso ex art. 73, co. 3, c.p.a.).

7. – Esigenze di completezza inducono ad esaminare anche la censura relativa alla limitazione dell’attività di somministrazione nelle fasce orarie consentite per il gioco e su una superficie non superiore a un quarto del locale (enunciata nell’esposizione delle limitazioni ritenute illegittime: pag. 11 del ricorso).

Benché se ne rilevi l’inammissibilità (non essendo articolato alcun rilievo critico al proposito), il Collegio non si esime dal valutare che la previsione regolamentare si mostra legittima e giustificata, in coerenza con quanto sin qui osservato, dall’esigenza di prevenire la presenza di avventori e l’incremento del gioco che si realizzerebbe ammettendo lo stazionamento per lungo tempo nel locale.

8. – Con il motivo rubricato sub G) è avversata la disciplina sul subingresso, contestando l’art. 10 del Regolamento laddove dispone che il trasferimento della proprietà o della gestione dell’azienda comporta il rilascio di una nuova autorizzazione comunale al subentrante.

Si deduce che ciò limita fino ad azzerare la possibilità di trasferimento delle aziende, in contrasto con la disciplina derivante dal diritto europeo sullo sviluppo e la competitività delle imprese, con le norme in tema di semplificazione e snellimento dei processi amministrativi, con il principio di libertà di iniziativa economica privata e con la tutela della concorrenza e del mercato.

Il motivo va disatteso, alla luce delle statuizioni recate dalla ricordata sentenza Cons. St. n. 4424 del 2018 di conferma della pronuncia della Sezione a cui si è fatto ripetutamente riferimento, sul rilievo che “non potendo negarsi poi che avendo tali autorizzazioni, di pubblica sicurezza o più semplicemente di polizia amministrativa, carattere eminentemente personale, sussista il potere/dovere al momento del trasferimento di titolarità della sala giochi oppure della sua semplice gestione di verifica della inesistenza di condizioni ostative, tanto più con riferimento alla tutela della salute pubblica” (Cons. St. cit., p. 6.3).

9.- Con il motivo rubricato sub H) si invoca l’esigenza di unitario trattamento sull’intero territorio dello Stato e si adduce l’incompatibilità del Regolamento con le disposizioni nazionali che vengono richiamate (oltre che con il titolo V della Costituzione), adducendo la necessità di regolamentare la distribuzione dei giochi legali a livello nazionale, senza inibirla del tutto.

Il motivo va respinto.

Come detto in precedenza, va smentito che il Regolamento comporti una preclusione assoluta all’attività dei ricorrenti (cfr. Cons. St. n. 4424 del 2018, dianzi citato), nel contempo ribadendosi la pienezza dei poteri regolamentari che per la disciplina della materia sono autonomamente assegnati ai Comuni (cfr. la recente sentenza Cons. Stato n. 4464 del 2020, anch’essa citata innanzi).

10. – Alla stregua di tutto quanto sin qui considerato sono destituite di fondamento le argomentazioni contenute in fine nel ricorso, sub I) ed L), miranti a far valere l’illegittimità costituzionale del Regolamento, per contrasto con le invocate norme, ovvero a sollecitare il rinvio pregiudiziale alla CGUE, ritenendo che occorresse avviare una procedura d’informazione per le norme che determinano restrizioni all’interno del mercato.

A prescindere dalla improprietà dell’invocazione dei rimedi di cui si tratta nei confronti di un atto amministrativo, giova comunque rimarcare che alcun contrasto con la Carta costituzionale o il diritto europeo è ravvisabile, come evidenziato dalla già ricordata sentenza Cons. Stato, sez. III, 10/7/2020 n. 4464, con cui si è risolutivamente statuito che: <<Inoltre, è stato evidenziato – proprio con riferimento alla libertà di iniziativa economica e alla sua comprimibilità – che anche la giurisprudenza della Corte di giustizia U.E. ammette le idonee restrizioni alla disciplina europea in tema di libertà d’impresa qualora giustificate da esigenze imperative connesse all’interesse generale, “come ad esempio la tutela dei destinatari del servizio e dell’ordine sociale, la protezione dei consumatori, la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco” (cfr. sentenza 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11, e sentenza 19 luglio 2012, nelle cause riunite C-213/11, C-214/11 e C-217/11), “con conseguente legittima introduzione, da parte degli Stati membri (e delle loro articolazioni ordinamentali), di restrizioni all’apertura di locali adibiti al gioco, a tutela della salute di determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili in funzione della prevenzione della dipendenza dal gioco (interesse fondamentale, salvaguardato dallo stesso Trattato CE)” (nello stesso senso, Cons. St., sez. VI, 11 settembre 2013, n. 4498)>>.

11. – Per quanto statuito non v’è alcuna necessità di compiere accertamenti tecnici, sicché va disattesa la richiesta di nomina di un C.T.U. per accertare la corrispondenza delle limitazioni stabilite alla finalità di contrasto alla ludopatia.

In conclusione il ricorso introduttivo va respinto, eccezione fatta per la censura relativa al divieto di pubblicità che, per quanto detto, va dichiarata improcedibile.

Consegue alla reiezione della domanda impugnatoria per le suesposte motivazioni il rigetto della domanda di risarcimento pur formulata nelle conclusioni del ricorso, priva dei presupposti che possano fondare la pretesa ad essere reintegrati per il pregiudizio che si assume subito e che neanche è provato.

12. – I motivi aggiunti avverso l’ordinanza con cui il Sindaco ha dettagliato la disciplina degli orari di apertura degli esercizi sono affidati a censure coincidenti (al di là di una parziale diversa formulazione), accomunando nella contestazione sia il Regolamento che l’ordinanza che vi si conforma.

Per tale parte essi vanno dunque del pari respinti, per le motivazioni di cui sopra.

Relativamente alle censure attinenti al potere esercitato dal Sindaco (adducendosi in particolare che sarebbe intervenuto in tema di tutela dell’ordine pubblico e di contrasto della criminalità organizzata, spettanti allo Stato), giova riportare le statuizioni del precedente della Sezione con cui si è chiarito quali siano i poteri del Sindaco in concreto esercitati e la loro legittimazione con riguardo alla materia dei giochi (sentenza n. 1567 del 2017, p. 4.2.: <In proposito, il Consiglio di Stato ha ritenuto non condivisibile “la tesi che l ‘art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 possa essere interpretato nel senso che la competenza del Sindaco non riguardi anche la materia dei giochi, atteso che la disposizione gli attribuisce espressamente il compito di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito di eventuali criteri fissati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Dalla particolare ampiezza della nozione di ‘pubblico esercizio’ contenuta nella disposizione, deve ritenersi che rientrino senz’altro nella nozione anche le attività di intrattenimento espletate all’interno delle sale giochi e degli esercizi in cui siano stati installati apparecchi di ‘gioco lecito’: il connotato tipizzante di un pubblico esercizio è la fruibilità delle attività ivi svolte da parte della collettività indifferenziata, i cui componenti siano ammessi a parteciparvi. Le sale giochi e gli esercizi dotati di apparecchiature da gioco, in quanto locali ove si svolge l’attività attualmente consentita dalla legge, sono qualificabili, seguendo l’elencazione contenuta nell’art. 50, comma 7, d.lg. n. 267 del 2000, come ‘pubblici esercizi’, di talché per dette sale il Sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio, anche quando si tratti dell’esercizio del gioco d’azzardo, quando le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica” (Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794)>.

13. – Come anticipato, quanto alle deduzioni con cui le ricorrenti sostengono nelle memorie finali che la L.R. n. 2 del 2020 confermerebbe la fondatezza delle loro tesi (contenendo disposizioni differenti e reputate maggiormente favorevoli, quanto a distanze ed orari), va ribadito che dalle nuove previsioni non deriva l’illegittimità del Regolamento e dell’ordinanza impugnati, i quali vanno esclusivamente valutati sulla base dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della sua emanazione e considerando le ragioni che ne hanno dettato l’adozione.

14. – In conclusione, ad eccezione della dichiarata improcedibilità relativamente alla censura riguardante il divieto di pubblicità, vanno respinti il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, nonché la domanda risarcitoria formulata.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo in favore del Comune di Napoli, giustificandosene la compensazione con le altre parti costituite o intervenute e non essendovi luogo a provvedere nei confronti dell’Istituto scolastico non costituitosi in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge ad eccezione del motivo dichiarato improcedibile, come chiarito in motivazione.

Condanna in solido le ricorrenti al pagamento in favore del Comune di Napoli delle spese di giudizio, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, compensandole con le altre parti costituite o intervenute”.