Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro Ministero dell’Economia e delle Finanze, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato – Ufficio Regionale della Campania, Sede di Napoli, in cui si chiedeva l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, “a) – del provvedimento del 23 marzo 2017, n. 29639, notificato il 29 marzo 2017, con il quale è stata disposta la revoca della concessione della ricevitoria lotto (…), sita in Casamicciola Terme (NA), (…);b) – di tutti gli altri atti preordinati, connessi e conseguenziali, comunque lesivi della posizione giuridica del ricorrente, ivi compreso, la “relazione di chiusura istruttoria prot. n. 1220 del 17.3.2017 del responsabile del procedimento recante la proposta di revoca della ricevitoria”, mai notificata o altrimenti comunicata, e di cui sconoscesi il contenuto, e, se e per quanto occorra, dei decreti direttoriali 30.12.1999, 12.12.2003 e 16.5.2097. NONCHE’ per il risarcimento di tutti i danni provocati al ricorrente a causa degli illegittimi atti adottati.”

Si legge: “Con il presente ricorso, depositato in data 24 giugno 2017, (…), titolare della rivendita ordinaria di tabacchi ubicata in Casamicciola Terme alla (…), con annessa la ricevitoria lotto (…), ricevuta in gestione in virtù di contratto rep. n. 228 del 23 maggio 2011, che ha sostituito quello in essere con (…), ha chiesto l’annullamento del provvedimento n. 29639 del 23 marzo 2017, notificato il 29 marzo 2017, con il quale è stata disposta “la revoca della concessione della ricevitoria lotto (…), sita in Casamicciola Terme (NA), (…)”; ha chiesto altresì l’annullamento della “relazione di chiusura istruttoria prot. n. 1220 del 17.3.2017 del responsabile del procedimento recante la proposta di revoca della ricevitoria”, che assume non essergli stata mai notificata o altrimenti comunicata, e, se e per quanto occorra, dei decreti direttoriali 30 dicembre 1999, 12 dicembre 2003 e 16 maggio 2097 ed ha chiesto la condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento di tutti i danni ad egli provocati a causa degli atti adottati.

A sostegno del gravame sono stati dedotti vizi di eccesso di potere e violazione di legge sotto vari profili.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze si è costituito a resistere in giudizio a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con atto meramente formale e ha successivamente prodotto documentazione tra cui la relazione illustrativa dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (A.A.M.S.) n. 50702 del 15 giugno 2017.

Alla camera di consiglio del 18 luglio 2017 l’avvocato dello Stato ha sollevato l’eccezione di incompetenza territoriale del TAR Campania in favore del TAR Lazio; l’avvocato di parte ricorrente ha prospettato la questione di legittimità costituzionale relativamente alla norma che prevede nella fattispecie la competenza territoriale del TAR Lazio e nel contempo ha dichiarato di rinunciare alle contestazioni contro i decreti direttoriali presupposti alla determinazione di revoca impugnata.

Con ordinanza n. 1070 del 18 luglio 2017 questa Sezione,

“Premesso che il ricorrente ha dichiarato di rinunciare alle contestazioni contro i decreti direttoriali presupposti alla determinazione di revoca impugnata, per cui è da ritenere superata l’eccezione di incompetenza di questo TAR sollevata dalla difesa erariale in relazione alla competenza territoriale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, di cui all’art. 13, comma 4-bis, c.p.a.;

Considerato che:

– il potere di revoca sembra desumibile dall’art. 33 della legge n. 724 del 1994, per cui sarebbe da escludere la sussistenza nella specie di una clausola vessatoria da approvare per iscritto in quanto la determinazione deriva non già dal consenso negoziale, ma piuttosto dall’esercizio di una potestà autoritativa disciplinata dai decreti direttoriali del 2003-2007;

– la determinazione impugnata non ha carattere sanzionatorio ma scaturisce dalla oggettiva rilevazione della redditività della gestione, per cui appaiono irrilevanti le vicende e le circostanze che hanno portato alla concentrazione territoriale delle rivendite ordinarie;

– non emerge alcuna scelta da parte dell’amministrazione riferita alla concessione da revocare, unicamente individuata dal livello insufficiente di redditività;

Ritenuto pertanto che le censure non sembrano destinate ad un esito favorevole nel merito (cfr. Tar Lazio, sez. II, n. 1127/2014, n. 4492/2016);”,

ha respinto la domanda cautelare.

All’udienza pubblica del 13 luglio 2021 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.

Il Collegio, confermando quanto già sostenuto da questa Sezione nell’ordinanza n. 1070 del 18 luglio 2017, con la quale è stata respinta la domanda cautelare proposta da parte ricorrente, deve innanzitutto rilevare che, premesso che alla camera di consiglio del 18 luglio 2017 l’avvocato di parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare alle contestazioni contro i decreti direttoriali presupposti alla determinazione di revoca impugnata, è da ritenersi superata l’eccezione di incompetenza di questo TAR sollevata dalla difesa erariale in relazione alla competenza territoriale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, di cui all’art. 13, comma 4-bis, c.p.a..

Passando al merito dell’odierno gravame, parte ricorrente con quattro motivi di ricorso, che si ritiene di poter analizzare unitariamente, ha dedotto le seguenti censure:

1. Carenza di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 1341, comma 2, c.c., inefficacia (e comunque illegittimità) dell’art.1, ultimo comma, del contratto di concessione.

Il ricorrente in via preliminare sostiene che, ove si ritenesse che la fonte del potere di revoca sia costituita dall’art. 1, ultimo capoverso, del contratto di concessione, tale clausola sarebbe vessatoria e, pertanto, necessitava di un’approvazione specifica; non essendo stata oggetto di approvazione specifica da parte sua sarebbe da ritenersi affetta da inefficacia. In ogni caso, laddove tale clausola rimandi all’art. 3 del D.D. del 16 maggio 2007, tale clausola sarebbe comunque illegittima per quanto rappresentato nei successivi motivi di censura.

2. Carenza di potere, carenza dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, violazione e falsa applicazione art. 33 della L. n. 724/1994, disparità di trattamento, difetto di motivazione.

Parte ricorrente, premesso che l’art. 4 del decreto direttoriale del 12 dicembre 2003 stabilisce che “gli ispettori compartimentali procedono alla revoca della concessione per le ricevitorie che negli ultimi due esercizi consecutivi abbiano effettuato una raccolta del gioco del lotto inferiore al limite annuo di € 20.658,28” e che è in forza di tale norma secondaria che l’Amministrazione ha adottato il provvedimento di revoca nei suoi confronti, lamenta che né tale norma, né quelle inserite nel successivo decreto direttoriale del 2007, possano collidere con la norma di fonte primaria di cui all’art. 33 della L. n. 724/1994 che, a suo avviso, prevederebbe il limite reddituale minimo solo per la concessione di una nuova ricevitoria del lotto ai tabaccai che ne facciano richiesta entro il primo marzo di ogni anno, ma non anche ai fini dell’esercizio del potere di revoca di una concessione già rilasciata. La norma de qua non potrebbe, invece, essere letta come istitutiva di un potere di revoca di una concessione di ricevitoria del lotto in caso di accertato mancato raggiungimento del predetto limite reddituale minimo.

3. Sotto altro profilo: carenza di potere, carenza dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, violazione e falsa applicazione dell’art. 33 della L. n. 724/1994, disparità di trattamento, difetto di motivazione, violazione del giusto procedimento.

Parte ricorrente lamenta altresì che nel caso di specie la diminuzione delle giocate sarebbe rapportabile al comportamento tenuto dall’AAMS nel corso degli anni, che, in modo del tutto illegittimo ed inopportuno, avrebbe permesso l’aumento delle rivendite di generi di monopoli, con annessa ricevitore del lotto, nella zona ove è ubicata il suo esercizio.

4. Eccesso di potere, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, disparità di trattamento, contraddittorietà con precedenti manifestazioni.

Fermo quanto sopra, il ricorrente ha infine rilevato che, anche le altre ricevitorie presenti nella zona non avrebbero raggiunto negli ultimi due esercizi finanziari consecutivi una raccolta del gioco superiore al limite annuo previsto dal decreto direttoriale 16 maggio 2007; pertanto non sarebbe dato comprendere in base a quale presupposto l’AAMS abbia preferito revocare l’autorizzazione concessa nei suoi confronti piuttosto che a quelle concesse alle congeneri viciniore, trasferendo a queste ultime la raccolta del lotto effettuata di egli ricorrente.

Il Collegio, all’esito di un vaglio più approfondito proprio della fase di merito ed alla luce della successiva giurisprudenza dello stesso TAR del Lazio richiamato nell’ordinanza cautelare n. 1070/2017, ritiene di rivedere l’orientamento espresso in sede cautelare, ma di rigettare comunque il presente ricorso, in quanto infondato, alla luce delle seguenti considerazioni.

Deve essere innanzitutto disattesa la censura con cui si lamenta la violazione dell’art. 33 della L. n. 724/1994. Al riguardo il Collegio, concordando con la successiva giurisprudenza, ritiene che se è vero che l’art. 33 della L. n. 724/1994 non possa costituire la base giuridica per legittimare un potere di revoca generale, che sia basato sull’automatismo insito nel mero mancato raggiungimento del limite minimo di raccolta per un determinato periodo, è altrettanto vero che, nel caso di specie, il potere di revoca sia stato in concreto declinato e previsto nel contratto di concessione sottoscritto dalla ricorrente, il quale all’art. 1, comma 3, stabilisce che “Ai sensi dell’art. 3 del D.D. del 16/05/2007, la concessione è altresì revocata qualora in due esercizi consecutivi, indipendentemente dalla decorrenza contrattuale e dalla titolarità delle ricevitoria, sia effettuata una raccolta del gioco inferiore al limite annuo di € 20.658,28 per i comuni con popolazione fino a 5 mila abitanti; € 24.314,79 per i comuni con popolazione da 5 mila a 30 mila abitanti; € 25.530,53 per i comuni con popolazione da 30 mila a 100 mila abitanti; € 26.746,27 per i comuni con popolazione superiore a 100 mila abitanti.”.

Tale previsione, sia sul piano negoziale che provvedimentale, di un siffatto potere non appare contraria ad alcuna norma imperativa bensì del tutto conforme alla ratio che governa il sistema di rilascio di concessioni per il gioco del lotto, attesa l’esistenza di una stretta e necessaria correlazione tra l’assegnazione delle nuove ricevitorie ed il mantenimento dei minimi di raccolta normativamente previsti dalla legge, finalizzata a salvaguardare un’equilibrata distribuzione delle concessioni anche a tutela dei nuovi operatori che ambiscono di entrare nella raccolta del gioco, tenendo attive le sole ricevitorie che siano effettivamente funzionali all’organizzazione e razionalizzazione della relativa rete, sicché il provvedimento di cui si discorre appare rispondente agli invocati principi generali di buon andamento, economicità e trasparenza dell’azione amministrativa (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 7 maggio 2021, n. 5376).

Alla luce di quanto sopra, tenuto conto che, nell’ottica pubblicistica, il potere contrattuale previsto non può essere esercitato in modo da frustrare la soddisfazione dell’interesse pubblico perseguito, coincidente con l’incremento degli introiti derivanti dal gioco del lotto, la previsione contenuta nel contratto, sopra richiamata, concernente la revoca della concessione, non può essere qualificata quale clausola vessatoria. Ed invero la prosecuzione dell’attività risponde all’interesse pubblico essenziale da perseguire ed è implicito che la mancata attività della gestione fa venir meno l’interesse pubblico che è il fondamento sia dell’atto di concessione che del contratto e dell’intero rapporto di concessione; in sostanza la suddetta previsione, lungi da poter essere qualificata clausola vessatoria, non fa che esplicitare il contenuto del rapporto a garanzia del perseguimento dell’interesse pubblico.

Quanto alle censure di difetto di istruttoria e difetto di motivazione anche tali doglianze non sono meritevoli di un positivo apprezzamento, risultando il gravato provvedimento di revoca supportato da un sufficiente apparato motivazionale. Dalla lettura dell’atto di revoca si evince, infatti, con immediatezza come l’amministrazione abbia congruamente motivato la propria determinazione, sia sotto il profilo dell’esposizione dei presupposti di fatto, sia sotto quello della rappresentazione dell’iter logico-giuridico seguito.

L’Agenzia ha, in particolare, dapprima richiamato le disposizioni legislative e regolamentari relative all’individuazione dei parametri minimi di redditività per il mantenimento in essere della concessione, che rilevano nella fattispecie in esame e poi, sotto il profilo fattuale, ha evidenziato la circostanza ostativa al mantenimento della concessione, rappresentata dalla raccolta inferiore al limite minimo verificatasi per gli esercizi 2015 e 2016. L’amministrazione ha, altresì, dato atto della circostanza che il “titolare della concessione in parola” – l’odierno ricorrente – “ha prodotto nei termini previsti osservazioni che non giustificano il mancato raggiungimento della raccolta del gioco del Lotto;”.

In effetti risulta in atti che, come rappresentato del provvedimento impugnato, parte ricorrente nelle osservazioni prodotte con nota datata 7 marzo 2017, assunta al protocollo della suddetta Agenzia n. 26074 del 10 marzo 2017, in riscontro alla comunicazione di avvio del procedimento di revoca prot. n. 18299 del 15 febbraio 2017, si è limitata a osservare che “alla luce della normativa vigente non sussistono i presupposti per la revoca della concessione per la raccolta del gioco del lotto ne è previsto tale potere di revoca a favore della AAMS”. Di quanto sopra si dà atto nella relazione di chiusura istruttoria prot. n. 1220 del 17 marzo 2017, pure espressamente richiamata nel provvedimento impugnato e prodotta in giudizio da parte resistente, laddove il responsabile del procedimento ha rappresentato di essersi determinato per la proposta di revoca “tenuto conto dei carenti motivi giustificativi addotti dal titolare della concessione”.

La revoca della concessione appare, dunque, basarsi su dati effettivi, attendibili ed attuali, in quanto disposta per mancata redditività, espressamente ammessa dalla stessa ricorrente che nel ricorso lo riconduce al comportamento tenuto dall’AAMS nel corso degli anni, che, in modo del tutto illegittimo ed inopportuno, avrebbe permesso l’aumento delle rivendite di generi di monopoli, con annessa ricevitore del lotto, nella zona ove è ubicata il suo esercizio e lamenta che l’AAMS avrebbe preferito revocare l’autorizzazione concessa nei suoi confronti piuttosto che a quelle concesse alle congeneri viciniore, trasferendo a queste ultime la raccolta del lotto effettuata di egli ricorrente.

Quanto affermato nel ricorso da parte ricorrente contrasta con la ratio della normativa in materia che, come detto, è volta a garantire la capillarità della gestione del gioco del lotto; pertanto, deve ritenersi che legittimamente parte resistente nel provvedimento impugnato ha considerato la peculiarità della situazione dando atto che, comunque, la revoca non intaccava la capillarità del servizio di raccolta del gioco, in quanto garantito dalle congeneri viciniore.

Né può ritenersi che il provvedimento sia viziato per disparità di trattamento per la risolutiva circostanza che costituisce principio consolidato del giudice amministrativo che l’eccesso di potere per disparità di trattamento si può configurare solo sul presupposto, di cui l’interessato deve dare prova rigorosa, dell’identità assoluta della situazione considerata (Consiglio di Stato, Sez. III, 2 novembre 2019, n. 7478, Sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016 e 18 ottobre 2017, n. 4824), prova che parte ricorrente non ha dato.

Ciò fermo restando che eventuali illegittimità poste in essere dall’Agenzia nei confronti delle ricevitorie presenti nella zona (come l’aver consentito la prosecuzione dell’attività nonostante la mancata redditività) non possono assurgere a giustificazione di ulteriori illegittimità in favore di parte ricorrente; anzi, esse possono sollecitare il potere/dovere dell’Amministrazione di adottare le conseguenti determinazioni, qualora fosse ravvisata la violazione delle medesime disposizioni poste a fondamento del provvedimento adottato nei confronti del ricorrente stesso (TAR Napoli, Sez. VIII, 6 giugno 2018, n. 3741).

Conclusivamente, per i suesposti motivi, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono, comunque, giusti motivi, attesa la peculiarità della fattispecie, per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate”.