Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) ha accolto in parte – tramite sentenza – il ricorso presentato da Betfair Italia Srl contro l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in cui si chiedeva l’annullamento della determinazione direttoriale del direttore generale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nella parte in cui si stabiliscono le modalità di calcolo e di applicazione dell’importo dello 0,5 per cento della raccolta sulle scommesse di cui all’art. 217, comma 2, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, all’art. 4, comma 2, lett. a) e b) nella parte in cui ricomprende il periodo 20 maggio 2020 – 31 agosto 2020 e 1 settembre – 31 dicembre 2020 quale intervallo temporale rilevante ai fini del pagamento e all’art. 7 che impone, al comma 1, ai concessionari di versare la quota di contribuzione di cui all’art. 217, comma 2, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34 e che indica, al comma 2, le modalità di versamento delle somme di cui all’art. 2, comma 2, lett. c), pubblicata sul sito dell’Agenzia in data 9 settembre 2020; dei prospetti contenuti nella funzionalità “Fondo rilancio sport”, presente nell’area riservata del portale Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, sezione situazione contabile che consente a ciascun concessionario di consultare i prospetti con il calcolo del Contributo dovuto per il suddetto fondo relativo al quadrimestre maggio-agosto 2020; della comunicazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli “Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale” del 30 settembre 2020 con cui è stata comunicata la disponibilità dei prospetti di cui al punto che precede; per quanto occorrer possa del decreto adottato di concerto dal Ministro per le politiche giovanili e lo sport e dal Ministro dell’economia e delle finanze in data 29 maggio 2020 di individuazione dei criteri di gestione del “Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale”.

Si legge: “Con il ricorso introduttivo del presente giudizio Betfair, società che opera nel settore delle scommesse su eventi sportivi in base a una concessione, impugna la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli dell’8 settembre 2020 nella parte in cui il suddetto provvedimento l’ha inclusa tra i soggetti tenuti al versamento di una quota pari allo 0,5% delle somme raccolte per le scommesse su eventi sportivi in un fondo per il rilancio del sistema sportivo istituito dall’art. 217, d.l. n. 34/2020.

Secondo la prospettazione della ricorrente, il presupposto per l’applicazione dell’art. 217, d.l. n. 34/2020 è che il soggetto eserciti un’attività di raccolta delle somme giocate, come accade nel sistema di scommesse tradizionali a quota fissa nel quale il singolo giocatore nel momento in cui effettua una puntata versa la somma corrispondente al soggetto concessionario abilitato a operare nel settore delle scommesse.

La ricorrente rileva che essa, in virtù della concessione in essere, oltre ad offrire scommesse tradizionali a quota fissa, opera sul mercato soprattutto attraverso una tipologia particolare di gioco pubblico, regolata dalla normativa italiana e conosciuta come betting exchange (scommesse a distanza a quota fissa con interazione diretta fra giocatori), per la quale non effettuerebbe alcuna attività di effettiva raccolta, limitandosi a mettere in contatto singoli giocatori intenzionati a scommettere direttamente tra loro attraverso una propria piattaforma e addebitando ai giocatori in questione una commissione per il servizio reso.

Il provvedimento impugnato in questa sede, inserendo le società che offrono servizi di betting exchange tra i soggetti tenuti alla contribuzione al predetto fondo, avrebbe, secondo la ricorrente, applicato illegittimamente l’art. 217, d.l. n. 34/2020 sull’errato presupposto che il gestore di betting exchange generi una raccolta dalle scommesse.

Il provvedimento sarebbe, inoltre, illegittimo in relazione ad altre censure, proposte in via subordinata, legate al fatto: a) che esso sottopone all’obbligo del versamento della quota i giocatori vincitori richiedendo a Betfair di trattenere e versare la quota di contribuzione al fondo; b) che, attesa l’onerosità dell’importo, determina uno sviamento della clientela di Betfair incentivando le modalità di scommessa più tradizionali; c) che opera in modo retroattivo.

La ricorrente deduce, infine, che ove si ritenesse che il provvedimento abbia fatto corretta applicazione dell’art. 217, d.l. n. 34/2020, quest’ultimo sarebbe affetto da illegittimità costituzionale e contrarietà con il diritto europeo.

Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel prosieguo “ADM”), argomentando per l’integrale rigetto del ricorso proposto.

All’udienza del 14 aprile 2021, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il Collegio ritiene che la tesi propugnata in via principale dalla società ricorrente secondo cui il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per aver erroneamente incluso gli operatori di betting exchange tra i soggetti tenuti alla contribuzione al fondo istituito dall’articolo 217, d.l. n. 34/2020, sia infondata per le ragioni che si illustrano nel prosieguo.

L’articolo 217 prevede espressamente che il prelievo introdotto si applichi alla “raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, anche in formato virtuale, effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo, sia on-line, sia tramite canali tradizionali”. L’ampia formulazione della disposizione non consente di sottrarre al prelievo alcuna forma di raccolta di scommesse sportive effettuata dai concessionari pubblici. Il betting exchange rappresenta una delle modalità consentite dalla concessione per la raccolta a distanza di giochi e scommesse e, pertanto, sottrarre al prelievo introdotto la sola raccolta di scommesse “con interazione diretta tra giocatori” configurerebbe una disparità di trattamento non giustificata rispetto alla ratio del prelievo nonché alla sua finalità.

Non è condivisibile la tesi prospettata dalla parte ricorrente secondo cui, in ragione della peculiarità della modalità di gioco in questione, non si configurerebbe nel betting exchange una attività di raccolta da scommesse. Invero, da un esame sistematico sia della Convenzione di concessione che della normativa di settore, si evince che il betting exchange rappresenta sia tecnicamente che giuridicamente una raccolta di scommesse da parte del concessionario in quanto senza l’attività di intermediazione svolta da quest’ultimo, e in assenza della piattaforma da questi gestita, i giocatori non potrebbero interagire tra loro e, in definitiva, non potrebbero effettuare alcuna raccolta di scommesse. Pertanto, anche se si tratta di un’attività di raccolta svolta con modalità chiaramente diverse da quelle utilizzate per le scommesse tradizionali, non vi è dubbio che sussista un’attività di raccolta delle scommesse da parte dei concessionari che operano nel betting exchange e che tale raccolta, al pari di tutte le altre, debba ritenersi nella volontà del legislatore assoggettata al prelievo oggetto del presente giudizio pur con eventuali distinguo.

Non appare rilevante, ai fini dell’interpretazione della norma in questione, la differenza semantica evidenziata dalla parte ricorrente secondo cui l’articolo 217 farebbe riferimento alla “raccolta da scommesse” e non alla “raccolta di scommesse”. Se, infatti, la disposizione fa riferimento alla “raccolta da scommesse”, la Relazione illustrativa al medesimo articolo afferma che il prelievo viene effettuato sulla “raccolta delle scommesse” e in generale si riferisce alla “raccolta” come somma delle giocate senza effettuare alcun distinguo che possa supportare la tesi sostenuta dalla ricorrente.

L’articolo 217, in ragione della sua formulazione onnicomprensiva di tutte le tipologie di scommesse sportive, necessitava di un intervento attuativo che determinasse nel dettaglio le modalità di calcolo delle somme da versare con riferimento alle singole tipologie e modalità di gioco. La Determinazione direttoriale impugnata, pertanto, sotto il profilo dell’individuazione delle singole tipologie di scommessa assoggettate al prelievo si è limitata a dare attuazione al disposto normativo e, nel fare ciò, ha correttamente inserito anche le scommesse ad interazione diretta tra giocatori. D’altro canto, in ragione della peculiarità della suddetta tipologia di gioco, ADM ha, altresì, dovuto precisare i criteri di individuazione del presupposto oggettivo del prelievo previsto dalla legge, ossia “la raccolta da scommesse”.

Il Collegio non ritiene che l’articolo 217, interpretato nel senso di considerare assoggettati al prelievo introdotto anche i concessionari che operano nel betting exchange, si ponga in contrasto con i principi costituzionali invocati dalla ricorrente in quanto la norma si limita a prevedere che il prelievo debba essere effettuato sulla raccolta delle scommesse e, come rilevato sopra, non vi è dubbio che anche il betting exchange generi una raccolta di scommesse. Le asserite discriminazioni che verrebbero a crearsi tra i concessionari tradizionali e i concessionari che operano nel betting exchange derivano, invero, dalle disposizioni attuative di ADM in relazione alle modalità di calcolo delle somme da versare e al versamento delle stesse.

Ciò premesso, il Collegio ritiene che meritano di essere valutate favorevolmente le censure svolte dalla ricorrente circa la carenza di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato relativamente all’individuazione delle specifiche modalità di calcolo del prelievo da applicare alla raccolta da scommesse ad interazione diretta tra giocatori.

Non risulta, infatti, che ADM abbia svolto alcun approfondimento istruttorio finalizzato ad individuare le modalità di calcolo del prelievo alla raccolta generata dal betting exchange tenendo conto della peculiarità di tale tipologia di gioco e del diverso ruolo svolto dal concessionario rispetto alle scommesse tradizionali.

L’articolo 2 del provvedimento impugnato prevede, al comma 1, che: “La somma costituente “raccolta” è individuata sulla base dei singoli provvedimenti di regolamentazione delle scommesse”. Ma al comma 2 del medesimo articolo, in relazione al betting exchange, viene stabilito che per la suddetta tipologia di scommesse l’importo dovuto sarà calcolato: “applicando l’aliquota dello 0,5 per cento alla raccolta delle scommesse a distanza a quota fissa con interazione diretta fra i giocatori, intesa come la sommatoria di tutti gli importi abbinati lato banco e lato puntata, al netto dell’imposta unica”. Tale definizione di raccolta, però, non è contenuta nel Regolamento recante la disciplina delle scommesse a distanza a quota fissa con interazione diretta fra i giocatori (D.M. 18 marzo 2013, n. 47) che viene citato nelle premesse del provvedimento, ragion per cui la suddetta definizione è stata evidentemente frutto di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

ADM avrebbe, pertanto, dovuto rendere intellegibile il percorso logico motivazionale che ha portato alla definizione di “raccolta” con specifico riferimento al betting exchange ai fini dell’applicazione del prelievo in quanto tale definizione non è stata mutuata da una disciplina di settore o fiscale preesistente. L’Amministrazione avrebbe, altresì, dovuto esplicitare le ragioni per le quali la corresponsione del prelievo viene imputata ai soli giocatori vincenti.

L’Amministrazione resistente ha chiaramente esercitato un potere discrezionale in quanto non esisteva nella fattispecie un criterio univoco per l’individuazione del presupposto oggettivo costituito dalla “raccolta di scommesse” nel betting exchange e, pertanto, l’Amministrazione era tenuta, in attuazione della disposizione istitutiva del prelievo, ad effettuare un’attività di interpretazione sistematica della normativa di settore e della normativa fiscale finalizzata all’adozione di una determinazione idonea a garantire una parità di trattamento, ai fini dell’imposizione oggetto del presente giudizio, tra l’attività di raccolta da scommesse tradizionali e quella peculiare del betting exchange.

La società ricorrente ha diffusamente argomentato, da un lato, circa le possibili distorsioni delle dinamiche del gioco derivanti dalla modalità di calcolo e di versamento del prelievo così come allo stato individuato e, dall’altro, in merito alla sussistenza di differenti opzioni che sarebbero state maggiormente in grado di garantire la necessaria equiparazione tra le diverse tipologie di gioco e, al contempo, avrebbero inciso in modo meno invasivo sull’attività svolta dai concessionari del betting exchange sia sotto il profilo degli adempimenti richiesti che in rapporto ai ricavi derivanti da tale attività.

Il provvedimento impugnato non consente di ricostruire quali siano state le valutazioni svolte da ADM per giungere alle determinazioni ivi contenute né se siano state prese in considerazione modalità alternative di calcolo del prelievo in oggetto. In assenza di un adeguato iter istruttorio e dell’esternazione del percorso logico motivazionale seguito, non risulta possibile valutare se le modalità di calcolo del prelievo introdotto dall’articolo 217 individuate in relazione al betting exchange siano effettivamente in grado di garantire una parità di trattamento tra i concessionari tradizionali e i concessionari di betting exchange ovvero tra scommettitori tradizionali e scommettitori del betting exchange.

Il rilevato difetto di istruttoria e di motivazione non consente, inoltre, di valutare se nella fattispecie ADM abbia effettivamente esercitato il proprio potere discrezionale nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità che devono informare l’azione amministrativa adottando la determinazione che, al contempo, fosse la più satisfattiva per l’interesse pubblico perseguito e la meno afflittiva per i destinatari della stessa.

Alla luce delle considerazioni esposte, il Collegio, assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità sollevati, ritiene che il provvedimento impugnato debba essere annullato nella parte in cui ha individuato le modalità di calcolo del prelievo introdotto dall’articolo 217 d.l. n. 34/2020 alla raccolta delle scommesse a distanza a quota fissa con interazione diretta fra i giocatori per difetto di istruttoria e di motivazione, con la conseguenza che ADM dovrà riesercitare il proprio potere discrezionale tenendo conto, nell’individuazione delle modalità di calcolo del prelievo, di quelle che sono le peculiarità della suddetta tipologia di gioco e coinvolgendo, ove ritenuto opportuno, anche i concessionari interessati al fine di acquisire elementi utili alle determinazioni da adottare.

In sede di riesercizio del potere, ADM dovrà farsi carico di esternare il percorso logico – giuridico – motivazionale seguito, di modo che sia palese la parità sostanziale di trattamento, ai fini dell’imposizione oggetto del presente giudizio, tra l’attività di raccolta da scommesse tradizionali e quella peculiare del betting exchange, pur in presenza di diverse modalità di calcolo delle somme dovute e del relativo versamento. L’Amministrazione dovrà, altresì, dare conto dell’istruttoria svolta al fine di escludere la sussistenza di opzioni diverse di calcolo e versamento delle somme dovute all’erario che risultino ugualmente rispettose del dettato normativo ma che siano in grado di incidere in modo meno afflittivo la sfera giuridica dei concessionari interessati.

Il ricorso deve, pertanto, essere accolto ai soli fini del riesercizio del potere attribuito ad ADM dall’articolo 217 d.l. n. 34/2020 con specifico riguardo alla definizione delle modalità di calcolo e di applicazione dell’importo dello 0,5 per cento alla raccolta sulle scommesse a distanza a quota fissa con interazione diretta fra i giocatori e alle modalità di versamento delle somme dovute, entro i limiti conformativi segnati dalla presente sentenza.

Alla luce della complessità delle questioni trattate e dell’accoglimento del ricorso nei limiti illustrati, si ritiene che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate”.