Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una concessionaria del Bingo contro Ministero dell’Economia e delle Finanze e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in cui si chiedeva l’annullamento della circolare prot. n. 2018/ 2115, dell’8 gennaio 2018, con la quale l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione centrale gestione tributi e monopolio giochi – Ufficio Bingo, in attuazione di quanto previsto dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205, articolo 1, comma 1047, ha comunicato ai concessionari del Bingo, ivi compresa la ricorrente, “che le somme mensili dovute dai concessionari per la prosecuzione in proroga della gestione delle concessioni sono rideterminate in euro 7.500 ed euro 3.500 rispettivamente per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni ovvero per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni e che pertanto, a far data dal 1° gennaio 2018 le SS. LL. sono tenute a versare gli importi rideterminati anzidetti ferme restando le modalità e i termini di versamento ad oggi previsti”.

Si legge: “1. Con il presente gravame, la società ricorrente – titolare di una concessione del gioco del Bingo rilasciata nel 2001, rinnovata nel 2007 e venuta definitivamente a scadenza nel mese di dicembre 2013 ed operante, pertanto, in regime di c.d. “proroga tecnica” (in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore) – impugna la circolare in epigrafe con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in data 8 gennaio 2018, nel dare applicazione alle previsioni dell’art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020”), ha modificato il comma 636 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (c.d. Legge di stabilità 2014), innovando (in tesi) in senso peggiorativo per gli operatori la disciplina del regime delle concessioni scadute o in scadenza.

La ricorrente lamenta, in particolare, l’aggravamento di tale regime – già precedentemente modificato sempre in senso peggiorativo dalla c.d. Legge di stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) – a causa dell’ulteriore innalzamento della somma dovuta mensilmente dai concessionari che intendano partecipare al bando di gara per la riattribuzione delle concessioni, da euro 5.000,00 per ogni mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure euro 2.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, ad euro 7.500,00 per ogni mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure euro 3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.

Chiede, dunque, la società l’annullamento di tale determinazione, assumendone l’illegittimità sotto i seguenti profili:

I) per vizi propri e, in particolare, per violazione del citato art. 1, comma 636, lett. c), della l. n. 147/2013, nonché per sviamento e perplessità dell’azione amministrativa, sostenendo che l’Agenzia avrebbe del tutto omesso di considerare gli ulteriori profili della relativa disciplina, così come modificata dall’art. 1, comma 1047, della l. n. 205/2017, la quale contempla anche: (i) la necessaria sottoscrizione da parte dei concessionari, al fine della partecipazione alla futura gara, di un apposito atto integrativo, della cui stipulazione l’Agenzia avrebbe dovuto farsi carico; (ii) la possibilità, in alcuni casi, di trasferire i locali destinati allo svolgimento dell’attività da parte del concessionario in regime di proroga, con conseguenti necessarie apposite precisazioni dell’Agenzia medesima in ordine al relativo ambito applicativo;

II) in via derivata, in relazione all’asserita illegittimità costituzionale del citato art. 1, comma 1047, della l. n. 205/2017 per violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione, sostenendo l’irragionevolezza di tale previsione per motivi analoghi a quelli che già indussero questo Tribunale a sollevare, con la sentenza n. 1065/2013, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del d.l. n. 16/2012 in materia di “minimi garantiti” nel settore delle scommesse – poi accolta (seppur parzialmente) dalla Corte Costituzionale con la pronuncia n. 275/2013 – atteso il carattere del tutto immotivato del contestato incremento, in tesi dettato dall’unico fine di assicurare maggiori introiti all’Erario, senza che sia stato svolto alcun approfondimento in ordine alla proporzionalità della misura (la quale verrebbe a incidere in un mercato nel quale si registrerebbe una contrazione del fatturato del 33%) e in un contesto in cui la temporaneità della misura sarebbe affermata solo formalmente, stanti i ripetuti prolungamenti della durata del regime di proroga tecnica;

III) in via ugualmente derivata, sempre in ragione dell’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1047, della l. n. 205/2017 per violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione, sotto il profilo della contrarietà ai principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto, in relazione all’ormai consolidata fiducia degli operatori nella permanenza nel tempo dell’assetto regolatorio esistente ed alla sproporzione dell’intervento legislativo incidente su di esso;

IV) ancora in via derivata, attesa l’illegittimità costituzionale (sempre) dell’art. 1, comma 1047, della l. n. 205/2017 per violazione sotto altro profilo degli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione nonché per contrasto con gli articoli 49-55 e 56-62 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (T.F.U.E.), evidenziando come gli operatori in regime di proroga tecnica sarebbero ingiustamente assoggettati anche al divieto di trasferimento dei locali per tutta la durata della proroga, salve le limitate ipotesi di deroga a tale divieto espressamente previste dalla legge e previa comunque l’autorizzazione dell’Agenzia, in contrasto con i principi desumibili da tali norme che, invece, sanciscono il diritto al libero esercizio delle attività economiche, imponendo agli Stati di evitare l’adozione di misure atte a interferire con tali attività ovvero a renderne meno attraente l’esercizio.

2. Si costituivano in giudizio sia il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, entrambe argomentando sulla legittimità della contestata circolare.

Interveniva, inoltre, ad adiuvandum l’ASCOB – Associazione Concessionari Bingo, chiedendo l’accoglimento del gravame proposto.

3. La Sezione con ordinanza n. 4022/2019 nel “condivide(re) in parte i dubbi di legittimità costituzionale prospettati dalla ricorrente” in sede di formulazione del secondo e terzo motivo di ricorso, rimetteva alla Corte Costituzionale, in quanto “rilevanti e non manifestamente infondate”, le questioni di legittimità costituzionale “attinenti alla compatibilità con gli articoli 3 e 41 della Costituzione dell’articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha modificato l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui il suddetto comma 1047, alla lettera a), dispone che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli proceda alla gara per la riattribuzione delle concessioni del gioco del Bingo “entro il 30 settembre 2018” e, al contempo, alla lettera b), eleva a euro 7.500,00 e a euro 3.500,00 gli importi precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro 2.500,00 dall’articolo 1, comma 636, lett. c), della legge n. 147 del 2013, nel tenore risultante dalle modifiche apportatevi dall’articolo 1, comma 934, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”, conseguentemente disponendo la sospensione del giudizio.

4. Parte ricorrente con atto depositato il 13 maggio 2021 avanzava istanza di fissazione dell’udienza ai fini della prosecuzione del processo, evidenziando l’intervenuta definizione del giudizio di legittimità costituzionale, promosso in via incidentale con la citata ordinanza, giusta sentenza della Corte Costituzionale n. 49/2021, depositata il 29 marzo 2021 e pubblicata in G.U. il 31 dello stesso mese.

5. La stessa ricorrente con successiva memoria insisteva per l’accoglimento del gravame, tra l’altro sostenendo “la necessità che venga sottoposta alla Corte di Giustizia una questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE atta a verificare se l’ordinamento comunitario e, in specie, i principi di certezza, di concorrenza e gli artt. 49 e 56 TFUE, ostino a delle norme nazionali che proroghino concessioni scadute, in attesa dell’indizione delle gare per il riaffidamento delle stesse, per una durata complessiva di nove anni, con ciò generando incertezze nelle attività e nelle prospettive degli operatori, oltre che nella libera prestazione di servizi e nel diritto di stabilimento”.

All’udienza pubblica del 3 novembre 2021, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato.

7. Devono essere innanzi tutto disattese le censure di illegittimità derivata della contestata circolare per asserita illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1047, della l. n. 205/2017, nella parte in cui, nel modificare l’art. 1, comma 636, lettera a), della l. n. 147/2013, dispone un innalzamento (ulteriore rispetto a quello già operato dalla Legge di stabilità 2016) del canone previsto a carico di quei titolari di concessioni del gioco del bingo scadute o in scadenza che intendano partecipare alla futura gara per la riattribuzione delle concessioni medesime.

7.1. Ciò vale, innanzi tutto, per la pretesa violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione, sotto i profili prospettati dalla ricorrente in sede di secondo e terzo motivo di ricorso (condivisi dalla Sezione nell’ordinanza di rimessione n. 4022/2019), atteso l’espresso pronunciamento della Corte Costituzionale intervenuto in senso contrario, che con la citata sentenza n. 49/2021, ha infatti “dichiara(to) non fondate le questioni di legittimità costituzionale … sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 41”.

7.1.1. In particolare, quanto all’asserita contrarietà all’art. 3 della Costituzione – prospettata in relazione al carattere irragionevole e sproporzionato del contestato aumento, in tesi disposto in mancanza di alcuna indagine in ordine all’effettiva sostenibilità di tale onere e senza una correlazione con la cifra da porre a base d’asta per le nuove gare – la Corte ha affermato la piena legittimità dell’intervento legislativo in questione, in ragione della considerazione che “Il canone mensile … risulta correlato al vantaggio attribuito ai titolari di quelle scadute, ai quali è consentita, in via eccezionale e transitoria, la prosecuzione dell’attività” e che “l’incremento degli oneri a carico dei concessionari in proroga tecnica … si inserisce in un quadro complessivo di progressiva valorizzazione dei rapporti concessori e dei vantaggi competitivi che ne derivano per i privati, in funzione di una maggiore efficienza nell’utilizzo delle pubbliche risorse”, vieppiù osservando come “la tendenza all’incremento, anche significativo, dei canoni costituisc(a) – nel quadro di un mercato intensamente regolato, come quello dei giochi e delle scommesse in denaro – un elemento fisiologicamente riconducibile al rischio normativo di impresa”.

7.1.2. Con riferimento, poi, alla violazione dell’art. 41 della Costituzione – invero censurata in relazione all’ulteriore protrarsi della proroga tecnica senza di fatto una precisa delimitazione temporale, conseguendone una privazione per gli operatori della possibilità di valutare la convenienza economica della scelta – la Corte ha ritenuto infondata anche tale questione, nella considerazione che, trattandosi “di rapporti concessori ormai esauriti, la cui efficacia viene eccezionalmente e temporaneamente “conservata” dall’amministrazione della nuova gara”, non sia “invocabile una tutela dell’affidamento, connessa alla durata dell’ammortamento degli investimenti e alla remunerazione dei capitali”, tanto più in un settore di mercato come quello dei giochi pubblici dove “la pervasiva componente pubblicistica che (lo) caratterizza … può giustificare l’imposizione di sacrifici o limitazioni, in funzione del perseguimento degli interessi pubblici sottesi alla regolazione di queste attività imprenditoriali”.

7.2. Per quel che riguarda i dubbi (prospettati con il quarto motivo di ricorso) di legittimità costituzionale nonché di incompatibilità europea del divieto generalizzato (salvo limitate eccezioni) di trasferire i locali durante il periodo di proroga tecnica, il Collegio – nel condividere le considerazioni già espresse dalla Sezione nell’ordinanza n. 4022/2019 (che, infatti, non riteneva di estendere anche a tale questione la rimessione alla Corte Costituzionale) – ritiene di non poter aderire alla tesi proposta dalla ricorrente in ragione della non ravvisabilità del dedotto contrasto.

Assume, innanzi tutto, rilievo come il divieto in esame – a ben vedere – non risulti essere stato né introdotto né modificato dall’art. 1, comma 1047, della l. n. 205/2017, bensì originariamente previsto per la prima volta come illimitato dall’art. 1, comma 934, della legge n. 208/2015 e successivamente persino alleggerito dall’art. 6, comma 4 bis, del decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, sicché la relativa questione appare di per sé inidonea ad incidere sulla legittimità della norma censurata.

Inoltre, anche a voler trascurare tale circostanza, la preclusione al trasferimento dei locali appare essere applicabile, alle medesime condizioni, a tutte le imprese che siano titolari di concessioni scadute, quale che sia la relativa nazionalità o sede di stabilimento, sicché non appare rinvenibile nessun elemento che possa indurre a ritenere che la portata di tale divieto sia capace di produrre l’effetto di ostacolare per gli operatori in regime di proroga tecnica eventualmente non italiani o non stabiliti in Italia lo svolgimento dell’attività di gestore di sale Bingo.

L’attuale complessiva disciplina del regime di proroga tecnica non sembra, comunque, porre dubbi di legittimità costituzionale in relazione al divieto di trasferimento dei locali in essa contenuto, apparendo detta proibizione non già ingiustificata quanto, piuttosto, legata alla necessità di non pregiudicare gli esiti di quel processo di definizione concordata dei criteri per la distribuzione e concentrazione territoriale dei luoghi destinati alla raccolta del gioco pubblico – delineato all’art. 1, comma 936, della l. n. 208/2015 e da ultimo conclusosi con l’intesa raggiunta in sede di Conferenza Unifica tra Governo, Regioni ed Enti locali il 7 settembre 2017 (Rep. Atti n. 103/CU) – volto a tutelare, attraverso l’assicurazione della loro distanza dai c.d. “luoghi sensibili”, l’interesse primario alla tutela della salute mediante il contrasto della ludopatia.

A queste conclusioni è, del resto, già pervenuta la Sezione nella sentenza n. 4020/2019, ove si è affermata la manifesta infondatezza di una simile questione di legittimità costituzionale, ivi prospettata con riferimento al citato art. 1, comma 934, della l. n. 208/2015 (di prima introduzione del divieto di cui si discorre), ritenendo che la sua previsione sia “ragionevole e manifestamente compatibile con l’articolo 41 della Costituzione, atteso che la tutela della libertà dell’iniziativa economica privata non è incondizionata, ma è subordinata al fatto che l’attività non si ponga in contrasto con l’utilità sociale e non rechi danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana” ed apparendo “il divieto … funzionale … alla tutela dell’interesse primario alla tutela della salute di cui all’articolo 32 della Costituzione” (in tal senso, T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, n. 4020/2019).

7.3. Non può, inoltre, essere accolta l’istanza di rimessione alla Corte di Giustizia della questione di incompatibilità comunitaria che la ricorrente avanza per la prima volta nell’ultima memoria depositata in atti con riferimento all’ivi prospettata indeterminatezza della durata del regime transitorio, in ragione dell’aver la parte censurato, in sede di ricorso, la legittimità dell’art. 1, comma 1047, della l. n. 205/2017 con rifermento all’aumento degli importi dovuti dai concessionari e non anche in relazione a detto aspetto temporale (peraltro richiamato solo a sostegno del proprio affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio), sicché detta questione non assume – a ben vedere – carattere pregiudiziale rispetto alla decisione della presente controversia.

A ciò si aggiunga come, in generale, la proroga ex lege di cui si discute (da ultimo estesa dall’art. 1, comma 1130, della l. n. 178/2020 al 31 marzo 2023) persegua, prima ancora che interessi privati, finalità pubbliche, in quanto volta a garantire la continuità delle entrate erariali e, contestualmente, a contrastare il gioco illegale, arginato dalla concorrenza esistente nell’ambito dell’offerta pubblica, che il legislatore ha ragionevolmente inteso perseguire anche attraverso un tendenziale allineamento temporale delle concessione di cui si discorre.

La proroga non è, dunque, finalizzata ad evitare l’espletamento della futura procedura competitiva, bensì a consentire ai concessionari di partecipare alla procedura per l’assegnazione delle concessioni senza soluzione di continuità e in condizioni di parità.

D’altronde, non è certo il prolungamento dell’efficacia delle concessioni venute a naturale scadenza ad impedire o ritardare l’indizione, nel rispetto della disciplina europea, di una procedura ad evidenza pubblica, osservando il Collegio come, l’omessa loro estensione, in assenza di una procedura competitiva per l’assegnazione delle medesime, avrebbe in realtà un effetto distorsivo della stessa concorrenza in relazione alla conseguente riduzione dei concessionari allo stato esistenti sul mercato dei giochi pubblici, potendo l’ingresso nel mercato di nuovi operatori avvenire semmai solo a seguito dell’espletamento della procedura di gara per l’affidamento delle concessioni di cui si discorre.

8. Quanto, infine, ai vizi propri della contestata circolare, prospettati dalla ricorrente nel primo motivo di ricorso, anche tale censura deve essere respinta.

Sostiene parte ricorrente che l’azione amministrativa posta in essere dall’Agenzia sarebbe stata caratterizzata da perplessità e lacunosità, avendo l’amministrazione omesso di porre in essere “una idonea attività ricognitiva funzionale ad accertare altresì la sottoscrizione o meno ad opera dei concessionari dell’atto integrativo” alla Convenzione in essere (adempimento previsto al pari del pagamento del canone mensile quale condizione per l’accesso alla gara) nonché di “rendere edotti i concessionari delle novellate condizioni al ricorrere delle quali, nel corso del periodo di proroga, avrebbe potuto essere consentito il trasferimento dei locali per l’esercizio della concessione”, originariamente vietato dalla l. n. 208/2015.

Ebbene, entrambe le doglianze sono prive di ogni fondamento, essendo sufficiente a tal proposito osservare: i) quanto all’asserita mancata pubblicizzazione della necessità di sottoscrivere l’atto integrativo necessario per la partecipazione alla prossima gara per l’assegnazione delle concessioni per il gioco del bingo, come risulti dalla documentazione versata in giudizio dalla resistente che l’Agenzia con nota del 5 gennaio 2016 (in atti) indirizzata a tutti i concessionari e pubblicata sul proprio sito istituzionale, abbia chiarito natura, funzione e modalità di sottoscrizione del suddetto atto integrativo, consentendo a tutti concessionari (ivi compresa la ricorrente) di adempiere a tale obbligo (circostanza incontestata tra le parti); ii) quanto alla lamentata mancata comunicazione da parte dell’Agenzia delle nuove condizioni previste dalla legge per il trasferimento dei locali per tutta la durata della gestione in proroga, come la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della relativa modifica legislativa – di cui peraltro la ricorrente dimostra di essere pienamente consapevole – sia pienamente idonea a integrare il requisito della conoscenza legale delle relative previsioni (in tal senso, ex multis, Cassazione Civile, n. 25099/2006).

9. In conclusione, per tutte le considerazioni fin qui svolte, il ricorso deve, dunque, essere respinto, in ragione della legittimità sotto i contestati profili della circolare impugnata.

Sussistono, comunque, giusti motivi – attesa la complessità delle questioni trattate (tale da aver giustificato la rimessione di talune di esse alla Corte Costituzionale) – per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate”.

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