Il Consiglio di Stato ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato dal Comune di Arcene (BG) contro una società operante nel settore del gioco pubblico, in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia con cui era stata annullata l’ordinanza sindacale che fissava limiti orari per slot e vlt.

In pratica la società aveva impugnato l’ordinanza n. 2 del 7 febbraio 2020 emessa dal Sindaco del Comune di Arcene (BG) avente ad oggetto la limitazione oraria delle attività di gioco lecito per il contrasto al fenomeno del gioco d’azzardo patologico, attuativa del Regolamento approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 43 in data 18 novembre 2018, sulla base del corrispondente Regolamento approvato dall’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito Territoriale di Treviglio nella seduta del 5 novembre 2018. All’udienza del 3 marzo 2021 il ricorso era stato trattenuto in decisione e, in data 27 maggio 2021, era stata pubblicata la sentenza n. 490 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, aveva annullato l’ordinanza sindacale impugnata. Di tale sentenza il Comune di Arcene (BG) ha quindi chiesto la riforma tramite appello.

Il Consiglio di Stato ha spiegato: “E’ del tutto pacifico il potere del Sindaco di cui all’art. 50, comma 7, del TUEL di adottare di provvedimenti funzionali a regolamentare gli orari delle sale giochi e degli esercizi pubblici in cui sono installate apparecchiature da gioco. Si tratta di questione su cui non è dato dubitare e che si ricava anche dagli insegnamenti della Corte Costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, sollevata con riferimento agli artt. 32 e 118 della Costituzione, nella parte in cui disciplina poteri normativi e provvedimentali attribuiti al sindaco, senza prevedere che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico.

Inoltre, un’ordinanza sindacale di regolazione degli orari delle sale da gioco non può considerarsi viziata da deficit di istruttoria o di motivazione soltanto perché il numero dei giocatori ludopatici non sia in assoluto elevato, giacché ciò che massimamente va considerato è la tendenza registrata nel periodo considerato, la quale, da sola, induce allarme negli enti pubblici preposti alla tutela della salute e giustifica pertanto l’adozione di misure restrittive (cfr. Consiglio di Stato atti norm., 6 settembre 2021, n. 1439).

Acclarato quindi che il Sindaco è perfettamente legittimato ad adottare ordinanze di regolazione degli orari delle sale gioco e che l’istruttoria condotta è più che adeguata, come risulta dalla semplice lettura dell’ordinanza impugnata, che riporta dettagliatamente tutto l’iter seguito per addivenire alla decisione, resta da vedere se essa sia proporzionata. (…)

Non c’è alcuna violazione della regola contenuta nell’art. 5 del regolamento comunale posto che i provvedimenti di limitazione all’attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici sono volti alla tutela di interessi generali (salute, dignità, sicurezza, utilità sociale) e, acclarata la proporzionalità del provvedimento, esso può ben consistere in una misura specifica avente l’obiettivo di contrastare efficacemente le ludopatie. Neppure sussiste l’asserita contraddittorietà tra motivazione e dispositivo. L’ordinanza dà conto della consistente attività istruttoria e contiene un’ampia motivazione che giustifica pienamente la decisione assunta. (…)

Un’attenzione particolare merita il riferimento all’art. 3 della Costituzione. (…) asserisce che il carattere di “norma in bianco” della disposizione censurata lede il principio di uguaglianza in quanto situazioni identiche possono essere ritenute, a libera discrezione del Sindaco, variamente rilevanti rispetto agli obiettivi che l’organo intende perseguire. Su questo punto occorre rammentare che lo schema logico del sindacato di eguaglianza-ragionevolezza è triangolare. Il controllo di una disposizione ipotizzata in violazione dell’art. 3 della Costituzione deve avvenire in relazione ad un elemento assunto come termine di raffronto, per verificare se è ragionevole il medesimo o il diverso trattamento normativo.

A tal proposito sono illuminanti le sentenze della Corte nn. 10/1980 e 89/1996 che chiariscono perfettamente in cosa consista il giudizio triangolare di eguaglianza. Poiché si è eguali rispetto a qualcuno o qualcosa e, reciprocamente, si è diversi da qualcuno o da qualcosa, il giudizio di eguaglianza è necessariamente un giudizio di carattere relazionale. In esso, come afferma in modo efficacissimo la migliore dottrina, sono sempre messe a confronto due res, due oggetti, due situazioni giuridiche. La questione è che la Corte costituzionale esige che quando si solleva un dubbio di costituzionalità di un atto legislativo per violazione del principio di eguaglianza, il ricorrente debba sempre allegare il tertium comparationis. La sua allegazione da parte di chi solleva la questione è condizione necessaria per stabilire se in concreto è stato violato o meno il principio di eguaglianza. Il tertium, però, deve avere alcune caratteristiche essenziali.

Vediamole: a) deve consistere in una situazione giuridicamente rilevante; b) deve essere omogeneo rispetto alla situazione oggetto del giudizio della Corte dato che una eguaglianza può essere stabilita solo tra due situazioni che presentano taluni elementi comuni o, meglio, che gli elementi comuni alle due situazioni raffrontate siano rilevanti per stabilire il pari trattamento. Non è così nel caso che qui occupa il Collegio dove non si rinvengono gli elementi per sottoporre alla Corte la questione.

La Corte costituzionale ha, tra l’altro, affermato quanto segue: “Il parametro della eguaglianza, infatti, non esprime la concettualizzazione di una categoria astratta, staticamente elaborata in funzione di un valore immanente dal quale l’ordinamento non può prescindere, ma definisce l’essenza di un giudizio di relazione che, come tale, assume un risalto necessariamente dinamico. L’eguaglianza davanti alla legge, quindi, non determina affatto l’obbligo di rendere immutabilmente omologhi fra loro fatti o rapporti che, sul piano fenomenico, ammettono una gamma di variabili tanto estesa quante sono le imprevedibili situazioni che in concreto possono storicamente ricorrere, ma individua il rapporto che deve funzionalmente correlare la positiva disciplina di quei fatti o rapporti al paradigma dell’armonico trattamento che ai destinatari di tale disciplina deve essere riservato, così da scongiurare l’intrusione di elementi normativi arbitrariamente discriminatori. D’altra parte, essendo qualsiasi disciplina destinata per sua stessa natura ad introdurre regole e, dunque, a operare distinzioni, qualunque normativa positiva finisce per risultare necessariamente destinata ad introdurre nel sistema fattori di differenziazione, sicché, ove a quel parametro fosse annesso il valore di paradigma cristallizzato su base meramente “naturalistica” e dunque statica, ogni norma vi si porrebbe in evidente contrasto proprio perché chiamata a discriminare ciò che è attratto nell’alveo della relativa previsione da ciò che non lo è. Se, dunque, il principio di eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtù del quale a situazioni eguali deve corrispondere l’identica disciplina e, all’inverso, discipline differenziate andranno coniugate a situazioni differenti, ciò equivale a postulare che la disamina della conformità di una norma a quel principio deve svilupparsi secondo un modello dinamico, incentrandosi sul “perché” una determinata disciplina operi, all’interno del tessuto egualitario dell’ordinamento, quella specifica distinzione, e quindi trarne le debite conclusioni in punto di corretto uso del potere normativo. Il giudizio di eguaglianza, pertanto, in casi come quello sottoposto alla Corte costituzionale con l’ordinanza del giudice rimettente, è in sé un giudizio di ragionevolezza, vale a dire un apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la “causa” normativa che la deve assistere: ove la disciplina positiva si discosti dalla funzione che la stessa è chiamata a svolgere nel sistema e ometta, quindi, di operare il doveroso bilanciamento dei valori che in concreto risultano coinvolti, sarà la stessa “ragione” della norma a venir meno, introducendo una selezione di regime giuridico priva di causa giustificativa e, dunque, fondata su scelte arbitrarie che ineluttabilmente perturbano il canone dell’eguaglianza. Ogni tessuto normativo presenta, quindi, e deve anzi presentare, una “motivazione” obiettivata nel sistema, che si manifesta come entità tipizzante del tutto avulsa dai “motivi”, storicamente contingenti, che possono avere indotto il legislatore a formulare una specifica opzione: se dall’analisi di tale motivazione scaturirà la verifica di una carenza di “causa” o “ragione” della disciplina introdotta, allora e soltanto allora potrà dirsi realizzato un vizio di legittimità costituzionale della norma, proprio perché fondato sulla “irragionevole” e per ciò stesso arbitraria scelta di introdurre un regime che necessariamente finisce per omologare fra loro situazioni diverse o, al contrario, per differenziare il trattamento di situazioni analoghe. Da tutto ciò consegue che il controllo di costituzionalità, dovendosi per un verso saldare al generale principio di conservazione dei valori giuridici e restando comunque circoscritto all’interno dei confini proprî dello scrutinio di legittimità, non può travalicare in apprezzamenti della ragionevolezza che sconfinino nel merito delle opzioni legislative, e ciò specie nelle ipotesi in cui la questione dedotta investa, come nel caso in esame, sistemi normativi complessi, all’interno dei quali la ponderazione dei beni e degli interessi non può certo ritenersi frutto di soluzioni univoche. Non può quindi venire in discorso, agli effetti di un ipotetico contrasto con il canone della eguaglianza, qualsiasi incoerenza, disarmonia o contraddittorietà che una determinata previsione normativa possa, sotto alcuni profili o per talune conseguenze, lasciar trasparire, giacché, ove così fosse, al controllo di legittimità costituzionale verrebbe impropriamente a sovrapporsi una verifica di opportunità, per di più condotta sulla base di un etereo parametro di giustizia ed equità, al cui fondamento sta una composita selezione di valori che non spetta a questa Corte operare. Norma inopportuna e norma illegittima sono pertanto due concetti che non si sovrappongono, dovendosi il sindacato arrestare in presenza di una riscontrata correlazione tra precetto e scopo che consenta di rinvenire, nella “causa” o “ragione” della disciplina, l’espressione di una libera scelta che soltanto il legislatore è abilitato a compiere” (così la storica sentenza della Corte n. 89 del 1996). L’appello deve quindi essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado”.

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