“Le tradizioni sono importanti, sono quelle che ti formano così come le esperienze di vita”. Non ha dubbi l’avvocato Paolo Leone, figlio di Giovanni, sesto presidente della Repubblica. Proprio per questo l’avvocato non nasconde la normalità con la quale interpreta e spiega gli interventi dello Stato. Il taglio istituzionale della sua trattazione non può sorprendere: ha respirato la vita del Parlamento dove Giovanni Leone ha scritto pagine della storia politica del nostro Paese oltre ad essere stato Costituente, poi Palazzo Chigi e poi al Quirinale. “Ho vissuto il periodo della mia formazione all’interno delle Istituzioni e di una famiglia di giuristi e avvocati giunti alla quarta generazione”, afferma, e questo lascia intendere una perfetta conoscenza del meccanismo normativo e burocratico, che non significa la condivisione totale della produzione legislativa ma la profonda conoscenza del metodo con il quale si arriva a determinate decisioni e anche degli strumenti che possono interagire con chi, di volta in volta, è chiamato a prenderle quelle decisioni.

Come è finito nel mondo del gaming un avvocato costituzionalista come Paolo Leone?

Fui contattato molti anni fa per dare un parere riguardo una questione di trattati tra stati per lo studio di riforma di alcune norme riguardanti anche questioni relative all’offerta dei giochi e l’interpretazione ed i limiti del gioco d’azzardo secondo anche il nostro diritto. Per quella attività fui apprezzato dal capo di una multinazionale del gioco che ha poi richiesto la mia assistenza e consulenza; così nella mia vita è iniziato il capitolo dei giochi.

Da non giocatore iniziai a comprendere e studiare questo mondo e le regole e le comparazioni con altri ordinamenti e gli incroci con le varie materie coinvolte; quindi, tra l’altro, approdai dopo anni ad occuparmi delle nuove concessioni delle VideoLottery – introdotte nel 2009 – e delle relative piattaforme tecnologiche per poi formulare contratti innovativi per l’utilizzo dei terminali VLT e tecnologie e servizi connessi da parte dei concessionari.

Nel 2009 lo Stato ha cercato di stabilizzare un mercato avviato nel 2004 e contemporaneamente ha fatto cassa con il settore per raccogliere fondi per la ricostruzione post terremoto negli Abruzzi. Cosa pensa della stratificazione normativa che si è aggiunta negli anni e che crea enormi differenze sul territorio?

C’è una questione di approccio sistematico che è mancato. Tale approccio fu seguito nel passato con i codici penali negli anni trenta e lo vediamo anche con il Testo Unico di Pubblica Sicurezza, con il Codice della Navigazione del 1942 (ancora una pietra miliare) e altre leggi. Questo perché è fondamentale far capire, qualunque sia il ruolo di chi si occupa della materia (ma vale per tutte le leggi), il contesto normativo e l’inserimento nell’ordinamento giuridico. Quando si legifera è importante valutare cosa potrebbe accadere quando si applica la norma la quale può, contestualmente, sconfinare in altri settori della legislazione. Abbiamo parlato di contratti e la truffa può essere un esempio dell’influenza di norme sostanziali penali con interessi tutelati dal diritto civile ed anche amministrativo. Si dovrebbe quindi considerare, ogni qual volta avviene un cambiamento delle regole del gioco, in quale contesto si va a collocare questo cambiamento e soprattutto le conseguenze. C’è, ad esempio, anche un aspetto costituzionale quando si introducono limitazioni all’esercizio della impresa per le aziende, come nel caso del divieto di pubblicità e sponsorizzazioni del cosiddetto decreto Dignità; quando si introduce un pregiudizio che grava su una determinata tipologia di attività si discrimina un settore produttivo, non funziona e si fanno danni. E questo accade, in modo del tutto disarmonico con le disposizioni delle diverse regioni e dei comuni italiani che intervengono laddove sopravvive la riserva dello Stato sulla materia.

Ma i comuni e le regioni possono farlo?

Non dovrebbero agire in contrasto o senza coordinamento con le normative primarie, ma se lo fanno non succede nulla, non sono previste sanzioni ma solo rimedi secondo la Costituzione e le leggi. Lo Stato non è fuori gioco, però. Non ha mai rinunciato alla riserva sulla disciplina del gioco pubblico e le attribuzioni di competenza descritte con la modifica del Titolo V della Costituzione non hanno eliminato questa riserva che pertanto vige. La Corte Costituzionale è intervenuta sul tema affermando, in estrema sintesi, che per alcune materie l’Ente locale può intervenire e con ciò diluendo la centralità assoluta dello Sato ma confermando il ruolo dello Stato, e degli enti preposti, per l’ordine pubblico e sicurezza che, appunto, attiene ai giochi ed alle autorizzazioni connesse. Diversamente il legislatore avrebbe dovuto valutare e modificare il regime concessorio e molte altre normative. La necessità di una visione sistematica nella regolamentazione delle attività dei giochi è auspicabile anche considerato che si tratta di una industria importante dove si fa anche presidio di legalità.

È lo Stato che deve rivendicare la sovranità delle sue norme. Lo potrebbe fare la Presidenza del Consiglio, che in materia di giochi non lo ha fatto, sollevando il conflitto di attribuzione davanti la Corte Costituzionale; oppure la Corte Costituzionale potrebbe decidere su questioni di illegittimità costituzionale sollevate da una parte (anche privati) nell’ambito di un procedimento se un Giudice ritenesse la questione “non manifestamente infondata”, e quindi sospenderebbe il giudizio in attesa di una pronuncia della Corte. Ma è un evento assai raro anche questo.

Ci dovrebbe essere il buon senso ed una buona capacità di lungimiranza ad ispirare la maggior parte delle azioni e soprattutto da parte del legislatore. È palese che dietro ai concessionari del gioco ci sono, nella maggior parte dei casi, multinazionali estere e operatori finanziari che difficilmente torneranno ad investire in Italia almeno di un quadro normativo meno volubile. Ne va della credibilità della nostra nazione e non siamo nelle condizioni di potercelo permettere.

In questi mesi la leva dell’imposizione fiscale viene usata come strumento per favorire l’uscita dalle attività di gioco…

Da molti anni purtroppo. I grandi operatori internazionali sono venuti ad investire in Italia proprio perché in passato abbiamo proposto un quadro regolatorio certo con l’istituto della Concessione e normative connesse ed una agenzia preposta (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) che è divenuto un modello per molti paesi e non solamente europei; ma tutto può cambiare rapidamente se non si offrono stabilità e opportunità di investimento. Mi riferisco, ripetendomi, al settore del gioco pubblico che va considerato una industria con un numero di addetti e l’indotto elevatissimo.

Gioco significa occupazione e genera ricchezza, possiamo rinunciare agli oltre 10 miliardi che garantisce il settore ed oltre 150 mila occupati? Tema quanto mai attuale in tempi di manovra economica e che invita all’esercizio del buon senso a cui facevo riferimento prima.

Premesso che l’aumento delle imposte non elimina la voglia di giocare, e che è la dipendenza da gioco il fenomeno da combattere, colpire il gioco pubblico equivale a spingere il giocatore verso l’offerta illecita e clandestina. Che sia una strategia per l’uscita dai giochi o, più chiaramente un divieto al gioco, il risultato non potrà essere che lo stesso. Lo ha affermato anche un alto magistrato in pensione, che non ha bisogno certo di fare carriera, Caselli, criticando la tendenza al proibizionismo che rischia di portarci risultati contrari come la storia insegna. Se non conviene più offrire gioco, le aziende serie usciranno dal mercato, con il rischio concreto di vedere brindare la criminalità; se il giocatore non troverà convenienza nelle offerte delle sale gioco autorizzate dallo Stato, con orari d’esercizio e percentuale delle vincite ridotte, andrà a giocare nei punti di raccolta illegali dove le vincite sono più alte.

Oggi, è evidente, possiamo trattare il disturbo da gioco in modo scientifico solo perché disponiamo dei dati raccolti grazie al sistema concessorio, alle regole ed ai controlli che sono stati adottati. Si può fare di più e meglio. Si possono migliorare i sistemi di rilevazione delle criticità e identificare più rapidamente gli utenti esposti al pericolo del gioco patologico, ma sempre con il presupposto che la domanda sia canalizzata verso i punti di gioco riconosciuti e regolamentati. Più si enfatizza il gioco come fenomeno negativo e maggiore sarà la tendenza a nascondere certe patologie. In altre parole: tutelare i deboli efficacemente, salvaguardare la funzione di intrattenimento che è la naturale funzione del gioco, salvaguardare una importante industria che fa anche innovazione tecnologica, salvaguardare l’Erario nei limiti tollerabili dal mercato.

Manca una visione sistematica quindi dice lei. Gli operatori chiedono il riordino del settore che il legislatore ha in qualche modo ha promesso e tentato invano con l’attribuzione della delega al Governo. Ma gli operatori sono riusciti a far comprendere le loro richieste?

Sicuramente le richieste sono state comprese, sebbene le tipologie di gioco sono molte e occorrerebbe conoscere a fondo il settore. Difficile è articolare la risposta per un settore governato dall’istituto della Concessione, che prevede specifiche caratteristiche definite con convenzioni articolate che coinvolgono molte competenze istituzionali e tecniche ed apparati di controllo e di sicurezza. Serve una chiarezza sui luoghi sensibili richiamati nella Conferenza Unificata Stato-Regioni che però non ha risolto il nodo del frazionamento normativo, che ha creato confusione e sconcerto tra gli operatori. Coinvolgere le Regioni è necessario ed utile ma la legge primaria dello Stato deve prevalere ed i decreti attuativi devono essere emanati, altrimenti è il caos. Senza considerare poi le influenze del Diritto Comunitario e gli obblighi previsti dalla nostra appartenenza all’Unione Europea. Con l’esempio delle leggi del passato facevo appunto riferimento alla necessità di un Codice dei giochi (ossia un testo unico della materia) che non può nascere nella confusione di interessi durante la costruzione della manovra economica, piuttosto merita lo studio attento e il lavoro di una commissione di esperti.

Con il mancato esercizio della Delega lo Stato ha dimostrato di non avere capacità per procedere al riordino, non crede che il Codice dovrebbe nascere da una iniziativa interna al settore?

Indubbiamente una proposta “chiavi in mano” proveniente dal settore potrebbe raccogliere, e sarebbe auspicabile, consenso nel modo politico, soprattutto se condivisa dall’intero settore. Creare un Codice è un lavoro lungo e difficoltoso ma non impossibile e non si potrà prescindere dal confronto con le istituzioni.

Se le venisse chiesto accetterebbe di coordinare un gruppo di lavoro per la redazione del Codice dei giochi?

È una sfida che accetterei…