Il Tar Lombardia ha respinto – tramite sentenza – il ricorso proposto da (…) contro Regione Lombardia, in cui si chiedeva l’annullamento: della delibera della Giunta Regionale della Regione Lombardia del 24 gennaio 2014 n. X/1274, pubblicata sul BURL in data 28 gennaio 2014, contenente la “Determinazione della distanza dai luoghi sensibili per la nuova collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (ai sensi dell’art. 5, comma 1, della l.r. 21 ottobre 2013, n. 8 “Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico”)”.

“1. La ricorrente, titolare di concessione rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato per la realizzazione e conduzione di una rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento previsti dall’art. 110, comma 6, del r.d. n. 773/1931 (TULPS), ha impugnato la delibera di Giunta regionale indicata in epigrafe, con cui la Regione Lombardia, in attuazione della l.r. n. 8/2013, ha stabilito limiti di distanze degli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di nuova collocazione rispetto a determinati luoghi sensibili.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

1) eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di potere ed erronea valutazione dei presupposti di diritto; violazione della direttiva comunitaria 98/34/CE e della relativa normativa di esecuzione e recepimento;

2) eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di potere ed erronea valutazione dei presupposti di diritto, travisamento, illogicità, assenza di riscontri; lesione del principio di necessità; irragionevolezza, ingiustizia manifesta;

3) eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di potere ed erronea valutazione dei presupposti di diritto; violazione del d.l. n. 158/2012, conv. in l. n. 189/2012, e della l. n. 23/2014.

Si è costituita in giudizio la Regione intimata, la quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per genericità dei motivi e carenza d’interesse, oltre a chiederne la reiezione nel merito.

Alla pubblica udienza (ruolo smaltimento) del giorno 25 settembre 2019 la causa è passata in decisione.

2. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni processuali in quanto il ricorso è infondato nel merito; al riguardo il Collegio osserva quanto segue.

2.1. Con il primo motivo la ricorrente deduce che la l.r. n. 8/2013 e la delibera impugnata conterrebbero previsioni normative di carattere tecnico che avrebbero richiesto l’adozione della procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche prevista dalla Direttiva comunitaria n. 98/34/CE; il mancato rispetto di tale procedura sarebbe causa di illegittimità dell’operato regionale.

2.1.1. La censura non coglie nel segno.

Ai sensi della Direttiva 98/34/CE si intende per “regola tecnica” “una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le relative disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza sia obbligatoria de iure o de facto per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l’utilizzo dello stesso in uno Stato membro o in una parte rilevante di esso, nonché, fatte salve quelle di cui all’art. 10, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri, intese a vietare la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzazione di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitori di servizi. Costituiscono in particolare regole tecniche de facto:

le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di uno Stato membro che fanno riferimento o a specificazioni tecniche o ad altri requisiti o a regole relative ai servizi, oppure a codici professionali o di buona prassi che si riferiscano a loro volta a specificazioni tecniche o ad altri requisiti ovvero a regole relative ai servizi e la cui osservanza conferisca una presunzione di conformità con le prescrizioni fissate dalle suddette disposizioni legislative, regolamentari o amministrative;

le specificazioni tecniche o altri requisiti o le regole relative ai servizi connessi con misure di carattere fiscale o finanziario che influenzano il consumo di prodotti o di servizi promuovendo l’osservanza di specificazioni tecniche o altri requisiti o regole relative ai servizi; sono escluse le specificazioni tecniche o gli altri requisiti o le regole relative ai servizi connessi con i regimi nazionali di sicurezza sociale”.

La delibera impugnata, come efficacemente argomentato dalla difesa regionale, non è riconducibile ad alcuna delle categorie individuate dalla direttiva; in particolare, essa:

– non rientra tra le «specificazioni tecniche», in quanto non definisce una caratteristica richiesta da un prodotto;

– non attiene alla sottocategoria degli «altri requisiti», poiché non costituisce una condizione in grado di influenzare la composizione, la natura o la commercializzazione di un prodotto, limitandosi a disciplinare solo i luoghi ove è vietato svolgere una attività;

– non può essere ricompresa tra le «regole relative ai servizi», perché queste attengono esclusivamente alle regole riguardanti i «servizi della società dell’informazione, ossia ogni servizio prestato a distanza per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi»;

– non rientra nemmeno nell’ultima sottocategoria rimasta, non essendo ricompresa nell’elenco dei divieti di cui all’art. 1, punto 11, della Direttiva.

Le previsioni della direttiva in parola, quindi, non si applicano alla delibera oggetto di impugnazione.

La censura, pertanto, va respinta.

2.2. Con il secondo motivo la ricorrente lamenta che le previsioni contenute nella delibera impugnata sarebbero prive di riscontri.

2.2.1. La censura non ha pregio.

Al riguardo, è sufficiente osservare che:

– la legge regionale n. 8/2013 ha predeterminato un limite massimo di distanza rispetto ai luoghi sensibili, non superabile dalla Giunta, demandando a quest’ultima la determinazione in concreto del limite da applicare, sulla base di un’adeguata istruttoria, che consentisse di stabilire quale distanza (entro il limite massimo stabilito dalla legge) dovesse ritenersi adeguata allo scopo da perseguire, consistente – secondo quanto enunciato all’articolo 1 della legge – nella prevenzione e nel contrasto delle forme di dipendenza dal gioco d’azzardo lecito;

– sulla scorta di tali indicazioni, la Giunta ha svolto i necessari approfondimenti, sentendo anche – come risulta dalle premesse della delibera – le associazioni regionali delle imprese e ANCI Lombardia e, nell’ambito dell’istruttoria svolta, accertando – tra l’altro – che: “la Lombardia è tra le regioni italiane con la maggior spesa assoluta per il gioco”, “numerose persone in Lombardia hanno manifestato problemi legati a questo fenomeno, che è in continua crescita e interessa in particolare coloro che hanno minori capacità di reddito”, “le indicazioni provenienti dagli osservatori specializzati mostrano che la crescita delle patologie compulsive legate al gioco d’azzardo tocca in particolare le fasce sociali più deboli, minori, anziani e casalinghe, in conseguenza anche delle tipologie di gioco offerto e della loro immediata fruibilità, elementi che generano una sovraesposizione nei soggetti predisposti, allargando allo stesso tempo la fascia di quelli interessati” e che “sta crescendo il livello di attenzione per le nuove generazioni, che sempre più spesso vanno incontro ad una vera e propria sindrome da abuso in fatto di giochi” (così le motivazioni della delibera impugnata);

– la scelta di determinare nella misura fissa di cinquecento metri il limite di distanza degli apparecchi di nuova collocazione dai luoghi sensibili è stata motivata in relazione “sia al fine di dare piena attuazione agli indirizzi univocamente manifestati dal Consiglio Regionale durante i lavori preparatori e quelli per l’approvazione della legge in argomento, sia per consentire in fase di prima applicazione della medesima legge l’attuazione più uniforme e lineare da parte delle Amministrazioni comunali interessate” (così ancora le motivazioni della delibera impugnata);

– la deliberazione di Giunta, così motivata, non risulta affetta dai vizi allegati dalla ricorrente, né quest’ultima ha fornito elementi concreti idonei a sconfessare le acquisizioni istruttorie poste dalla Giunta a fondamento della delibera stessa;

– peraltro, la precisazione della definizione dei luoghi sensibili indicati dalla legge regionale rientra tra i poteri della Giunta, cui spettano, in virtù della disposizione regionale, i normali poteri in tema di esecuzione delle norme di principio stabilite dal Consiglio regionale, come già chiarito da questo Tribunale (T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. I, n. 706/2015);

– né è ravvisabile nell’operato regionale alcuno sviamento di potere, posto che le determinazioni assunte dalla Giunta risultano coerenti rispetto al fine dichiarato e affidato alla cura dell’Organo, ossia la prevenzione e il contrasto della ludopatia.

La censura, per tali ragioni, va respinta.

2.3. Con il terzo motivo la ricorrente lamenta il contrasto tra la delibera impugnata e le previsioni del d.l. n. 158/2012 che, a suo dire, riconoscerebbero in capo all’Agenzia del Demanio e dei Monopoli, quale ente regolatore, l’esclusiva potestà di pianificare progressivamente la ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro della Salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata ex art. 8 del d.lgs. n. 281/1997; la gravata delibera, inoltre, contrasterebbe con le disposizioni della l. n. 23/2014 che attribuiscono al legislatore ordinario il compito di riordinare la normativa in materia di giochi, riservando allo Stato la definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica.

2.3.1. Le censure non persuadono.

In materia, questo Tribunale ha già affermato (v. sentenza n. 1761/2015) che, poiché il titolo di competenza esercitato dalla Regione attiene alla tutela della salute – rientrante nella potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione – è esclusa non solo la violazione della potestà normativa statale in materia di ordine pubblico, ma anche di quella in materia di tutela della concorrenza.

La normativa statale introdotta con il d.l. n. 158/2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 189/2012, si caratterizza per aver collocato per la prima volta il fenomeno del gioco nella materia del diritto alla salute, per la cui tutela sono previsti strumenti (sia diretti che tramite rapporti di concessione) volti a garantire e promuovere un più efficace livello di contrasto alla ludopatia (così T.A.R. Trento n. 206/2013).

Proprio tale circostanza ha consentito alla giurisprudenza di escludere l’incompatibilità con la normativa statale delle discipline che, analogamente a quella introdotta dalla Regione Lombardia, hanno stabilito limiti di distanze tra gli esercizi in cui sono installati gli apparecchi da gioco e i luoghi individuati come sensibili, per la loro frequentazione anche da parte di soggetti vulnerabili al rischio di ludopatia.

La legge statale e quelle introdotte da alcune regioni – tra cui la Lombardia – e dalle province autonome in vista del perseguimento del contrasto alla ludopatia non confliggono tra loro né si elidono ma, anzi, concorrono, ciascuna nel proprio ambito, e secondo opzioni temporali e metodologiche differenziate ma in reciproca sintonia, al perseguimento dello stesso obiettivo; obiettivo che attiene alla materia della tutela della salute, rimessa alla potestà legislativa concorrente, con il solo limite del rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione (cfr. T.A.R. Trento, n. 206/2013, cit.; v. anche T.A.R. Lazio – Roma, n. 2729/2014).

I principi della disciplina statale sono, poi, da ritenere osservati da tali discipline regionali e provinciali, in quanto uno dei principi fondamentali del c.d. decreto Balduzzi è sicuramente rappresentato proprio da quello che si può definire di “prevenzione logistica”, in base al quale tra i locali ove sono installati gli apparecchi da gioco e determinati luoghi di aggregazione e/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione deve intercorrere una distanza minima, ritenuta plausibilmente e ragionevolmente idonea ad arginare, sotto il profilo della “vicinitas”, i richiami e le suggestioni di facile ed immediato arricchimento (T.A.R. Trento, n. 206/2013, cit.; T.A.R. Lazio – Roma, n. 2729/2014, cit.).

La disciplina statale e quella regionale, quindi, risultano reciprocamente coerenti rispetto all’obiettivo da perseguire, utilizzando strumenti analoghi con analoghe finalità di prevenzione (cfr. T.A.R. Lazio, n. 2729/2014, cit.; v. anche T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. I, n. 1613/2015).

Sotto diverso profilo, le competenze regionali in materia di ludopatia non possono ritenersi venute meno per effetto delle previsioni contenute nell’art. 14 della legge-delega in materia fiscale n. 23/2014.

La disposizione in parola, invero, come evidenziato dalla difesa regionale, stabilisce i criteri della delega solo con riguardo ai profili di ordine pubblico e sicurezza e, anche nella parte in cui interviene su profili attinenti la salute, non provvede ad “innovare” la normativa esistente, ma si prefigge solo di “abrogare espressamente” le “disposizioni incompatibili ovvero non più attuali” (art. 14, comma 1, lett. a).

Tra i principi e criteri direttivi dettati all’esecutivo per l’esercizio della delega legislativa, vi è anche quello di “introdurre e garantire l’applicazione di regole trasparenti e uniformi nell’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, garantendo forme vincolanti di partecipazione dei comuni competenti per territorio al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica”, e ciò con l’espressa previsione che debba assicurarsi “la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale che risultino coerenti con i princìpi delle norme di attuazione della presente lettera”.

La previsione normativa si pone in linea con l’insegnamento della Corte costituzionale (cfr. Corte Cost. 9 novembre 2011, n. 300; Corte Cost. 11 maggio 2017, n. 108) e con gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria: essa, infatti, stabilisce bensì la futura fissazione di “parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale”, ma ciò prevede senza affatto negare l’esistenza di concorrenti poteri delle Regioni e degli Enti locali.

In altri termini, la facoltà per tali soggetti di esercitare le proprie prerogative, in attesa della fissazione dei nuovi criteri uniformi a livello nazionale, viene implicitamente riconosciuta, affermando anzi espressamente la necessità che il futuro codice dei giochi d’azzardo leciti faccia salve le regolazioni locali coerenti con i principi in esso espressi.

Anche le ultime censure, quindi, vanno respinte.

2.4. In ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono il criterio della soccombenza, come di norma.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio in favore della Regione resistente, liquidandole complessivamente in € 1500 (millecinquecento/00), oltre accessori come per legge”.