Al professore e avvocato Annibale Marini (nella foto), giurista italiano che è stato presidente della Corte costituzionale dal 2005 al 2006, professore ordinario di diritto civile presso l’Università degli Studi di Roma Tor Vergata, è stato chiesto un parere al fine di verificare se vi siano profili di illegittimità costituzionale delle leggi regionali che introducono la previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi c.d. sensibili, frequentati, cioè, da categorie di soggetti che si presumono particolarmente vulnerabili di fronte alla tentazione del gioco d’azzardo.

Marini ritiene che le leggi regionali che introducono la previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi sensibili (c.d. distanziometro) così vincolanti da determinare, in concreto, il c.d. effetto espulsivo siano astrattamente suscettibili di dare luogo a contrasti con le seguenti norme costituzionali:

(i) con l’art. 41 Cost e la libertà di iniziativa economica privata;

(ii) con i principi di uguaglianza e ragionevolezza sanciti dall’art. 3 Cost., in rapporto all’art. 41 Cost.;

(iii) con l’art. 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all’articolo 1, del 1° protocollo addizionale alla CEDU (Protezione della proprietà) e agli artt. 16 (Libertà di impresa) e 17 (Diritto di proprietà) della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, sotto i profili della tutela della proprietà e della libertà di iniziativa economica e del legittimo affidamento;

(iv) con riferimento al principio di razionalità e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. in rapporto all’art. 32 Cost.

Il professor Marini ha spiegato che «la questione oggetto di parere verte su una misura di prevenzione logistica della dipendenza da gioco da azzardo che, dopo essere stata sperimentata a livello locale tramite regolamenti e ordinanze di autorità comunali, è stata adottata negli ultimi anni a livello legislativo da parte delle Regioni.

Si tratta della previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi c.d. sensibili, frequentati, cioè, da categorie di soggetti che si presumono particolarmente vulnerabili di fronte alla tentazione del gioco d’azzardo.

Le norme solitamente proibiscono il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio in caso di attività ubicate a distanza inferiore a 300 o 500 metri, misurati in distanza pedonale lineare più breve, da luoghi sensibili, quali scuole, luoghi di culto, oratori, impianti sportivi, centri giovanili e, più in generale, luoghi dove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, dunque, al rischio di cadere vittime della dipendenza da gioco d’azzardo.

La disciplina del gioco lecito, in generale, e la disciplina del c.d. distanziometro, in particolare, sono state più volte oggetto di pronunce da parte della Corte Costituzionale.

La riconducibilità della disciplina del gioco alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, in particolare, è stata più volte riconosciuta dalla Corte costituzionale in relazione a disposizioni volte a contrastare il gioco illegale, a disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e ad individuare i giochi leciti:

– nella sentenza n. 185 del 2004, la Corte ha affermato che le fattispecie penali di cui agli artt. 718 e seguenti del cod. pen. – che puniscono l’esercizio del gioco d’azzardo – rispondono “all’interesse della collettività a veder tutelati la sicurezza e l’ordine pubblico in presenza di un fenomeno che si presta a fornire l’habitat ad attività criminali”: preoccupazione, questa, avvertita anche a livello comunitario, avendo “la Corte di giustizia, in più di una occasione (sentenza 21 ottobre 1999, causa C-67/98 e sentenza 24 marzo 1994, causa C-275/92), […] affermato che spetta agli Stati membri determinare l’ampiezza della tutela dell’impresa con riferimento al gioco d’azzardo” e “fondato la discrezionalità di cui devono godere le autorità nazionali, oltre che sulle sue dannose conseguenze individuali e sociali, proprio sugli elevati rischi di criminalità e di frode che ad esso si accompagnano”;

– nella successiva sentenza n. 237 del 2006, la Corte ha poi chiarito che anche le modalità di installazione e uso dei giochi leciti attengono alla “materia ordine pubblico e sicurezza”, non potendo tale materia ritenersi comprensiva della sola disciplina dei giochi d’azzardo.

– nel ribadire quest’ultimo enunciato, la sentenza n. 72 del 2010 ha evidenziato come esso si giustifichi alla luce tanto dei “caratteri comuni dei giochi – aleatorietà e possibilità di vincite in denaro – cui si riconnette un disvalore sociale”, quanto della “conseguente forte capacità di attrazione e concentrazione di utenti” e della “probabilità altrettanto elevata di usi illegali degli apparecchi impiegati per lo svolgimento degli stessi anche nel caso dei giochi leciti”. La medesima sentenza ha, inoltre, precisato che, “rispetto alle finalità di tutela dell’interesse pubblico ad una regolare e civile convivenza perseguite dal legislatore statale, il luogo o il locale in cui si sono realizzati certi comportamenti (installazione ed uso di apparecchi da gioco) è solo un elemento fattuale che non può spostare l’ordine delle competenze”.

Le disposizioni volte ad evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d’azzardo” sono state, invece, ricondotte nella materia di legislazione concorrente “tutela della salute” (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.

Tale orientamento, in particolare, è stato affermato nella sentenza n. 300 del 2011 – e ribadito, anche più recentemente, nelle sentenze nn. 108/2017 e 27/2019 – con le quali la Consulta ha dichiarato non fondate le diverse questioni di legittimità costituzionale di altrettanti articoli di leggi regionali sul c.d. distanziometro, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, riconducendo la disciplina alla competenza concorrente in materia di “tutela della salute”.

In quella sede, la Corte Costituzionale ha chiarito che il legislatore regionale “non è intervenuto per contrastare il gioco illegale, né per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e nemmeno per individuare i giochi leciti: aspetti che – come posto in evidenza dalle citate sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006 – ricadono nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», la quale attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quale «complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale» (tra le altre, sentenze n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009). Il legislatore regionale è intervenuto, invece […] per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d’azzardo”: fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo. La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale” (Corte Cost., sentenza n. 108 del 2017).

Tali pronunce, tuttavia, sono limitate al versante del riparto di competenza normativa tra Stato e Regioni e non si estendono al contenuto della regolamentazione concretamente adottata, sul quale la Corte non si è ancora pronunciata.

La questione, ad onor del vero, era stata sollevata dalle parti private nel giudizio concluso con la sentenza n. 108/2017. Si legge, infatti, nella richiamata decisione che le parti private assumono che la disposizione della legge regionale impugnata, “per come è congegnata, più che tutelare le fasce deboli della popolazione rispetto al rischio della ludopatia, produrrebbe un vero e proprio effetto espulsivo del gioco d’azzardo lecito dal territorio regionale. La distanza minima prevista (cinquecento metri per il percorso pedonale più breve) e l’ampiezza del catalogo dei luoghi ritenuti sensibili renderebbero, infatti – secondo le stesse parti private – praticamente impossibile installare sale da gioco nella quasi totalità dei comuni della Puglia, compreso il suo capoluogo”.

La stessa, tuttavia, è stata dichiarata inammissibile dalla Corte in quanto esulava dal thema decidendum, “non essendo la Corte chiamata a verificare la conformità della norma impugnata a parametri diversi da quelli attinenti a profili di competenza”».

Così ricostruita la disciplina normativa di riferimento – anche alla luce delle pronunce della Corte Costituzionale – secondo il professor Marini «occorre inquadrare l’aspetto principale attorno al quale ruota la questione del distanziometro, cioè quella del c.d. “effetto espulsivo” e il suo equilibrio con i diversi interessi costituzionali in gioco.

Per “effetto espulsivo” si intende l’effetto per il quale l’astratta previsione di un limite minimo di distanza fra i locali che ospitano apparecchi da gioco e luoghi sensibili si trasforma, all’atto della concreta applicazione, in qualcosa d’altro, cioè nel divieto radicale di mantenere o aprire esercizi con apparecchi da gioco.

Ciò potrebbe tipicamente accadere laddove si “calino” su una realtà territoriale più o meno circoscritta previsioni che individuino un numero eccessivo di punti sensibili o distanze minime troppo elevate. Così facendo, infatti, ben potrebbe accadere che in concreto – anche in considerazione delle limitazioni imposte dalla disciplina urbanistica in vigore – non vi sia alcuna zona idonea per installare gli apparecchi sufficientemente distante dai punti sensibili, o ve ne siano solo in località remote, irraggiungibili e dunque di fatto inidonee ad ospitare un’attività economica.

In simili evenienze, l’intento regolatorio e conformativo del distanziometro rischierebbe di produrre risultati in tutto analoghi a quelli di un provvedimento proibizionistico che, da un lato, sarebbe integralmente ablativo delle posizioni giuridiche degli operatori economici del settore e, dall’altro, danneggerebbe gli stessi utenti del gioco, nella fruizione di un’attività pienamente lecita.

Ed è proprio in relazione a tali ipotesi limite che deve essere verificato il rispetto del complesso bilanciamento tra i diversi principi costituzionali che vengono in rilievo.

Occorre, infatti, ricordare che dietro la materia della regolazione dei giochi insistono rilevanti interessi costituzionali: la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, che fa capo in via esclusiva allo Stato; la tutela della salute, rispetto alla quale il Legislatore statale concorre con quello regionale; la libertà d’iniziativa economica degli operatori del settore e la tutela dell’affidamento di quanti abbiano investito in esso; il ruolo degli enti locali che, nel quadro delle leggi statali e regionali, sono istituzionalmente preposti alla cura delle comunità di riferimento».

A questo punto – dopo aver delineato i contorni della questione, anche alla luce dell’analisi delle pronunce in materia della Corte Costituzionale – il professor Marini ha valutato «gli eventuali profili di illegittimità costituzionale di siffatte leggi regionali. Si tratta, ovviamente, di considerazioni generali che tengono conto del quadro ordinamentale, che devono tuttavia essere verificate in concreto in relazione a singole specifiche previsioni di legge.

Una prima questione di legittimità costituzionale sembrerebbe prospettarsi con riferimento all’art. 41 della Costituzione, che tutela la libertà di iniziativa economica privata e si sostanzia nella possibilità sia di scegliere se intraprendere o meno un’attività economica privata sia nella libertà di scegliere quale attività esercitare.

La ratio della disposizione è quella di realizzare una sintesi tra la libertà di iniziativa economica e la necessità che questa non sia assoluta, ma tenga conto dei limiti di legge e venga esercitata in un’ottica solidaristica.

Come ormai costantemente affermato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, infatti, l’ordinamento ritiene tollerabile “una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale”, purché, tuttavia, per un verso, l’individuazione di quest’ultima “non appaia arbitraria” e, “per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue” o sproporzionate (ex plurimis sentenze n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009). Nello stesso senso è stato affermato che “eventuali restrizioni e limitazioni alla libera iniziativa economica debbano trovare puntuale giustificazione in interessi di rango costituzionale» (sentenza n. 46 del 2013) […]  in virtù dell’art. 41 Cost., sono ammissibili limiti della libertà d’iniziativa economica privata, purché giustificati dall’esigenza di tutelare interessi di rango costituzionale, ferma quella della congruità e proporzionalità delle relative misure, risultando in tal modo chiara la correlazione esistente tra tale parametro e l’art. 3 Cost.” (cfr. sent. n. 94 del 2013).

In buona sostanza, ai sensi dell’art. 41 Cost., sono ammissibili limitazioni della libertà d’iniziativa economica privata, solo allorquando risultino giustificate dall’esigenza di tutelare interessi di rango costituzionale e purché le relative misure risultino congrue e proporzionali rispetto alla stessa limitazione.

In tal senso, una disposizione di legge che introduca la previsione di un limite minimo di distanza fra i locali che ospitano apparecchi da gioco e luoghi sensibili – pur astrattamente legittima, in quanto rispondente a indubbie esigenze di utilità sociale – rischia di porsi in contrasto con la libertà di iniziativa economica dei privati, vincolandola in modo incongruo e sproporzionato, laddove individui un numero così eccessivo di punti sensibili o distanze minime così elevate da vietare integralmente o quasi l’esercizio sul territorio di un’attività economica lecita autorizzata dallo Stato.

Ciò si verifica allorquando la disposizione – piuttosto che limitarsi, come dovrebbe, al contingentamento delle sale gioco sul territorio – introduca previsioni così limitative da non individuare, in concreto, alcuna zona idonea all’installazione degli apparecchi sufficientemente distante dai punti sensibili, ovvero zone remote, irraggiungibili e dunque inidonee ad ospitare un’attività economica.

In altri termini, l’effetto espulsivo si verifica non solo nelle ipotesi in cui si raggiunga una percentuale identica o prossima alla totalità, e dunque al 100 per cento, del territorio della Regione, ma anche laddove si superino soglie più basse ma tali da rendere non attrattiva l’attività economica e da risultare non proporzionate. In mancanza della fissazione di una soglia minima da parte di una legge cornice statale – che pure sarebbe auspicabile – non potrà che essere la Corte costituzionale a valutare se la percentuale di esclusione debba considerarsi ragionevole, tenendo conto dell’istruttoria e delle valutazioni effettuate dai diversi legislatori regionali dei rispettivi fattori geografici e sociali, come ad esempio dell’orografia del proprio territorio. È evidente, infatti, che anche una percentuale, ad esempio, del 75 per cento in alcune Regioni prevalentemente montuose possa risultare del tutto inadeguata, e dunque di dubbia legittimità costituzionale, essendo una larga parte del territorio non utilizzabile per qualsiasi attività economica.

In simili evenienze, infatti, l’intento regolatorio e conformativo del distanziometro non sarebbe né congruo né proporzionato rispetto allo scopo e rischierebbe di produrre – in violazione dell’art. 41 Cost. – risultati analoghi a quelli di un provvedimento proibizionistico che, da un lato, sarebbe integralmente ablativo delle posizioni giuridiche degli operatori economici del settore e, dall’altro, danneggerebbe gli stessi utenti del gioco, nella fruizione di un’attività pienamente lecita.

Un simile risultato non potrebbe dirsi giustificato neppure dalla presenza di un altro interesse costituzionalmente tutelato, quale la tutela della salute, poiché la norma costituzionale parla esplicitamente di limiti e implicitamente di bilanciamento di interessi, non già di completa (o quasi) interdizione della libertà di iniziativa economica.

Un altro profilo che impone una seria riflessione è quello del possibile contrasto di una disciplina regionale introduttiva del c.d. distanziometro con i principi di uguaglianza e ragionevolezza sanciti dall’art. 3 Cost., in rapporto all’art. 41 Cost.

Com’è noto, il principio di uguaglianza prescrive che situazioni uguali vengano trattate in maniera uguale. La circostanza per cui ogni Regione possa determinare in maniera difforme dalle altre la regolazione delle distanze delle sale da gioco da una serie di luoghi c.d. sensibili rischia di determinare una disparità di trattamento tra coloro che operano in una Regione piuttosto che in un’altra. Questo effetto è diretta conseguenza del fatto che ogni Regione potrebbe adottare scelte discrezionali e politiche “di parte” più o meno restrittive sul punto, al fine di favorire una determinata categoria di esercenti piuttosto che un’altra o, al contrario, sfavorirla: paradossalmente si potrebbe addirittura venire a creare una sorta di “business istituzionale”. Il rischio è che tali scelte discrezionali, che per la delicatezza dei temi trattati dovrebbero essere adottate nel bilanciamento dei diversi interessi, vengano invece utilizzate in maniera propagandistica, al fine di ottenere più o meno consensi.

Ed ancora, la discriminazione rischia di operare anche tra coloro che svolgono l’attività in Comuni di grandi dimensioni, dove quindi i luoghi sensibili sono fisiologicamente distanti l’uno dall’altro e permetterebbero – astrattamente e con costi notevoli – agli esercenti che si trovano vicino ad uno di questi di spostare la propria attività, e coloro che invece operano in piccoli e medi centri. In questi ultimi, infatti, potrebbe venire in rilievo il predetto effetto espulsivo.

Con riferimento, invece, al principio di ragionevolezza, il possibile vizio potrebbe annidarsi in una legge che, senza tenere in alcun conto le specifiche e diverse realtà dei Comuni che ricadono nel territorio regionale (di estensione e popolazione naturalmente diverse tra loro), introduca un distanziometro rigido e anelastico di 500 metri, ignorando del tutto le specificità dei singoli contesti e accomunando irragionevolmente sullo stesso piano realtà metropolitane e piccoli Comuni.

Sotto altro (ma connesso) profilo, potrebbe porsi un contrasto con l’art. 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all’articolo 1, del 1° protocollo addizionale alla CEDU (Protezione della proprietà) e agli artt. 16 (Libertà di impresa) e 17 (Diritto di proprietà) della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, sotto i profili della tutela della proprietà e della libertà di iniziativa economica e del legittimo affidamento, laddove la legge regionale introduttiva di un distanziometro eccessivamente stringente andasse ad incidere su attività già autorizzate e in corso di svolgimento, generando un effetto sostanzialmente espropriativo.

Com’è noto, infatti, l’art. 1, del primo protocollo addizionale alla CEDU, stabilisce che “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da esse ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o delle ammende”.

La nozione di “bene”, ai sensi della norma stessa, comprende qualunque diritto avente un valore patrimoniale o non patrimoniale (C. EDU, Sovransatvo Holding. c. Ucraina, 25.7.2002).

Inoltre, la Corte EDU fa riferimento al criterio della legittima aspettativa al fine di considerare un valore patrimoniale come facente parte del patrimonio del singolo (tra le tante, C. EDU, Plamam Spa c. Italia, 18.5.2010, Jlaus et  Iouri Kiladze c. Georgie, 2.2.2010).

I diritti e le prerogative dei titolari di autorizzazioni o concessioni all’esercizio del gioco lecito, essendo previsti direttamente dalla legge costituiscono – anche in base al richiamato criterio della legittima aspettativa – un “valore patrimoniale” tutelabile ai sensi dell’art. 1 del 1° Protocollo.

Ciò posto, una legge regionale introduttiva di un distanziometro eccessivamente stringente che andasse ad incidere su attività già autorizzate e in corso di svolgimento, generando un effetto sostanzialmente espropriativo, rischia di trasformarsi in una illegittima ingerenza dello Stato ai sensi del medesimo art. 1 del 1° Protocollo addizionale.

In proposito è bene ulteriormente precisare che la Corte EDU ha costantemente affermato che l’espropriazione, indipendentemente dalla sua natura formale o sostanziale, impone da un lato il rispetto di vincoli procedimentali che consentano anche un pieno contraddittorio (Scordino c. Italia (no 3), no 43662/98, § 89, 17 maggio 2005, e Guiso-Gallisay c. Italia, no 58858/00, § 87, 8 dicembre 2005), dall’altro la corresponsione di un equo indennizzo a fronte del sacrificio prodotto (v., tra le tante, Gautieri ed altri c. Italia, 19.10.2006; Scordino c. Italia, 29.03.2006).

Nel caso di specie, la misura ablatoria è consistita nella chiusura delle sale da gioco e nella definitiva revoca delle autorizzazioni di Pubblica Sicurezza concesse, a seguito di procedimenti amministrativi vincolati, attuati in forza di legge Regionale.

In proposito, la CEDU ha sottolineato che nonostante l’esistenza di una legge formale che autorizzi l’ablazione, non può dirsi rispettato il principio di legalità quando la legge risulti attuata in assenza di confronto con gli interessi che concretamente vengano in gioco e soprattutto in assenza di un indennizzo che possa garantire e ripristinare, per usare le parole della Corte, il “giusto equilibrio tra la tutela dei diritti di proprietà e le esigenze di interesse generale”.

Da ultimo, un ulteriore possibile profilo di illegittimità costituzionale sembrerebbe emergere con riferimento al principio di razionalità e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. in rapporto all’art. 32 Cost.

Secondo il consolidato orientamento della Corte Costituzionale, il principio di razionalità, emancipato rispetto a quello di uguaglianza, deve essere inteso sia nel senso di razionalità formale, cioè del principio logico di non contraddizione, sia nel senso di razionalità pratica, ovvero di ragionevolezza, di coerenza intrinseca della norma rispetto alla ratio che ne è a fondamento (sentenza n. 172 del 1996). La coerenza è rispondenza logica della norma rispetto al fine perseguito dalla legge, ovvero alla sua ratio. Difetta la ragionevolezza laddove “la legge manca il suo obiettivo e tradisce la sua ratio” (sentenza 43 del 1997).

Il giudizio di ragionevolezza, dunque, lungi dal comportare il ricorso a criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità, rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti (sentenza n. 108 del 1994).

In tal senso, una legge regionale introduttiva di un distanziometro così limitativo da generare un pressoché assoluto divieto di mantenere o aprire esercizi con apparecchi da gioco rischierebbe di produrre risultati analoghi a quelli di un provvedimento proibizionistico che – oltre a frustrare le posizioni giuridiche degli operatori economici del settore – rischierebbe di produrre un effetto contrario a quello che il Legislatore ha inteso perseguire, così vanificando la ratio stessa della limitazione.

L’introduzione di un numero eccessivo di punti sensibili o di distanze minime troppo elevate in una realtà territoriale circoscritta rischia di impedire, in concreto, la presenza di apparecchi ludici all’interno di centri abitati e persino delle periferie, limitando le zone idonee al loro posizionamento a pochissime aree ancor più periferiche. Il rischio concreto è quello che, invece che conseguire un intento anti ludopatico, si creino delle zone poco controllate, appartate e nascoste al pubblico, in cui vi è il rischio che proliferino fenomeni criminosi in grado di incidere negativamente sulla sicurezza e sull’ordine pubblico».