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(Jamma) – La GLOBAL STARNET Ltd (già B Plus Giocolegale Ltd), società di diritto britannico, è concessionaria, a seguito di procedura ad evidenza pubblica effettuata ai sensi del decreto legge 78/2009[1], dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) per “l’attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento nonché delle attività connesse”.

Ai sensi del predetto decreto legge, l’aggiudicazione della concessione ad operatori preesistenti, quale era la GLOBAL STARNET, poteva avvenire al di fuori delle procedure di selezione previste per gli altri operatori di gioco.

Con la legge 220/2010[2], le condizioni richieste per attribuire e mantenere le concessioni sono state modificate in modo meno favorevole per GLOBAL STARNET. In base a tale legge, l’AAMS ha adottato: il decreto interdirigenziale del 28 giugno 2011, recante la determinazione dei requisiti delle società concessionarie del gioco pubblico non a distanza e degli amministratori delle stesse; un bando di gara per l’affidamento in concessione della realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito, mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento.

La GLOBAL STARNET ha impugnato entrambi i suddetti atti amministrativi dinanzi al TAR del Lazio, che ha solo parzialmente accolto il ricorso.

La sentenza del TAR è stata impugnata davanti al Consiglio di Stato, che ha proceduto in diverse fasi.

Il 2 settembre 2013, il Consiglio di Stato ha emesso una sentenza parziale (divenuta definitiva), stabilendo, una volta per tutte, che la legge n. 220/2010 non ha affatto inteso abrogare la disciplina previgente ma, al contrario, la ha data come presupposto[3] : pertanto GLOBAL STARNET è stata costretta a partecipare alla nuova procedura di selezione quando, in base ad una legislazione ancora vigente, una procedura di selezione per gli operatori esistenti non era necessaria.

Il Consiglio di Stato ha poi sollevato davanti alla Corte Costituzionale una questione di costituzionalità della legge 220/2010, nella parte in cui impone ai “vecchi” concessionari la sottoscrizione di uno “schema di atto integrativo” alla convenzione di concessione, comportante l’introduzione di nuovi requisiti ed obblighi. Con sentenza del 31 marzo 2015, la Corte Costituzionale ha dichiarato costituzionalmente legittima tale disciplina introdotta dalla legge 220/2010. Infatti, i principii del legittimo affidamento e della certezza del diritto sono valori protetti dalla Costituzione, ma non in termini assoluti o inderogabili. Per quanto riguarda le concessioni di servizi pubblici, la Corte Costituzionale ha rilevato che una modifica delle condizioni originarie per effetto di un intervento pubblico deve essere considerata inerente al rapporto di concessione sin dal suo inizio, soprattutto in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, meritevoli di un’attenzione speciale e continua del legislatore. Inoltre, i nuovi obblighi imposti ai concessionari preesistenti hanno costituito un giusto contrappeso al vantaggio costituito dalla non necessità, per loro, di partecipare ad una nuova procedura di selezione.

Successivamente, il Consiglio di Stato, su richiesta della difesa di GLOBAL STARNET, ha deciso di interrogare anche la Corte di giustizia dell’Unione europea, affinché valuti se la legge 220/2010, laddove prevede nuovi requisiti e obblighi anche per i “vecchi” concessionari, sia contraria al generale principio del legittimo affidamento e ai principii di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi, divieto di restrizioni ai movimenti di capitali tra gli stati membri. E’ chiaro che l’oggetto di tale valutazione richiesta alla Corte di giustizia è largamente sovrapponibile a quello della pronuncia della Corte Costituzionale. Tuttavia, le giurisdizioni di ultimo grado (qual è il Consiglio di Stato), a differenza dei giudici dei gradi inferiori, hanno non solo la facoltà, ma il vero e proprio obbligo di sollevare una questione d’interpretazione del diritto dell’Unione, ove se ne presenti una.

Le questioni poste dal Consiglio di Stato con l’ordinanza di rinvio pregiudiziale sono, la prima, metodologica e, la seconda, di merito. Il Consiglio di Stato chiede alla Corte: a) in via principale: se il diritto dell’Unione preveda l’obbligo incondizionato del giudice di ultima istanza (come il Consiglio di Stato) di rivolgersi alla Corte di giustizia quando, come nel caso di specie, la Corte Costituzionale abbia già valutato la legittimità costituzionale della norma nazionale, utilizzando gli stessi parametri di cui si chiede l’interpretazione alla Corte di giustizia, ancorché formalmente diversi perché contenuti nella Costituzione e non nei Trattati europei; b) solo nel caso in cui la Corte dichiari che il Consiglio di Stato aveva l’obbligo di sollevare questione pregiudiziale: se i principii del Trattato UE e i diritti fondamentali nonché il generale principio del legittimo affidamento, ostino alla adozione ed applicazione di una normativa nazionale (come la legge 220/2010) che sancisce, anche a carico di soggetti già concessionari nel settore della gestione telematica del gioco lecito, nuovi requisiti ed obblighi, modificando (unilateralmente) la convenzione già in essere (e senza alcun termine per il progressivo adeguamento).

Nelle sue odierne conclusioni, l’Avvocato generale Nils WAHL (Svezia) risponde, sulla prima questione, che il fatto che un giudice di uno Stato membro possa sottoporre una questione sulla costituzionalità di una misura nazionale alla Corte Costituzionale, o il fatto che una tale questione sia stata posta, non ha alcuna rilevanza sul diritto o sull’obbligo di tale giudice di effettuare un rinvio pregiudiziale. Infatti, i giudici nazionali godono della più ampia facoltà di adire la Corte se ritengono che, nell’ambito di una controversia dinanzi ad essi pendente, siano sorte questioni sull’interpretazione o sulla validità delle disposizioni del diritto dell’Unione, che esigano una pronuncia da parte loro. Tali principii si applicano a maggior ragione quando la Corte Costituzionale non ha interpretato il diritto dell’Unione ma ha limitato la sua pronuncia a questioni di interpretazione del diritto nazionale.

Sulla seconda questione, l’Avvocato generale osserva che il nocciolo della contestazione della Global Starnet è che la legge 220/2010 ha introdotto nuovi requisiti per i titolari di concessioni, applicabili anche alle concessioni esistenti. La Global Starnet non contesta il fatto che le autorità italiane possano introdurre tali requisiti per i concessionari in generale, ma solo che esse possano applicare detti requisiti anche ai concessionari già attivi nel mercato (26). Orbene, in questi termini, secondo l’Avvocato generale, i fatti della causa sembrano circoscritti ad un solo Stato membro, sicché non si potrebbero invocare i principii del diritto dell’Unione. Tuttavia, se, in ragione del fatto che Global Starnet è società di diritto britannico, la Corte dovesse ritenere che determinati effetti transfrontalieri delle disposizioni italiane di cui trattasi non possano essere esclusi, tali disposizioni sarebbero pur sempre compatibili con le norme dell’Unione.

L’Avvocato generale premette di non ritenere applicabile l’articolo 56 TFUE (principio di libera prestazione dei servizi) nella misura in cui le attività regolamentate richiedono uno stabilimento in Italia. Inoltre, egli valuta non giustificata un’analisi separata delle disposizioni nazionali di cui trattasi alla luce dell’articolo 63 TFUE (libera circolazione dei capitali), in quanto i possibili effetti sulla circolazione transfrontaliera di capitali sono accessori agli effetti restrittivi – e indissociabili da essi – che le misure considerate potrebbero avere sulla prestazione di servizi al cui fine quei capitali vengono utilizzati.

L’Avvocato generale avvia quindi la sua analisi evidenziando che le disposizioni nazionali di cui trattasi costituiscono una restrizione alla libertà di stabilimento (art. 49 TFUE): infatti, l’introduzione di requisiti più onerosi al fine di ottenere concessioni per i servizi di gioco potrebbe dissuadere le imprese straniere dallo stabilirsi in Italia per tali servizi. Tuttavia, l’Avvocato generale ritiene che detta restrizione sia giustificata dallo scopo di migliorare la solidità economico-finanziaria dei concessionari e di rafforzarne l’affidabilità e l’onorabilità, nonché di combattere la criminalità: questi sono – senza dubbio – obiettivi legittimi che possono autorizzare una restrizione della libertà di stabilimento. Inoltre, per l’Avvocato generale, è rispettato il principio di proporzionalità.

Per quanto riguarda la proporzionalità, l’Avvocato generale ritiene che le disposizioni nazionali di cui trattasi siano idonee a contribuire al conseguimento dei citati obiettivi e che esse non vadano oltre lo strettamente necessario, specificando che tale ultimo aspetto, in particolare, dovrà essere vagliato dal giudice nazionale. L’Avvocato generale esclude, poi, che la normativa nazionale in questione comporti la violazione dei principio di libertà d’impresa sancito dall’art. 16 della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. L’Avvocato generale sottolinea, infine, che Global Starnet non può lamentare la violazione del legittimo affidamento, mancando un chiaro ed espresso impegno da parte dell’autorità competente a conservare la situazione esistente, la quale, quindi, ben poteva essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali.

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