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Il Tar annulla provvedimenti del Ministero della Salute su assegnazione fondi alle Regioni per piani contro gioco d’azzardo patologico

20 ottobre 2017

(Jamma) Il Tar Lazio ha accolto il ricorso del Codacons per l’annullamento “del provvedimento di data ed estremi ignoti con cui il Ministero della Salute ha approvato i piani delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di Attività per il contrasto al gioco d’azzardo presentati ai sensi del combinato disposto dell’ art. 1, comma 946, della legge n. 208/2015 e del d.m. del 6 ottobre 2016, nonché del connesso provvedimento che ha dato corso all’erogazione delle somme previste per la realizzazione degli stessi, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso, anche se ignoto e/o sconosciuto ivi compreso il provvedimento con il quale l’Osservatorio ha espresso il proprio consenso all’approvazione dei Piani”.

Per i giudici “il chiaro tenore della norma regolamentare contenuta nell’art. 2, comma 3, del d.m. 6 ottobre 2016 esige che la valutazione dei piani da parte del Ministero della salute avvenga «sentito l’Osservatorio» de quo, ciò che configura un parere obbligatorio non vincolante da parte dell’organismo in questione.

Posta dunque l’impretermissibilità del parere, è altresì evidente come l’oggetto di questo sia costituito non dal risultato dell’istruttoria ministeriale, che costituisce a sua volta l’esito del processo valutativo dei Piani di attività trasmessi dalle Regioni e dalle Province autonome, ma dai Piani stessi dei quali, in aderenza ai compiti dell’Osservatorio, questo possa monitorare l’efficacia delle misure previste in ciascun singolo programma di intervento.

Assume inoltre rilievo la circostanza che la corretta individuazione dell’oggetto endoprocedimentale non si esaurisce nell’ossequio ad una regola di mera forma, posto che l’informazione documentale completa recata all’Osservatorio ai fini dell’espressione del parere costituisce la premessa di una consapevole valutazione il cui effetto globale sugli esiti istruttori non può essere valutato a priori sulla scorta delle determinazioni fin qui assunte dall’organo consultivo alla luce di un corredo documentale completamente diverso.

A tale fine l’art. 2, comma 3, del regolamento, correttamente inteso, predica dunque con necessità che l’Osservatorio effettui la propria valutazione direttamente sul corpo documentale dei Piani di attività e non esclusivamente su un rapporto di sintesi ministeriale che, anche per la sua estrema laconicità, non è idoneo a rendere edotto l’organo consultivo del contenuto del documento da valutare. Risulta infatti evidente come il documento ministeriale in alcuni casi (a mero titolo di esempio Basilicata, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Puglia, Sicilia etc.) indica qualche contenuto generico, senza tuttavia dar conto delle azioni e delle sperimentazioni mese in campo dai proponenti, rendendo di fatto impossibile esprimere qualsivoglia valutazione di appropriatezza e di efficacia, mentre in altri casi (per esempio Lazio, Liguria, Lombardia etc.) si limita alla dizione «valutazione positiva» senz’altro aggiungere.

Né può sostenersi in contrario che la metodologia in esame possa considerarsi legittimamente assestata per effetto di una votazione conforme dei componenti dell’Osservatorio”.

Di seguito il testo integrale della pronuncia:

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale n. 8497 del 2017, proposto da:
CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati per la tutela dell’ambiente e dei diritti dei consumatori e degli utenti, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto presso l’Ufficio legale nazionale in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 73

contro

Ministero della Salute e Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, non costituiti in giudizio

nei confronti di

– Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Fazzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marcello Cecchetti in Roma, piazza Barberini 12;
– Regione Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Gullo e Gianclaudio Festa, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Donatella Plutino in Roma, via delle Milizie, 34;
– Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Argnani e Daniela Oppi, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bologna, viale Aldo Moro, 52;
– Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Crucil, domiciliata presso la sede regionale in Roma, piazza Colonna, 355;
– Provincia Autonoma di Bolzano, Regione Marche, Regione Campania, Regione Basilicata, Regione Trentino Alto–Adige, Regione Sicilia, Regione Sardegna, Regione Valle D’Aosta, Regione Abruzzo, Regione Molise, Regione Piemonte, Regione Umbria, Regione Veneto, Regione Liguria, Regione Lombardia, Regione Molise, Regione Puglia, Provincia Autonoma di Trento, A.C.L.I., Arci, Fondazione Toscana per la Prevenzione dell’Usura – Onlus, Libera, Ceart c/o A.C.L.I. Regionale Toscana, C.T.C.A. Coordinamento Toscano Comunità D’Accoglienza, Gruppo Incontro Società Cooperativa Sociale, Associazione Orthos di Siena, Associazione San Benedetto Onlus, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

– del provvedimento di data ed estremi ignoti con cui il Ministero della Salute ha approvato i piani delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di Attività per il contrasto al gioco d’azzardo presentati ai sensi del combinato disposto dell’ art. 1, comma 946, della legge n. 208/2015 e del d.m. del 6 ottobre 2016, nonché del connesso provvedimento che ha dato corso all’erogazione delle somme previste per la realizzazione degli stessi, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso, anche se ignoto e/o sconosciuto ivi compreso il provvedimento con il quale l’Osservatorio ha espresso il proprio consenso all’approvazione dei Piani;

– del rifiuto espresso dall’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave e dal Ministero della Salute di sottoporre i piani stessi al vaglio dell’Osservatorio stesso in violazione di quanto previsto dal combinato disposto dell’ art. 1, comma 946, della legge n. 208/2015 e del d.m. del 6 ottobre 2016, nonché del parere in tal senso espresso dall’Ufficio Legislativo del Ministero della Salute in risposta alla nota della DGPREV del 25 maggio 2017 come comunicato oralmente dal D.G. Guerra alla riunione del 3 luglio 2017;

– del parere espresso dall’Osservatorio sui piani stessi per relationem al parere del Ministero della salute e senza esaminare i piani e il loro contenuto effettivo integrale;

– nonché dei piani privi del parere positivo dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave dunque approvati in violazione del disposto dell’art. 1, comma 946, della legge n. 208/2015 e del d.m. del 6 ottobre 2016 e, in particolare, del piano della Regione Toscana di cui alla delibera di data ed estremi ignoti e del piano della Regione Campania di data ed estremi ignoti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Regione Toscana, Regione Emilia-Romagna, Regione Calabria e Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2017 il dott. Alfredo Storto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Con l’odierno ricorso l’associazione Codacons impugna, in uno a quelli conseguenti, i provvedimenti coi quali il Ministero della salute ha valutato ed approvato i Piani regionali di attività per il contrasto al gioco d’azzardo di cui al d.m. Salute 6 ottobre 2016, da finanziare col Fondo per il gioco d’azzardo patologico (c.d. GAP) istituito dall’art. 1, comma 946, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

In particolare, la ricorrente, avendo premesso di agire sia quale componente dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, sia quale associazione a tutela dei consumatori iscritta nell’elenco di cui all’art. 137 del d.lgs. n. 206/2005, lamenta: 1) la violazione e la falsa applicazione del combinato disposto dell’art. 1, comma 946, l. n. 208/2015, del d.m. 6 ottobre 2016 e dell’art. 7, comma 10, del d.l. n. 158/2012, nonché degli artt. 1, 6 e 14 della legge n. 241/1990, il difetto di istruttoria, l’omessa valutazione dei piani da parte dell’Osservatorio citato e la violazione dell’art. 97 Cost., in quanto non sarebbe stato correttamente acquisito dal Ministero il parere del predetto Osservatorio, richiesto dal d.m. 6 ottobre 2016 ai fini della valutazione e dell’approvazione dei piani regionali e, in concreto e nonostante il diverso avviso del rappresentante del Codacons, espresso unicamente su uno schema ministeriale di sintesi dell’istruttoria dei piani regionali; 2) la violazione e la falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 12 della legge n. 241/1990, l’illegittimità dei piani regionali derivata da quella del procedimento di valutazione ministeriale, il difetto di istruttoria, in quanto i singoli piani regionali sarebbero anche affetti da genericità e, alcuni di essi in particolare, prevederebbero l’erogazione dei fondi pubblici in via diretta e senza il ricorso a procedure di evidenza pubblica (Toscana), sarebbero carenti nell’indicazione della destinazione dei fondi (Regione Campania), generici nell’indicazione delle voci di spesa, con conseguente impossibilità del controllo successivo (Emilia-Romagna), ovvero insufficienti nel delineare il collegamento tra le voci di spesa e gli obiettivi prefissati (Marche).

Nel formulare anche istanza istruttoria per l’acquisizione documentale di tutta la serie procedimentale, parte ricorrente chiede la sospensione degli atti gravati e, nel merito, il loro annullamento.

Non si è costituito il Ministero della salute benché gli fosse stato ritualmente notificato il ricorso introduttivo in data 4 settembre 2017.

Si sono invece costituite alcune delle Regioni evocate in giudizio.

Più in particolare, la Regione Toscana, oltre a dedurre l’infondatezza dell’impugnativa, ne ha pregiudizialmente censurato l’ammissibilità sotto i profili della carenza di interesse e di legittimazione ad agire: a) per la carenza di una compressione delle prerogative del Codacons come componente dell’Osservatorio, del quale neppure erano state tempestivamente impugnate le delibere del 25 gennaio 2017 e del 27 aprile 2017 con cui si era deciso di vagliare le sole griglie istruttorie dei piani; b) la mancanza della lesione di una posizione differenziata del Codacons, quale associazione di tutela dei consumatori, in relazione alla lotta alla ludopatia, anche tenuto conto dell’assenza di pregiudizio alcuno per i cittadini da esso rappresentati.

Anche la Regione Emilia-Romagna ha dedotto, insieme all’infondatezza del ricorso, il difetto di legittimazione ad agire del Codacons nella duplice veste spesa in ricorso.

Infine, la Regione Friuli-Venezia Giulia, nell’invocare il rigetto del ricorso, ha dedotto di aver già impegnato e liquidato le somme previste nel piano regionale.

Nella camera di consiglio odierna, sussistendone i presupposti, le parti comparse sono state avvisate ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e la causa è stata trattenuta in decisione.

La cornice normativa nella quale si inscrive l’odierna controversia è disegnata innanzitutto dall’art. 1, comma 946, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 il quale prevede che «al fine di garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP), come definito dall’Organizzazione mondiale della sanità, presso il Ministero della salute è istituito il Fondo per il gioco d’azzardo patologico (GAP). Il Fondo è ripartito tra le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sulla base di criteri determinati con decreto del Ministro della salute, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Per la dotazione del Fondo di cui al periodo precedente è autorizzata la spesa di 50 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2016».

Il 6 ottobre 2016, il Ministero della salute ha adottato il decreto previsto dalla norma primaria, prevedendo che, entro novanta giorni dalla data di emanazione, le regioni e le province autonome avrebbero presentato agli uffici ministeriali «uno specifico Piano di Attività per il contrasto al gioco d’azzardo, che includa sia interventi di prevenzione che di cura e riabilitazione (…)» (art. 2, comma 1) e che «il Ministero della salute – Direzione Generale della Prevenzione Sanitaria – entro i successivi sessanta giorni valuta i Piani di attività di cui al comma 1, sentito l’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, e in caso di loro approvazione provvede all’erogazione alle Regioni e Province Autonome delle relative risorse come ripartite ai sensi del citato comma 1» (art. 2, comma 3).

Ciò posto, in primo luogo va rinvenuta quantomeno la legittimazione a ricorrere del Codacons quale componente dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, organo collegiale già previsto dal d.l. n. 158/2012 e poi trasferito presso il Ministero della salute dall’art. 1, comma 133, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 e qui istituito con decreto 24 giugno 2015 che ne ha anche individuato compiti e composizione.

Infatti, il componente di organo collegiale è legittimato a ricorrere avverso una deliberazione collegiale che investa direttamente la sua sfera giuridica ovvero, quando egli non è stato posto in grado di svolgere regolarmente il proprio ufficio, in violazione delle norme che attengono al procedimento formativo dell’atto collegiale (ex multis C.d.S., I, 6 febbraio 2013, n. 4603), com’è nel caso di specie, nel quale il Codacons lamenta che la violazione delle regole procedimentali previste per l’espressione del parere sugli schemi dei Piani di Attività avrebbe impedito all’Osservatorio e al ricorrente di avere compiuta conoscenza degli atti da valutare.

Inoltre, il ricorso è tempestivo tenuto conto che correttamente l’impugnativa è stata rivolta avverso il provvedimento finale di approvazione ministeriale dei Piani e di erogazione delle risorse, assumendo invece i verbali delle riunioni dell’Osservatorio la consistenza di meri atti interni del procedimento.

Quanto al merito, lamenta innanzitutto parte ricorrente che il parere previsto dall’art. 2, comma 3, del d.m. 6 ottobre 2016 sarebbe stato reso sugli esiti dell’istruttoria di verifica condotta dal Ministero della salute e non invece sui singoli Piani dei quali il rappresentante del Codacons aveva invece richiesto l’acquisizione integrale nella riunione dell’Osservatorio del 9 marzo 2017, sottolineando l’erroneità del metodo proposto e dichiarando la propria intenzione di non procedere ad alcuna approvazione senza aver prima esaminato la documentazione completa. In particolare, il Codacons lamenta che nella seduta del 27 aprile 2017 l’Osservatorio si sia limitato a valutare «un resoconto sintetico delle valutazioni dei Piani di attività condotte a livello ministeriale, completo delle relative tabelle esplicative», trasmesso dal Ministero, ed abbia quindi reso il proprio parere favorevole alla successiva erogazione dei finanziamenti alle regioni, senza la partecipazione al voto del rappresentante del Codacons che, pur presente, non aveva voluto procedere a valutare il solo documento di sintesi.

Da tale documento – costituito da sole tre pagine ed allegato n. 2 al verbale dell’Osservatorio del 27 aprile 2017 – ad avviso del ricorrente sarebbe impossibile ricostruire le linee di azione di ciascun Piano e, in alcuni casi, finanche il contenuto minimo degli stessi, con la conseguenza che il parere favorevole, reso in violazione delle norme procedurali regate dal regolamento ministeriale, costituirebbe l’esito illegittimo di un metodo istruttorio che avrebbe impedito la regolare esplicazione dei poteri consultivi dell’Osservatorio.

Le Regioni costituite hanno invece rilevato come l’approvazione del deprecato metodo istruttorio da parte dell’Osservatorio nella seduta del 9 marzo 2017 avrebbe di fatto assorbito ogni ulteriore doglianza.

Osserva in proposito il Collegio che il chiaro tenore della norma regolamentare contenuta nell’art. 2, comma 3, del d.m. 6 ottobre 2016 esige che la valutazione dei piani da parte del Ministero della salute avvenga «sentito l’Osservatorio» de quo, ciò che configura un parere obbligatorio non vincolante da parte dell’organismo in questione.

Né può sostenersi in contrario che la metodologia in esame possa considerarsi legittimamente assestata per effetto di una votazione conforme dei componenti dell’Osservatorio.

Va considerato in premessa che, per la verità, dal verbale del 25 gennaio 2017, la stessa risulta soltanto prospettata dal Presidente dell’Osservatorio, il quale poco prima aveva invece ribadito che il d.m. 6 ottobre 2016 esige che i Piani vadano sottoposti all’organismo consultivo; inoltre la stessa indicazione non sembra neppure essere stata votata dai componenti, visto che testualmente si dà atto nel medesimo verbale che «si concorda, pertanto, di fissare come date per le prossime 2 riunioni il 9/3 e il 27/4 ore 10,30», con il che l’accordo sembra essere stato raggiunto più sulle date che sul metodo.

In ogni caso, anche una eventuale determinazione in tal senso dell’organo consultivo non sarebbe idonea a superare il deficit istruttorio evidenziato, posto che la corretta applicazione della regola procedimentale in questione, fissata da norma regolamentare, non è nella disponibilità dell’Osservatorio.

In conclusione l’evidenziata aberratio ictus che affligge il parere obbligatorio reso dall’Osservatorio si risolve in un rilevante vulnus procedimentale il quale, elidendo l’efficacia della fase consultiva, comunica la propria illegittimità all’intero seguito procedimentale di approvazione dei Piani di attività, di erogazione delle risorse e di successiva attribuzione delle stesse ai soggetti eventualmente indicati nei medesimi Piani.

Al conseguente annullamento di tutti gli atti gravati, segue dunque che il procedimento dovrà ripartire dalla fase consultiva illegittimamente pretermessa.

In ragione della natura pregiudiziale di questa pronuncia, resta assorbito ogni altro motivo di doglianza.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a carico del Ministero della salute.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna il Ministero della salute a rifondere al Codacons le spese di lite liquidate in complessivi € 2.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone, Presidente

Pierina Biancofiore, Consigliere

Alfredo Storto, Consigliere, Estensore