Il Tar Campania ha respinto – tramite sentenza – i ricorsi presentati da due società contro il Comune di Avellino in cui si chiedeva l’annullamento del ‘regolamento sale da gioco e giochi leciti per la prevenzione e il contrasto alle ludopatie’.
La competenza al rilascio della licenza per l’apertura delle sale gioco (così come quella per l’installazione di videoterminali a ciò destinati in locali di altro tipo) compete al Questore, ai sensi degli artt. 86,88 e 110 del T.U.L.P.S., il quale può concederla se sono rispettate le condizioni minime -relative soprattutto al tipo di gioco e alle caratteristiche dei terminali- in termini di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.
L’art. 7 del d.lgs. n. 158/2012 ha, poi, stabilito, al comma 9, che “…l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di intesa con la Società italiana degli autori ed editori (SIAE), la Polizia di Stato, l’Arma dei Carabinieri e il Corpo della guardia di finanza, pianifica su base annuale almeno diecimila controlli, specificamente destinati al contrasto del gioco minorile, nei confronti degli esercizi presso i quali sono installati gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931 (cioè i video terminali per il gioco d’azzardo autorizzato: n.d.e.), ovvero vengono svolte attività di scommessa su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, collocati in prossimità di istituti scolastici primari e secondari, di strutture sanitarie ed ospedaliere, di luoghi di culto. Alla predetta Amministrazione, per le conseguenti attività possono essere segnalate da parte degli agenti di Polizia locale le violazioni delle norme in materia di giochi con vincite in denaro constatate, durante le loro ordinarie attività di controllo previste a legislazione vigente, nei luoghi deputati alla raccolta dei predetti giochi. Le attività del presente comma sono svolte nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente” e al comma 10 che “L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931 e s.m.i. che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando. Ai fini di tale pianificazione si tiene conto dei risultati conseguiti all’esito dei controlli di cui al comma 9, nonché di ogni altra qualificata informazione acquisita nel frattempo, ivi incluse proposte motivate dei comuni ovvero di loro rappresentanze regionali o nazionali…“.
Successivamente l’art. 1, comma 936, della legge n. 208 del 2015, ha previsto che: “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti“.
In data 7 settembre 2017 è stata poi raggiunta, nell’ambito della Conferenza unificata, l’Intesa cui fa riferimento la citata disposizione normativa, che avrebbe dovuto essere recepita (entro il 31 ottobre 2017) in apposito decreto del Ministro dell’Economia, allo stato attuale non ancora adottato; nella predetta Intesa si prevede, tra l’altro, che: “Le Regioni e gli Enti locali, al fine di una maggiore efficacia nella prevenzione dei minori e nella lotta alla ludopatia…, consentano una equilibrata distribuzione nel territorio allo scopo di evitare il formarsi di ampie aree nelle quali l’offerta di gioco pubblico sia o totalmente assente o eccessivamente concentrata” e si riconosce “agli Enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco“, precisando che “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia. Inoltre, le Regioni e le Provincie autonome, ai fini del contrasto delle patologie afferenti alla dipendenza da gioco d’azzardo, potranno prevedere forme maggiori di tutela per la popolazione“.
Da ultimo è intervenuta la legge 27 dicembre 2017, n. 205, stabilendo, all’art. 1, comma 1048, che: “Al fine di contemperare i principi secondo i quali le concessioni pubbliche sono attribuite secondo procedure di selezione concorrenziali con l’esigenza di perseguire, in materia di concessioni di raccolta delle scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, ivi compresi gli eventi simulati, un corretto assetto distributivo, anche a seguito dell’intesa sancita in sede di Conferenza unificata, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli attribuisce con gara da indire entro il 30 settembre 2018 le relative concessioni alle condizioni già previste all’articolo 1, comma 932, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, con un introito almeno pari a 410 milioni di euro. A tal fine, le concessioni in essere, nonché la titolarità dei punti di raccolta regolarizzati ai sensi dell’articolo 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, nonché dell’articolo 1, comma 926, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, sono prorogate al 31 dicembre 2018, a fronte del versamento della somma annuale di euro 6.000 per diritto afferente ai punti vendita aventi come attività principale la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici, compresi i punti di raccolta regolarizzati, e di euro 3.500 per ogni diritto afferente ai punti vendita aventi come attività accessoria la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici” e al successivo comma 1049 che: “Al fine di consentire l’espletamento delle procedure di selezione di cui ai commi 1047 e 1048, le regioni adeguano le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico all’intesa sancita in sede di Conferenza unificata in data 7 settembre 2017“.
In tale complessivo contesto normativo i motivi in esame non meritano di essere condivisi.
Richiamata la costante giurisprudenza del giudice di appello, peraltro confermata dalla Corte Costituzionale (cfr.: Corte Costituzionale 18 luglio 2014, n. 220), univoca nel riconoscere la competenza del Consiglio Comunale a dettare i criteri cui deve attenersi il potere sindacale nel regolare gli orari di apertura delle sale gioco, in quanto “esercizi commerciali” (cfr.: Consiglio di Stato, Sezione V, 5 giugno 2018, n. 3382 e 28 marzo 2018, n. 1933, nonché T.A.R. Veneto, Sez. III, 18 aprile 2018, n. 417), osserva il Collegio che tale consolidato indirizzo non trova smentita nella circostanza che il nuovo regime è stato introdotto dal Consiglio Comunale successivamente all’approvazione, in Conferenza Unificata, dell’Intesa di cui all’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015, avente a oggetto la definizione delle “caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti“.
Non può, infatti, ragionevolmente configurarsi una “paralisi” dell’attività amministrativa di contrasto alla ludopatia nelle more del recepimento dell’approvata Intesa, allo stato non ancora avvenuto con conseguente sua inefficacia, dall’apposito decreto del Ministro dell’Economia come espressamente richiede la richiamata norma di legge; circostanza, quest’ultima, che esclude anche una possibile rilevanza della previsione – leggibile all’interno dell’Intesa approvata il 7 settembre 2017- secondo cui agli enti locali è riconosciuta la possibilità di individuare fasce orarie di chiusura non superiori alle sei ore complessive giornaliere. Detta previsione è, infatti, inefficace, come lo è l’intera Intesa proprio perché non ancora recepita nel decreto ministeriale.
4.- Infondato si palesa anche il terzo motivo di ricorso con cui la (…), deducendo la violazione e falsa applicazione artt. 50 d.lgs. 163/2007 nonché l’eccesso di potere per inesistenza dei presupposti in fatto e diritto, ha censurato l’art. 18 dell’impugnato regolamento poiché, a suo avviso, nel circoscrivere dettagliatamente il futuro potere di ordinanza sindacale volto a determinare gli orari di apertura dell’esercizio, impedirebbe a quest’ultimo di disporre in contrasto ed in peius rispetto alla medesima fonte regolamentare.
Il motivo, come anticipato, è infondato poiché non può sostenersi, come ritiene la ricorrente, che il consiglio comunale, nello stabilire – ai sensi dell’art. 50, comma 7, TUEL- gli indirizzi da fornire al sindaco, di fatto, in via illegittima, non avrebbe lasciato alcun margine di discrezionalità a quest’ultimo.
Osserva il Collegio che, ai sensi dell’art. 42 TUEL, il potere regolamentare generale è attribuito al consiglio comunale, in quanto organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.
Riguardo ai poteri del sindaco, come sopra già illustrato, l’art. 50, comma 7, TUEL, prevede che “Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti.”.
La norma attribuisce al consiglio comunale il compito di delineare gli indirizzi di carattere generale in tema di orari, sul cui tracciato il sindaco esercita il proprio potere discrezionale teso a fissare un orario più o meno contenuto nell’ambito delle fasce orario predeterminate dal consiglio medesimo, in coerenza con l’interesse pubblico perseguito.
Al contrario, la mancata adozione da parte del consiglio comunale di prescrizioni sulle fasce orarie, avrebbe avuto l’effetto sostanziale di ampliare la discrezionalità del Sindaco che, con propria ordinanza, non sarebbe stato più soggetto ad alcuna cornice di riferimento regolamentare.
In proposito, il Consiglio di Stato (Sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794) ha ritenuto non condivisibile “la tesi che l’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 possa essere interpretato nel senso che la competenza del Sindaco non riguardi anche la materia dei giochi, atteso che la disposizione gli attribuisce espressamente il compito di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito di eventuali criteri fissati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Dalla particolare ampiezza della nozione di ‘pubblico esercizio’ contenuta nella disposizione, deve ritenersi che rientrino senz’altro nella nozione anche le attività di intrattenimento espletate all’interno delle sale giochi e degli esercizi in cui siano stati installati apparecchi di ‘gioco lecito’: il connotato tipizzante di un pubblico esercizio è la fruibilità delle attività ivi svolte da parte della collettività indifferenziata, i cui componenti siano ammessi a parteciparvi. Le sale giochi e gli esercizi dotati di apparecchiature da gioco, in quanto locali ove si svolge l’attività attualmente consentita dalla legge, sono qualificabili, seguendo l’elencazione contenuta nell’art. 50, comma 7, d.lgs. n. 267 del 2000, come ‘pubblici esercizi’, di talché per dette sale il Sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio, anche quando si tratti dell’esercizio del gioco d’azzardo, quando le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica“.
Nel caso di specie, il consiglio comunale ha introdotto previsioni sull’orario di esercizio le quali si pongono quali parametri generali cui il Sindaco dovrà attenersi nell’adozione dell’ordinanza attuativa.
In altri termini, come rimarcato anche dal Consiglio di stato nella citata pronuncia n. 4145/ 2018, il consiglio comunale, prevedendo le contestate fasce orarie, non ha usurpato i poteri sindacali, né invaso il campo proprio delle competenze di quest’ultimo, avendo piuttosto fissato delle direttive di carattere generale, ancorché molto specifiche, che lasciano al sindaco un significativo ambito di autonomia circa la effettiva e concreta disciplina da fissare nelle singole situazioni, avendo peraltro fatto salva, in via residuale, “la diversa determinazione del Sindaco nell’esercizio dei poteri previsti dalla legge”.
Parimenti, non sussiste il denunciato eccesso di potere.
Premesso che l’attività dell’amministrazione pubblica diretta a formulare norme generali ed astratte, atte a regolamentare una determinata attività, costituisce esercizio di ampia discrezionalità sfociante nel merito e può essere sindacata solo per manifesta irragionevolezza o travisamento, nella specie, il regolamento impugnato è stato dichiaratamente adottato per finalità di contrasto del gioco patologico d’azzardo, e quindi “per esigenze di tutela della salute pubblica”, così come previsto dalla legge regionale.
Ne consegue che la dettata disciplina degli orari di apertura delle sale appare ampliamente giustificata dallo scopo di prevenire il dilagare del fenomeno, in piena rispondenza alle finalità perseguite dalla normativa comunitaria e nazionale.
5.- Con la quarta censura articolata, la ricorrente contesta la legittimità dell’art. 9 co. 15 del Regolamento nella parte in cui stabilisce che “è vietata qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco”. A suo avviso, i suddetti divieti non troverebbe fondamento in alcuna norma statale o regionale di rango primario, in violazione della riserva di legge di cui agli artt. 21 e 41 Cost.
Il motivo appare, invece, fondato.
Il Collegio è dell’avviso che le norme regolamentari non siano assistite da una copertura normativa.
Sul punto, giova ricordare che il d.l. n. 158/2012 (Decreto Balduzzi) non contiene un divieto assoluto in materia di pubblicità e di attività promozionali connesse ai giochi leciti che prevedono vincite in denaro.
Ed invero, il legislatore statale, all’art. 7, comma 4, d.l. 158/2012, al cui testo si rimanda, delinea compiutamente la sfera dei divieti, riguardo sia al contenuto del messaggio pubblicitario sia agli strumenti di comunicazione dello stesso.
I successivi commi 4-bis (introdotto in sede di conversione dalla L. n. 189 del 2012) e 5 introducono una disciplina volta a contenere l’attività pubblicitaria o comunque promozionale entro parametri certi in termini di tempi, spazi, modalità e strumenti mediatici.
Essenziale è poi l’obbligo sancito dal comma 5, di inserire in qualsiasi messaggio pubblicitario sui giochi: “Formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro, nonché’ le relative probabilità di vincita devono altresì figurare sulle schedine ovvero sui tagliandi di tali giochi“.
Le illustrate disposizioni del decreto Balduzzi sono state in seguito parzialmente integrate dalla L. n. 208 del 2015 (Legge stabilità per il 2016) che all’art. 1, commi 937, 938, 939, 940 ha completato il regime normativo statuale di regolamentazione della pubblicità nel settore.
In particolare, il comma 938 introduce prescrizioni puntuali in merito al contenuto stesso del messaggio pubblicitario, il quale deve essere privo di elementi suggestivi circa le probabilità di vincita e volti a rafforzare l’intenzione di giocare.
La normativa statale appena descritta si completa con la previsione di un apparato sanzionatorio, fissato dal comma 940 dell’art. 1 L. n. 208 del 2015.
Il legislatore statale ha quindi fissato una cornice di riferimento compiuta e certa in ordine ai limiti ed alle modalità della pubblicità nel delicato settore dei giochi leciti, limiti che prendono in considerazione, da un lato, i rischi sociali e sulla salute collegati all’eccessiva diffusione dei giochi e, dall’altro, le esigenze dei gestori, comuni a imprenditori di qualsiasi iniziativa commerciale, di promozione e pubblicizzazione della propria attività.
Per questa ragione, la scelta dell’amministrazione comunale di introdurre divieti assoluti a forme di pubblicità, anziché rinviare all’esaustiva legislazione statuale appare lesiva dei principi di legalità e di proporzionalità.
6.- Parte ricorrente, con l’ulteriore censura rubricata al numero 5 del ricorso introduttivo, ha impugnato l’art. 26 del varato regolamento comunale, avendo quest’ultimo, in modo del tutto irragionevole, esteso, in via retroattiva ed una volta decorsi tre anni dalla sua pubblicazione, le prescrizioni relative alla localizzazione e distanza delle sale da gioco dai luoghi identificati come sensibili dal precedente art.7, anche agli esercizi già in essere.
Il motivo è inammissibile.
In primo luogo, la società ricorrente non ha dimostrato di trovarsi in una condizione di vicinanza con i “luoghi sensibili” tale da pregiudicarne la sopravvivenza. Ne consegue che la censura relativa alla localizzazione delle sale da gioco, nel difettare del presupposto dell’esistenza di una lesione, anche solo potenziale, finisce per mostrarsi inammissibile per carenza di concretezza ed attualità dell’interesse.
Peraltro, eventuali limitazioni dovute al rispetto delle prescrizioni in tema di distanze da determinati “luoghi sensibili”, hanno l’indiscutibile effetto di contenere l’ingresso nel settore di eventuali altri operatori, circostanza che non contrasta ma anzi viene incontro all’interesse imprenditoriale della società ricorrente, orientato ad evitare che nuovi soggetti possano operare in concorrenza in luoghi prossimi ai propri locali (cfr. TAR Campania, Sez. III, 22 marzo 2017 n. 1567, confermata dal Cons. Stato, Sez. V, 11 luglio 2018 n. 4224)
In ogni caso, il motivo è infondato.
In tema di localizzazione delle attività, il decreto legge n. 158 del 2012 (cd Balduzzi) contiene disposizioni restrittive sulla collocazione di apparecchi da gioco rispetto a determinati luoghi “sensibili”.
Nello specifico, l’art. 7, comma 10, del menzionato decreto legge n. 158 del 2012 dispone che “L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata (…) provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando. (…)“.
La citata previsione predispone misure concertate volte a contrastare il fenomeno della ludopatia o gioco d’azzardo patologico (cd. GAP), le quali, dall’entrata in vigore del cd decreto Balduzzi, rientrano nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) a tutela del diritto alla salute, di cui all’art. 32 della Costituzione.
Inoltre, l’art. 1, comma 201, della legge regionale Campania 7 agosto 2014, n. 16 ha stabilito che – al fine di perseguire le finalità volte alla prevenzione, alla riduzione del rischio nonché al contrasto ed alla dipendenza dal GAP, di cui al precedente comma 197 – i comuni possano dettare disposizioni di carattere urbanistico territoriale in ordine alla localizzazione delle sale da gioco; tutto ciò risulta coerente con gli orientamenti espressi dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014 n. 220, ha attribuito alla potestà degli enti locali la collocazione delle sale giochi sul territorio cittadino, nell’ambito dell’attività di pianificazione e governo del territorio, “rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni”.
Più precisamente, la Corte ha ritenuto che le disposizioni sui limiti di distanza imposti alle sale da gioco siano dirette al perseguimento di finalità prevalentemente di carattere socio-sanitario.
Pertanto, lo Stato ha il compito di fissare i principi generali che ispirano la materia, dettati dalla riduzione e dal contrasto all’attività del gioco d’azzardo; mentre le Regioni e gli enti locali hanno il potere di disciplinarne le concrete modalità, avuto riguardo, da un lato, agli obiettivi programmati a livello nazionale, e, dall’altro, alle caratteristiche peculiari del territorio entro cui le attività del gioco sono destinate ad incidere.
Peraltro, con la recente sentenza 10 febbraio 2016, n. 579, il Consiglio di Stato ha evidenziato che il potere di pianificazione territoriale non investe tematiche solo di carattere edificatorio, ma “…deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesistici, sia di esigenza di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti“.
La sentenza ha anche sottolineato che, ancorché non siano stati ancora fissati i parametri di distanza da luoghi sensibili per l’intero territorio nazionale, ciò tuttavia non impedisce alle Regioni e agli Enti Locali di esercitare il proprio potere concorrente indirizzato alle medesime finalità.
L’obiettivo può ben essere realizzato mediante l’adozione di un testo regolamentare, in quanto il riferimento, nell’art. 1, co. 201, della legge regionale n. 16 del 2014, a “previsioni urbanistico-territoriali” allude essenzialmente al carattere, al contenuto ed alle finalità delle prescrizioni e non comporti anche il rinvio al complesso iter procedimentale per la formazione o la variazione di uno strumento urbanistico.
La censura va respinta anche con riguardo all’asserita violazione dei principi di certezza, affidamento e ragionevolezza, violazione dell’art. 11 preleggi al cod. civ.
Le previsioni regolamentari che estendono la loro efficacia anche ai soggetti già autorizzati risponde alla giustificabile esigenza di bilanciare l’interesse alla salvaguardia delle attività economiche con quella legata alla prevenzione delle ludopatie la quale, come sopra illustrato, rientra nell’ambito delle esigenze di tutela della salute, in linea con i principi fissati dall’art. 32 della Costituzione.
È in primo luogo da osservare che l’estensione dell’applicazione a tutti gli operatori del settore, ivi compresi quelli già operanti, non implica una retroattività delle disposizioni ma è piuttosto finalizzata ad escludere situazioni franche da una verifica periodica con la sottrazione totale dei soggetti già autorizzati da ogni possibilità di controllo e verifica successiva, con inammissibile incisione anche sui principi di imparzialità e di par condicio tra operatori del settore.
D’altronde, la Corte costituzionale in più occasioni (sentenze n. 264 e n. 15 del 2012, n. 303, n. 238 e n. 93 del 2011, n. 317 e n. 311 del 2009, n. 362 e n. 172 del 2008) ha rammentato che il legislatore, nei limiti del criterio di ragionevolezza e senza mai “incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, può valutare la scelta tra retroattività e irretroattività”.
La stessa Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali non esclude radicalmente la possibilità di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull’andamento di giudizi in corso, quando sussistano esigenze di ordine pubblico o addirittura “motivi imperativi di interesse generale”
Nel caso specifico, si ribadisce, la previsione regolamentare in discussione risponde alla ben chiara finalità di realizzare un contemperamento dell’interesse privato dei titolari al mantenimento degli apparecchi da gioco leciti e quello pubblico ad un controllo continuo e periodico in un settore sensibile, per i suoi rilevanti effetti sociali e sulla salute.
Giova inoltre richiamare l’orientamento della giurisprudenza secondo cui “L’esistenza di un’autorizzazione pregressa non può giustificare una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento e la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime.” (Consiglio di stato, sentenza n. 579 del 2016).
7.- La società ricorrente ha ancora contestato la legittimità dell’impugnato regolamento poiché l’art. 26 co. 2 imporrebbe l’adeguamento degli esercizi già autorizzati alle innovative prescrizioni qualora si verifichino determinati eventi riguardanti l’assetto aziendale (Trasferimento di sede dell’esercizio dell’attività; Ampliamento delle superfici del locale, nonché in caso di modifica del numero e del tipo di apparecchi installati; Subingresso nell’attività, con o senza modifiche dei locali), in tal modo ponendosi in contrasto con la legge 208/2015 e la legge 16/2014, oltrechè incorrendo in un evidente eccesso di potere per violazione del principio di disparità.
Tralasciando ogni considerazione sulla ammissibilità dell’impugnativa in parte qua atteso che non appare fondata su un interesse attuale a contrastare una disposizione regolamentare immediatamente lesiva, la censura non è comunque condivisibile.
Sul punto, la necessità di munirsi dell’autorizzazione comunale, in aggiunta a quella del questore da richiedere per motivi legati all’ordine ed alla sicurezza pubblici, risponde alla diversa finalità di sottoporre gli operatori economici a specifici controlli in ordine ai requisiti di carattere morale di cui gli stessi devono essere in possesso, ai sensi dell’art. 11 del Regolamento.
Quest’ultima disposizione prevede che, per il rilascio dell’autorizzazione all’attività, il titolare dell’impresa individuale – ovvero tutti i soci, in caso di società di persone, o gli amministratori, il presidente o i componenti del consiglio di amministrazione, nel caso di società di capitale – devono:
a) essere in possesso dei requisiti soggettivi previsti dagli artt. 11 e 92 TULPS;
b) non essere sottoposto a misure di prevenzione che costituiscano cause di divieto, di decadenza o di sospensione di cui all’art. 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575 (interdittiva antimafia);
c) dichiarare di essere in regola con gli adempimenti di ogni tassa, imposta o onere verso l’amministrazione comunale;
d) allegare alla domanda di autorizzazione il certificato antimafia rilasciato dalla competente autorità.
Appare quindi del tutto comprensibile che, in considerazione del pericolo di infiltrazione mafiosa, nell’ambito del gioco lecito, la verifica da parte del comune non si limiti ai soli locali già in esercizio ma si estenda anche ai requisiti soggettivi degli operatori che gestiscono o subentrano nell’attività del gioco d’azzardo. È da rammentare infatti che, in base all’art. 8 del regio decreto n. 773 del 1934, le autorizzazione di polizia sono, in linea di principio, strettamente personali.
Diversamente, i passaggi successivi nella titolarità o nella gestione delle sale da gioco sfuggirebbero a qualsiasi possibilità di verifica preventiva ovvero di controllo da parte dell’amministrazione comunale.
Le prescrizioni regolamentari sul punto si sottraggono pertanto ai dedotti profili di irragionevolezza, rispondendo ad un chiara esigenza pubblica di monitorare in via continuativa e permanente i requisiti soggettivi ed oggettivi degli operatori del settore.
Va, inoltre, osservato che l’art. 26 in esame, nel dettare la nuova disciplina sulle distanze minime da particolari “luoghi sensibili”, intende contestualmente tutelare coloro che, prima della entrata in vigore della nuova normativa, avevano già iniziato l’attività ed ottenuto le relative autorizzazioni, ponendo in essere i necessari investimenti finanziari che l’indiscriminata applicazione della nuova disciplina regolamentare avrebbe potuto gravemente pregiudicare.
Di conseguenza l’articolo de quo troverà, al contrario, piena applicazione nei casi in cui la suddetta esigenza di tutela venga a cessare: ovvero in tutti i casi in cui vi sia un cambiamento della situazione giuridica o fattuale rispetto a quella esistente al momento dell’entrata in vigore del medesimo articolo 26.
Tale mutamento, che porta con sé l’applicazione della nuova disciplina sulle distanze minime da determinati “luoghi sensibili”, si avrà non solo qualora il medesimo soggetto trasferisca la propria attività in nuovi locali, ma anche qualora nei medesimi locali venga ad operare, a qualsiasi titolo, un nuovo soggetto, rispetto al quale, come è evidente, non sussistono le esigenze di tutela dell’affidamento che invece presidiavano e garantivano la posizione del precedente titolare.
In ogni caso in cui vi sia un cambiamento, a qualsiasi titolo, del soggetto che richiede l’autorizzazione all’esercizio del gioco lecito, troverà integrale applicazione la nuova disciplina portata dall’art. 26 in questione secondo una ratio che appare pienamente ragionevole in quanto volta a contemperare gli opposti interessi sopra delineati, e cioè l’esercizio del controllo da parte della PA sui nuovi titolari, da un lato, l’interesse di coloro che sono già titolari delle prescritte autorizzazioni (cfr.: T.A.R. Venezia, sez. III, 24/01/2018, n. 81).
8.- Censura ancora la società ricorrente i commi 1 e 2 dell’art. 10 del Regolamento in forza dei quali “1. Le autorizzazioni di cui all’articolo 86 e 88 del T.U.L.P.S. e quelle delegate ai sensi dell’art. 19, primo comma n.8 del D.P.R. 616/1977, aventi ad oggetto l’installazione degli apparecchi di cui all’art. 1 del presente regolamento, sono concesse per tre anni e ne può essere richiesto il rinnovo dopo la scadenza, che, eventualmente, sarà rigettato nel caso fossero venute meno le condizioni oggettive e soggettive di legittimità, ovvero nel caso non fossero più rispettati i parametri di cui all’art. 7 del presente Regolamento. 2. Per le autorizzazioni esistenti, ovvero per le attività già avviate in ragione della S.C.I.A. – Segnalazione Certifica di Ini-zio Attività -, il termine di tre anni decorre dalla data di entrata in vigore del presente Regolamento. La previsione in commento, laddove eleva il rispetto dei parametri di cui all’art. 7 (di là dagli ulteriori requisiti soggettivi ed oggettivi) a condi-zione di rinnovo dell’autorizzazione, è palesemente illegittima”.
Oltre a realizzare un’inammissibile applicazione retroattiva della novella normativa, denuncia la ricorrente come quest’ultima inciderebbe in modo sproporzionato sugli investimenti compiuti dagli operatori per avviare l’attività, stante l’esiguità del termine triennale compendiato dal regolamento.
Reputa il Collegio che, il gravame, come formulato, non è meritevole di favorevole considerazione, dovendosi richiamare e condividere quanto affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza della Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579 (sopra già citata), e ribadito dalla sentenza 4147/2018. Con entrambe le pronunce il Consiglio di Stato ha chiarito che l’esigenza di contemperare la prevenzione delle ludopatie con la salvaguardia delle relative attività in questo campo già in essere non può essere di impedimento – o di deroga – per l’applicazione generalizzata della disciplina regolamentare a tutela della salute a prescindere dalle vicende future dell’esercizio commerciale interessato.
Diversamente opinando si giungerebbe a conclusioni irragionevoli, in primo luogo ad una parziale vanificazione della stessa finalità cui è ispirata la disciplina contestata, tra l’altro realizzando di fatto anche una inammissibile distorsione del principio di concorrenza tra sale da gioco; in secondo luogo non può poi sottacersi che, com’è noto, il principio di irretroattività è soltanto nel campo penale, ben potendo (e anzi dovendo) essere per il resto contemperato con le finalità poste dalla norma, nel caso di specie con la tutela di un diritto costituzionalmente garantito quello della salute esposto a grave e obiettivo pericolo proprio dall’indiscriminata possibilità del gioco (come risulta dagli allarmanti dati sulla percentuale delle persone coinvolte nel fenomeno).
Quanto alla presunta violazione del principio costituzionale della libertà d’iniziativa economica non può non rilevarsi che proprio le modalità scelte con il regolamento impugnato per la tutela dei contrapposti interessi in gioco costituiscono la miglior riprova del bilanciamento operato tra gli stessi, non essendo stata interdetta in modo assoluto ed immediato l’attività economica, ma piuttosto non irragionevolmente limitata per tutelare la salute pubblica, prevedendo anche un lasso temporale utile per adeguarsi alle nuove prescrizione.
Del resto secondo la stessa previsione dell’invocato art. 41 Cost. la libertà di impresa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o non può arrecare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana (cfr. Consiglio di Stato sez. V 06 luglio 2018 n. 4147).
9.- Infondata è anche la censura sollevata avverso l’art. 11, co. 1 e 3 del Regolamento, a tenore del quale “ai fini della tutela dei va-lori di cui all’art. 2, il trasferimento della proprietà o della gestione dell’azienda comporta il rilascio di una nuova autorizzazione al subentrante a far data dall’approvazione del presente regolamento. A tal fine il cessionario, acquisito il titolo, deve presentare apposita domanda e non può iniziare l’attività se non dopo il rilascio dell’autorizzazione. … 3. In caso di subingresso verrà verificata la corrispondenza dei locali e delle strutture con le prescrizioni previste dall’art.7 del presente rego-lamento”.
La disposizione de qua, a parere della ricorrente, avrebbe surrettiziamente introdotto delle ipotesi di automatica decadenza dalle autorizzazioni al ricorrere del trasferimento aziendale.
L’evidente infondatezza, osserva il Collegio, oltre a radicarsi sulle osservazioni sopra svolte in ordine alla necessità che l’amministrazione continui ad esercitare il suo controllo sugli instaurati rapporti concessori, soprattutto allorquando quest’ultimi siano oggetto di vicende traslative-successorie, si fonda sulla ragionevole volontà dell’amministrazione di ampliare tale necessario controllo includendo, mediante l’utilizzo del termine “trasferimento”, ogni fattispecie determinante un mutamento della compagine proprietaria o gestionale del soggetto titolare dell’autorizzazione.
Fermo quanto sopra stigmatizzato in ordine al rapporto tra normativa sopravvenuta e provvedimenti concessori in essere, deve innanzitutto rammentarsi che, con indirizzo ormai confortato anche a seguito della sentenza 11 maggio 2017, n. 108 della Corte Costituzionale, è stata riconosciuta la legittimità dei provvedimenti comunali volti a disciplinare le concessioni di pubblica sicurezza, precisandosi che la normativa regionale si muove su un piano distinto da quello del TULPS. Per quanto si è detto, essa non mira a contrastare i fenomeni criminosi e le turbative dell’ordine pubblico collegati al mondo del gioco e delle scommesse, ma si preoccupa, “piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli”, segnatamente in termini di prevenzione di “forme di gioco cosiddetto compulsivo” (sentenza n. 300 del 2011). In quest’ottica, la circostanza che l’autorità comunale, facendo applicazione della disposizione censurata, possa inibire l’esercizio di una attività pure autorizzata dal questore ovvero prescriverne il rinnovo ricorrendone determinate circostanze fattuali non implica alcuna interferenza con le diverse valutazione demandate all’autorità di pubblica sicurezza” (per tutte Cons. Stato, Sez. V, 29 marzo 2018 n. 1933).
Sulla scorta della delineata evoluzione giurisprudenziale deve ammettersi che, come già in precedenza accennato, nella materia dei giochi e delle scommesse lecite sussistono, oltre agli interessi tipicamente privati sopra evidenziati, una pluralità di interessi pubblici e generali, che possono essere individuati in quello dell’interesse economico-finanziario ed alla corretta gestione della concessione; in quello alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, finalizzato alla prevenzione dei reati, ricollegabile all’autorizzazione questorile; in quello alla quiete pubblico ed alla tutela della salute e più in generale complessivamente ad un ambiente cittadino salubre.
La tutela di tali diversi interessi risulta congruamente affidata a diversi poteri pubblici (l’amministrazione finanziaria per quanto riguarda l’aspetto concessorio; l’autorità di pubblica sicurezza – questore, per quanto riguarda l’aspetto autorizzatorio; l’autorità sindacale per quanto riguarda la salubrità dell’ambiente cittadino) che non confliggono tra loro proprio per le diverse finalità che essi perseguono e cui le rispettive competenze sono orientate.
10.- Con le ultime due censure la società ricorrente revoca in dubbio, sotto il profilo della ragionevolezza e del difetto di istruttoria, la selezioni dei luoghi sensibili rispetto ai quali le attività in questione devono essere distanziate onde conseguire o preservare l’ottenuta autorizzazione.
Entrambe le censure sono in fondate.
Sul punto, il Collegio intende dare continuità all’orientamento oramai affermatosi nella giurisprudenza del giudice di appello.
Deve al riguardo ritenersi che le misure volte alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo lecito (c.d. ludopatia o GAP – gioco d’azzardo patologico), come quella in questione – consistente nella imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, vale a dire nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili o\ comunque in condizioni contingenti di difese ridotte rispetto alla tentazione del gioco d’azzardo ed all’illusione di poter conseguire attraverso di esso facili guadagni – rientrino principalmente nella materia della tutela della salute.
La Corte Costituzionale, con riferimento alle disposizioni della l.p. Bolzano 13/2010, che prevedono limiti di distanza delle sale da gioco rispetto ai luoghi sensibili, ha escluso la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, ossia della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza (sent. n. 300/2011). Ciò, precisando che tali disposizioni “sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”, mentre la materia ordine pubblico e sicurezza, secondo la consolidata giurisprudenza della stessa Corte, “attiene alla “prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico“, inteso questo quale “complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale“. “La semplice circostanza che la disciplina normativa attenga a un bene giuridico fondamentale non vale, dunque, di per sé, a escludere la potestà legislativa regionale o provinciale, radicando quella statale”. Conclude altresì la Corte nel senso della legittimità delle suddette disposizioni provinciali, in quanto “hanno riguardo a situazioni che non necessariamente implicano un concreto pericolo di commissione di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell’ordine pubblico, inteso nei termini dianzi evidenziati, preoccupandosi, piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti” e che “non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate” (sent. cit.).
In sostanza (come espressamente sottolineato da TAR Lombardia, II, n. 1761/2015, con riferimento ad analoghe disposizioni della l.r. Lombardia n. 8/2013; da TAR Lazio, II, n. 2729/2014, con riferimento alla l.r. Liguria 17/2012; e da TRGA Trento, n. 206/2013, con riferimento alla l.p. Trento 9/2000), la Corte ha ritenuto che le disposizioni sui limiti di distanza imposti alle sale da gioco siano dirette al perseguimento di finalità anzitutto di carattere socio-sanitario (come tali estranee rispetto alla materia della tutela dell’ordine pubblico, rimessa in via esclusiva allo Stato).
A dette finalità si affiancano finalità attinenti al governo del territorio, sotto i profili della salvaguardia del contesto urbano e dell’ordinata viabilità, oltre che al contenimento dell’inquinamento acustico.
I poteri in questione incidono dunque, in netta prevalenza, in materie oggetto di potestà legislativa concorrente, nelle quali la Regione, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.
Dall’art. 7, comma 10, del d.l. 158/2012, si trae il principio della legittimità di misure di pianificazione delle ubicazioni consentite alle sale giochi e scommesse basate su distanze minime da rispettare (definite dalla citata giurisprudenza “prevenzione logistica” delle ludopatie), non anche quello della necessità della previa definizione di dette pianificazioni o dei relativi criteri orientativi a livello nazionale.
Può convenirsi con la prevalente giurisprudenza che si è occupata della questione, nel senso che la disciplina statale e quella regionale siano reciprocamente coerenti rispetto all’obiettivo da perseguire, utilizzando strumenti analoghi con analoghe finalità di prevenzione (oltre alle sentenze succitate, cfr. anche TAR Lombardia, I, n. 1613/2015).
D’altra parte, la stessa disciplina statale, demandando all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, sulla base di criteri da stabilire con decreto interministeriale, la pianificazione della “progressiva ricollocazione” di esercizi legittimamente insediati dopo la sua entrata in vigore, sembra presupporre anche la legittimità di pianificazioni adottate prima della sua piena attuazione.
Che questo sia il significato implicito della disciplina statale lo conferma la legge delega in materia fiscale 23/2014, che comprende, all’art. 14, comma 1, la delega al “riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi“, la quale, pur essendo orientata dai principi e criteri direttivi secondo i quali occorre “introdurre e garantire l’applicazione di regole trasparenti e uniformi nell’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, garantendo forme vincolanti di partecipazione dei comuni competenti per territorio al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica”, prevede anche espressamente che debba assicurarsi “la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale che risultino coerenti con i princìpi delle norme di attuazione della presente lettera”.
Anche la Corte Costituzionale, nel giudicare inammissibili (a causa della inadeguata valutazione della rilevanza nel giudizio a quo e di possibili soluzioni ermeneutiche alternative) le questioni di costituzionalità sollevate dal TAR Piemonte nei confronti degli artt. 42 e 50, del d.lgs. 267/2000, e dell’art. 31, comma 2, del d.l. 201/2011, convertito dalla legge 214/2011 (nella parte in cui tali disposizioni non prevedono la competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e provvedimentali volti a limitare l’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS), ha sottolineato che il giudice rimettente “omette di considerare che il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale da gioco attraverso l’imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili, potrebbe altresì essere ricondotto alla potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio, rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni” (sent. n. 220/2014); richiamando, a supporto di tale tesi, l’orientamento secondo il quale l’esercizio del potere di pianificazione non può essere inteso solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti (cfr. Cons. Stato, IV, n. 2710/2012).
In conclusione sul punto, la circostanza che la fissazione di “parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale”, non sia ancora avvenuta, non impedisce l’esercizio dei concorrenti poteri, rivolti alle medesime finalità, delle Regioni e degli Enti locali nonché l’ampliamento delle categorie dei siti sensibili rispetto a quelle contemplate dal d.l. 158/2012. (cfr.: Consiglio di Stato, sez. III, 10/02/2016, n. 579.
Per le considerazioni esposte, sembra evidente che l’art. 1, comma 201 della l.r. Campania 16/2014, nel richiedere che le “previsioni urbanistico-territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco” siano adottate “nel rispetto delle pianificazioni” statali, non solo non attribuisce a queste ultime il valore di presupposto necessario, ma anche, nel richiedere esclusivamente che le previsioni dettate nell’esercizio del potere di pianificazione comunale non si pongano in contrasto con le previsioni stabilite a livello nazionale, non preclude l’ampliamento delle categorie dei siti sensibili rispetto a quelle contemplate dal d.l. 158/2012 (cfr.: Consiglio di Stato, sez. III, 10/02/2016, n. 578).
In termini più esplicativi, i menzionati principi confutano, in modo dirimente, le sollevate censure.
Va osservato, infatti, che, per un verso, tali censure appaiono del tutto irrilevanti nel presente giudizio (non essendo stata adeguatamente dimostrata l’allegata impossibilità – c.d. “effetto espulsivo” – di gestione di un punto di raccolta scommesse nell’intero territorio comunale di Avellino, in quanto – tra l’altro – le previsioni urbanistiche di differente destinazione d’uso degli immobili possono anche essere modificate su istanza di parte); per altro verso, le medesime censure devono reputarsi, comunque, manifestamente infondate, non ravvisandosi le dedotte violazioni (sostanzialmente) dei principi di ragionevolezza, di proporzionalità, di uguaglianza, di libertà iniziativa economica, di riserva di legge statale in materia di trasparenza, concorrenzialità e libertà del mercato.
E tanto poiché le disposizioni regolamentari censurate, nel fissare direttamente per l’intero territorio comunale le (contestate) distanze dai luoghi “sensibili” (ex se rilevanti), si basano su di un ragionevole bilanciamento di interessi costituzionalmente protetti, non incidendo direttamente sulla individuazione e sulla installazione dei giochi leciti, bensì su fattori (quali la prossimità ai luoghi indicati) che potrebbero o indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi o, comunque, in condizioni contingenti di difese ridotte, e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni, con le inevitabili conseguenze sociali (in tal senso, T.A.R. Puglia, Bari, Sezione Prima, 13 maggio 2015, n. 700; in termini, con riferimento ad analoghe disposizioni legislative della Provincia di Bolzano, Consiglio di Stato, Sezione Sesta, 11 settembre 2013, n. 4498).
Difatti, le disposizioni regolamentari sui limiti di distanza imposti alle sale da gioco dai luoghi “sensibili” sono dirette al perseguimento di finalità (anzitutto) di carattere socio-sanitario e sono riconducibili, principalmente, nell’ambito della materia della tutela della salute, rientrante nella competenza legislativa concorrente Stato – Regione, ex art. 117, comma 3 della Costituzione, senza che possa configurarsi né violazione alcuna dei principi contemplati da norme statali, in subiecta materia (sotto tale aspetto, si vedano – pure – le considerazioni espresse, in particolare, al punto n. 4.1 della più volte citata sentenza della Corte Costituzionale n. 108/2017), né violazione del principio di riserva di legge statale in materia di trasparenza, concorrenzialità e libertà del mercato.
In relazione, poi, all’asserito contrasto con l’art. 41 della Costituzione, osserva, anzitutto, il Collegio che sia il principio di libertà dell’iniziativa economica, sia il principio di tutela della concorrenza non sono assoluti.
Infatti, l’art. 41 della Carta Fondamentale, dopo aver sancito che “l’iniziativa economica privata è libera”, stabilisce che essa “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità”.
Sicché “La circostanza che una determinata attività sia considerata lecita non comporta, di per sé, che essa possa essere svolta in qualsiasi luogo: limitazioni alla libera iniziativa economica sono sempre possibili, se poste a difesa di interessi di rango costituzionale” (T.A.R. Bolzano, 31 ottobre 2016, n. 301, nel ribadire la legittimità costituzionale di disposizioni legislative provinciali, statuenti distanze minime dai luoghi cc.dd. “sensibili”). Il che è, appunto, avvenuto ad opera delle norme regolamentari in esame, finalizzate a definire idonee e precise misure volte alla prevenzione e al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo lecito (c.d. ludopatia o G.A.P. – gioco d’azzardo patologico; per analoghe conclusioni, si veda pure la sentenza della Corte Costituzionale 10 novembre 2011, n. 300, con cui si è ritenuto che disposizioni normative similari siano volte “a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo”).
Né, ai fini di che trattasi, rileva l’invocato “effetto espulsivo”, in quanto, “in base ad un giudizio di bilanciamento degli opposti interessi (costituzionalmente rilevanti), risulta (comunque) “prevalente l’esigenza di tutelare gli interessi sensibili che paiono comunque, eventualmente ed in ipotesi, idonei ad inibire in toto l’attività, ove non sia possibile in concreto collocare la sede dell’attività nel territorio comunale senza violare le distanze di cui alla predetta legge, funzionali a garantire la protezione di tali interessi” (come già chiarito, sia pure in sede cautelare, dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza 11 maggio 2017, n. 1981).
Le norme censurate, quindi, lungi dal sancire un mero e generico “proibizionismo” (come sostenuto dalla Ditta ricorrente), sono finalizzate a definire misure (di prevenzione) atte a garantire la (fondamentale) tutela di specifiche fasce “deboli” della popolazione (rispetto alla quale “recedono” i dedotti interessi economici); sicché non si ravvisa (neppure) violazione alcuna dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.
In conclusione, il Collegio non ravvisa l’asserito difetto istruttoria e di motivazione in ordine all’individuazione dei predetti luoghi.
Deve prima di tutto evidenziarsi, in termini generali, come nell’attuale frangente storico la ludopatia costituisca fenomeno patologico notoriamente diffuso in ampi strati della popolazione italiana, il che trova indiretta conferma nell’evoluzione normativa cui si è fatto prima riferimento, la quale evidenzia una costante (rectius crescente) tensione del legislatore verso il contrasto del fenomeno; in questo senso depongono, altresì, gli interventi dell’Unione Europea -tra i quali la Raccomandazione 2014/478/UE del 14 luglio 2014- nonché svariate leggi regionali che hanno affidato agli enti locali il compito di adottare ulteriori misure di prevenzione e contrasto della ludopatia.
Inoltre può richiamarsi l’attività istruttoria che ha preceduto l’emanazione del regolamento di cui l’ordinanza ha costituito attuazione, atteso che quest’ultima non solo si è fondata sull’acquisizione dei pareri delle commissioni aventi competenza nelle materie incise dal provvedimento in questione, ma ha anche condotto all’istituzione di un osservatorio onde monitorare l’evolversi del fenomeno all’interno del territorio comunale.
11.- L’accoglimento in minima parte del proposto gravame, unitamente all’ampiezza ed alla complessità della materia affrontata, inducono a compensare integralmente le spese di giudizio”.
