Il Tar Lombardia (sezione staccata di Brescia) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro Ministero dell’Interno e Questura di Brescia in cui si chiedeva l’annullamento del provvedimento del Questore con il quale è stata ordinata la immediata cessazione dell’attività esercitata dal ricorrente.

Si legge: “Il ricorrente, avvalendosi di quanto disposto dal comma 644 dell’art. 1 della legge m. 190/2014 e precisato dall’art. 1, comma 923, della legge 30 dicembre 2015, n. 208, ha comunicato alla Questura l’avvio della sua attività di raccolta di scommesse sportive come operatore privo di concessione e di licenza, dichiarando, a tal fine, di possedere i requisiti di moralità e onorabilità richiesti dal TULPS ai concessionari ex art. 88.

A fronte di tale comunicazione, la Questura ha intimato la cessazione dell’attività, adottando il provvedimento impugnato, in relazione al quale sono stati dedotti i seguenti vizi di legittimità:

1. violazione del comma 644 dell’art. 1 della legge m. 190/2014 e dell’art. 1, comma 923, della legge 30 dicembre 2015, n. 208. Secondo parte ricorrente, ai sensi degli artt. 49 e 56 del TFUE, sarebbe legittimo solo il divieto di esercizio a coloro che siano privi dei requisiti soggettivi richiesti dalla legge, ma non anche per la sola mancanza di concessione in Italia per la raccolta del gioco.

A seguito dell’affermazione di tale principio e allo scopo di consentire la regolarizzazione dal punto di vista fiscale, la legge finanziaria 2015 avrebbe consentito ai centri scommesse già esistenti al 31 ottobre 2014, di regolarizzare la propria posizione e agli altri (ovvero, secondo il ricorrente a chi non fosse operativo alla data suddetta o comunque non avesse ritenuto di optare per la regolarizzazione entro il 28 febbraio 2015) di accedere al più oneroso regime fiscale transitorio del comma 644. Quest’ultimo comporta, per tutti coloro che non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, di pagare un’imposta calcolata in modo forfettario sulla base della media imponibile delle dichiarazioni delle agenzie di scommesse collegate ai concessionari italiani nella provincia. I termini sono stati poi prorogati di un anno dall’art. 1, comma 923, della legge 30 dicembre 2015, n. 208.

Alla Questura non sarebbe, dunque, stata attribuita alcuna altra competenza che quella a verificare il possesso dei requisiti morali. Conseguentemente sarebbe illegittimo il provvedimento con cui la Questura ha ritenuto di ordinare la cessazione dell’attività per non aver, l’operatore, optato per la sanatoria di cui al comma 643 dell’art. 1 della legge m. 190/2014 e per non aver ottenuto la licenza ex art. 88 TULPS.

Tale licenza dovrebbe essere richiesta, secondo parte ricorrente, solo ai gestori che abbiano optato per collegarsi al totalizzatore nazionale, cui è dedicato il già citato comma 643;

2. violazione degli artt. 11 e 92 del TULPS per avere, l’Amministrazione, equiparato denunce e condanne. Solo queste ultime potrebbero portare a precludere l’esercizio dell’attività, mentre nella fattispecie il ricorrente sarebbe stato destinatario solo di denunce;

3. violazione dell’art. 21 octies della legge n. 241/90, in quanto la Questura avrebbe omesso la comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della stessa legge.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione, che ha depositato una relazione nella quale si sostiene la legittimità del provvedimento fondato sul potere dello Stato membro dell’Unione di subordinare la raccolta di scommesse al possesso dei requisiti richiesti dall’art. 88 del TULPS, così come riconosciuto anche dalla Corte di Giustizia e sul mancato possesso di tali requisiti in capo all’odierno ricorrente, proprio per aver più volte esercitato la raccolta di scommesse senza avere il necessario titolo, quantomeno in termini di autorizzazione ex art. 88 citato.

Dopo il rigetto dell’istanza cautelare nessuna delle parti ha prodotto ulteriori memorie in vista dell’udienza pubblica dell’11 marzo 2020, che, però, è stata annullata in ragione dell’emergenza Coronavirus.

In vista dell’ulteriore udienza pubblica, fissata per il 10 giugno 2020, solo il Ministero ha depositato una memoria, eccependo la tardività del ricorso, presentato avverso l’atto meramente confermativo con cui è stata nuovamente negata la possibilità di ottenere la necessaria licenza per la raccolta di scommesse a favore di un allibratore diverso da quello in relazione al quale è stato espresso il primo diniego, ma parimenti privo di concessione per l’esercizio dell’attività di raccolta scommesse in Italia.

Con la stessa memoria è stata altresì ampiamente argomentata la tesi dell’infondatezza nel merito del ricorso.

In esito alla pubblica udienza del 10 giugno 2020, la controversia è stata trattenuta in decisione senza discussione orale ai sensi dell’art. 84 del d.l. 18/2020.

Il ricorso non può trovare positivo apprezzamento.

Innanzitutto l’incipit del comma 643 dell’art. 1 della legge m. 190/2014 chiarisce come le disposizioni in esso contenute fossero da applicarsi a tutti i raccoglitori di scommesse non collegati al totalizzatore nazionale, cui è stato consentito di regolarizzare la propria posizione mediante la dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale e la richiesta di rilascio del titolo abilitativo ai sensi dell’art. 88 del TULPS.

Il successivo comma 644 prevedeva, effettivamente, che tutti i soggetti che non avessero optato per il regime di regolarizzazione o che fossero decaduti da tale regime dovessero comunicare l’esistenza dell’attività di raccolta di gioco con vincita in denaro al Questore, anche affinché questo potesse accertare il “possesso dei requisiti soggettivi corrispondenti a quelli richiesti per il rilascio del titolo abilitativo di cui all’articolo 88 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni. Ove ne accerti l’insussistenza, il questore dispone la chiusura immediata dell’esercizio o del punto di raccolta.”.

Secondo la Questura tale disposizione va interpretata nel senso che, a prescindere dal fatto che il soggetto che opera la raccolta delle scommesse abbia optato o meno per la regolarizzazione di cui al comma 643 dell’art. 1 della legge m. 190/2014, per esercitare l’attività deve comunque essere in possesso dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS.

Invero, tale prescrizione, come ricordato dall’Amministrazione, è stata giudicata conforme al diritto comunitario dalla Corte di Giustizia nella sentenza del 12 settembre 2013, affermando che “il fatto che un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un’autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non è, in sé, sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello della lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo”. Conseguentemente: “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro Stato membro, nel rispetto degli obblighi posti dal diritto dell’Unione, subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio”.

Pertanto, il Collegio non ravvisa ragione di discostarsi dal principio affermato nella sentenza del TAR Milano, n. 848/2019, nella quale si legge che: “il sistema concessorio-autorizzatorio, vigente nel nostro ordinamento, la cui legittimità è stata confermata anche dalle Corti europee, riguarda unicamente operatori economici che intendano ‘organizzare e gestire’ nel territorio la parte del mercato nazionale delle scommesse dismessa dalle strutture pubbliche, e non lascia nessuno spazio per formule organizzatorie, che, separando le fasi della negoziazione, non consentano l’individuazione dell’effettivo radicamento giuridico del gestore reale nel mercato nazionale delle scommesse. Invece con il meccanismo predisposto (attraverso un CTD intermediario, come nella fattispecie), ove lo Stato italiano lo consentisse, il reale gestore del mercato potrebbe svolgere la sua attività all’estero senza sottoporsi a controlli e verifiche, agendo attraverso l’intermediatore, rispetto al quale nessuna responsabilità sarebbe ipotizzabile, ingenerando incertezze presso gli stessi scommettitori. Anzi, tale incertezza costituisce di per sé un valido e sufficiente motivo di ordine pubblico per denegare l’autorizzazione. 2.3.4. Peraltro, anche la giurisprudenza penale si è orientata nel senso di ritenere che integra il reato previsto dall’art. 4 della l. 13 dicembre 1989, n. 401, la raccolta di scommesse su eventi sportivi da parte di un soggetto che compia attività di intermediazione per conto di un allibratore straniero privo di concessione (Cassazione penale, Sez. III, 20 luglio/30 agosto 2017, n. 39561).”.

Ciò in quanto, in tema di esercizio abusivo di attività di gioco o scommessa, qualora il gestore di un centro scommesse italiano affiliato a un bookmaker straniero metta a disposizione dei clienti il proprio conto-giochi o un conto-giochi intestato a soggetti di comodo, consentendo la giocata senza far risultare chi l’abbia realmente effettuata, è configurabile il reato di cui all’art. 4, comma 4-bis, l. 13 dicembre 1989, n. 401, essendo realizzata un’illegittima intermediazione nella raccolta delle scommesse che rende irrilevante l’esistenza di titoli autorizzatori o concessori in capo a detto bookmaker (così la sentenza Cassazione penale sez. III, 09/01/2019, n.18590).

Anche nella fattispecie in esame, dunque, il provvedimento appare legittimo, dal momento che l’attività esercitata dal ricorrente è priva di concessione ministeriale e ciò impedisce il rilascio della richiesta autorizzazione di polizia ai sensi del comma 644 dell’art. 1 della legge m. 190/2014, che, nel regolamentare la situazione di coloro che non aderiscono al regime di regolarizzazione di cui al precedente comma 643, si limita a prevedere a loro carico ulteriori obblighi e divieti, facendo però salvo (anzi richiamando) quanto previsto dall’art. 4, comma 4 bis, della legge n. 401/1989. E cioè da una norma che sanziona qualsiasi attività di intermediazione o raccolta di qualsiasi tipo di scommesse senza la necessaria concessione.

Come chiarito nel recentissimo parere del Consiglio di Stato, n. 137/2020, “la disciplina di cui al comma 644 dell’articolo 1 non ha introdotto un sistema alternativo a quello dell’articolo 88 TULPS limitando al solo ricorso dei requisiti soggettivi la valutazione dell’amministrazione. Tale interpretazione è stata contraddetta sia dalla Cassazione penale che dal Consiglio di Stato in relazione a diversi profili. Ha affermato la Cassazione penale “che non hanno affatto innovato la normativa quanto ai presupposti richiesti per l’esercizio dell’attività in esame (concessione più licenza di PS), ma hanno soltanto introdotto una disciplina derogatoria “a termine”, con la quale – a date condizioni, espressamente richiamate nel medesimo testo normativo – si è consentito di regolarizzare la propria posizione ai soli “soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”(cfr. Cass. penale, Sez.3, sent. n. 20879/ 2018)”.

Ancora, non pare ravvisarsi alcun profilo discriminatorio della disciplina della sanatoria, e ciò in quanto non risulterebbe che il ricorrente non avrebbe potuto partecipare alla sanatoria de qua. E, infatti, la sanatoria prevista nella legge di stabilità non esclude la possibilità di partecipazione alla società che fosse adempiente rispetto agli obblighi contributivi. Alla luce di ciò, essendo stata la mancata partecipazione il frutto di una libera scelta dettata dalla volontà dell’operatore, non si può ravvisare una violazione del principio di non discriminazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 4707/2018).

Tutto quanto sin qui rappresentato rende del tutto recessivo il fatto che il provvedimento faccia riferimento, a ulteriore motivazione dello stesso, anche alle denunce nei confronti del ricorrente, già intervenute proprio per violazione dell’art. 88 del TULPS, citate ad abundantiam, ma non fondanti l’intervento repressivo dell’attività denunciata.

Infine, essendo quest’ultimo atto dovuto, la lamentata omissione della comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241/90 – in disparte l’impropria invocazione, dal momento che non si è in presenza di un provvedimento di rigetto di un’istanza – non potrebbe comunque comportare l’annullamento, ai sensi della prima parte del secondo comma dell’art. 21 octies della legge n. 241/90.

Cosi respinto il ricorso, le spese del giudizio seguono l’ordinaria regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, che liquida, a favore dell’Amministrazione, nella somma di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad accessori, se dovuti”.