Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) ha dichiarato – tramite sentenza – in parte irricevibile e in parte inammissibile il ricorso del Codaconso contro Ministero della Salute e Ministero dell’Economia e delle Finanze in cui si chiedeva l’annullamento del Decreto del 2 dicembre 2019 della Direzione Generale della Prevenzione Sanitaria del Ministero della Salute con il quale il predetto Ministero ha decretato la nuova composizione dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave: 1) nella parte in cui, tra le associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani, degli esperti in materia e operanti nel settore, non risultano inclusi i rappresentanti delle Associazioni CODACONS e ART.32-97; 2) nella parte in cui l’Osservatorio risulta composto dai seguenti componenti effettivi e supplenti: per la SITD (Società Italiana Tossicodipendenza), odierna contro interessata, (…) e supplente (…), in quanto associazione in conflitto di interessi; 3) nonché nella parte in cui l’Osservatorio risulta composto dai seguenti componenti effettivi e supplenti: per il Consiglio Nazionale degli Utenti e dei Consumatori CNCU, (…) e supplente (…), in forza di una delega non prevista dalla legge e quindi illegittima; degli atti presupposti tra i quali:

– il decreto interministeriale del 12 agosto 2019, registrato presso la corte dei Conti in data 23 settembre 2019, non pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, emesso di concerto dal Ministero della Salute e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, di ricostituzione dell’Osservatorio di cui all’art. 7 comma 10 DL 158 del 2012, così come modificato art. 1 comma 133 della legge 23 dicembre 2014 n. 190:

1) nella parte in cui non risultano incluse, tra le associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani, esperti in materia e operanti nel settore, le Associazioni CODACONS e ART. 32-97, per la designazione di un proprio rappresentante in seno al predetto;

2) nella parte in cui risulta inclusa, fra le Associazioni ivi indicate per la designazione di un proprio rappresentante, la SITD (Società Italiana Tossicodipendenza) odierna controinteressata;

3) nonché nella parte in cui risulta delegato il CNCU, Consiglio Nazionale degli Utenti e dei Consumatori, in forza di una delega non prevista dalla legge e quindi illegittima, per la nomina di un componente scelto tra le associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale presenti nell’elenco di cui all’art. 136 del D.lgs. n. 206/2005 operanti nel settore del gioco d’azzardo; delega in esercizio della quale poi il CNCU e le Associazioni tutte facenti parte del CNCU hanno proceduto alla designazione di un componente;

– di tutti provvedimenti presupposti di data ed estremi ignoti con i quali i predetti Dicasteri hanno stabilito che la predetta Associazione SITD debba partecipare ai lavori dell’Osservatorio attraverso la nomina di un proprio rappresentante e al contempo hanno ritenuto, di contro, di escludere CODACONS e ART.32-97, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso, anche se ignoto e/o sconosciuto;

Si legge: “Il presente giudizio è stato originariamente incardinato mediante ricorso straordinario al Capo dello Stato, proposto dal Codacons e da Art.32-97, notificato in data 19.03.2020, poi trasposto, a seguito di opposizione, in sede giurisdizionale, e riguarda la composizione dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo ed il fenomeno della dipendenza grave, dal quale i ricorrenti affermano di essere stati illegittimamente esclusi.

Alla pubblica udienza del 02.02.2021 la causa è stata posta in decisione.

L’art. 1, comma 133, quarto periodo, della legge n. 190/2014, prevede che – con decreto interministeriale (Salute-MEF) – è rideterminata la composizione dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo ed il fenomeno della dipendenza grave, assicurando la presenza di esperti in materia, di rappresentanti delle regioni e degli enti locali, di rappresentanti delle associazioni operanti nel settore, e senza indicare il numero dei componenti.

In attuazione di tale disposizione, con decreto interministeriale (Salute-MEF) del 24 giugno 2015 è stata rideterminata la composizione dell’Osservatorio, che risultava così composto:

a) tre rappresentanti del Ministero della salute, di cui il Direttore della Direzione generale della prevenzione sanitaria, con funzioni di Presidente;

b) tre rappresentanti del Ministero dell’economia e delle finanze;

c) un rappresentante del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca;

d) un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche antidroga;

e) un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della gioventù e del Servizio civile nazionale;

f) un rappresentante dell’Istituto Superiore di Sanità;

g) un rappresentante designato dall’Associazione Nazionale Comuni Italiani;

h) tre rappresentanti designati dalla Conferenza delle regioni e delle Province autonome;

i) due esperti di comprovata esperienza nel settore della dipendenza, nominati dal Ministro della Salute;

l) un rappresentante designato dalle seguenti associazioni:

Age (Associazione italiana Genitori);

Moige (Movimento italiano genitori);

Unione Nazionale Consumatori;

CODACONS;

SITD (Società italiana Tossico Dipendenza);

ALEA (Associazione per lo studio del gioco d’azzardo e dei comportamenti a rischio);

CNCA (Coordinamento Nazionale Comunità Terapeutiche);

FICT (Federazione italiana comunità terapeutiche);

FEDERSERD (Federazione italiana degli operatori dei Dipartimenti e dei Servizi).

Ai sensi dell’art. 4 del citato D.I. 24 giugno 2015, l’Osservatorio aveva una durata di tre anni, a decorrere dalla data di adozione del decreto dirigenziale di nomina dei componenti. Con successivi decreti dirigenziali 17 marzo 2016, 7 febbraio 2017 e 2 maggio 2018, sulla base delle designazioni pervenute, sono stati nominati i componenti effettivi e supplenti dell’Osservatorio.

A seguito della sentenza n. 11982/2016 di questo Tribunale, la FEDERSERD è stata esclusa dalla composizione dell’Osservatorio per conflitto di interessi.

Pertanto, l’Osservatorio risultava essere composto da 25 membri.

Intervenuta, in data 17 marzo 2019, la scadenza della durata dell’Osservatorio, con D.I. Salute-MEF del 12 agosto 2019 è stato ricostituito l’organismo, in una composizione diversa da quella di cui al citato D.I. 24 luglio 2015, in particolare senza la presenza del CODACONS.

Con tale decreto, all’Osservatorio è stata data la seguente composizione:

a) tre rappresentanti del Ministero della salute, tra i quali il Direttore della Direzione generale della prevenzione sanitaria con funzioni di Presidente;

b) tre rappresentanti del Ministero dell’economia e delle finanze, di cui uno del Corpo della Guardia di Finanza e uno dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli;

c) un rappresentante del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca;

d) un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche antidroga;

e) un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche giovanili e il servizio civile universale;

f) un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche della famiglia;

g) un rappresentante del Ministero dello sviluppo economico;

h) un rappresentante dell’Istituto superiore di sanità;

i) un rappresentante della Commissione salute designato dalla Conferenza delle Regioni e Province autonome;

j) tre rappresentanti designati dalla Conferenza delle Regioni e Province Autonome, scelti tra qualificati operatori dei Servizi per le dipendenze, di cui uno per ciascuna area geografica nord, centro e sud;

k) un rappresentante designato dall’Associazione nazionale comuni italiani;

l) un rappresentante dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza;

m) un rappresentante dell’Associazione Genitori Scuole Cattoliche (A.Ge.S.C.);

n) un rappresentante dell’Associazione Azzardo e Nuove Dipendenze (AND);

o) un rappresentante della Società italiana tossico dipendenza (SITD);

p) un rappresentante dell’Associazione per lo studio del gioco d’azzardo e dei comportamenti a rischio (ALEA);

q) un rappresentante del Coordinamento nazionale comunità terapeutiche (CNCA);

r) un rappresentante della Federazione italiana comunità terapeutiche (FICT);

s) un rappresentante designato dal Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (CNCU), scelto tra le associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, presenti nell’elenco di cui all’articolo 136 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 e successive modifiche, operanti nel settore del gioco d’azzardo.

Il Collegio ritiene che per quanto riguarda il Codacons la notifica del ricorso introduttivo, avvenuta in data 19.03.2020, vada ritenuta tardiva.

Ciò perché la lesione lamentata dalle ricorrenti è da riferire già al decreto del Ministero della Salute, emesso di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, del 12.08.2019, perché già con quel decreto (art. 2, rubricato “Composizione dell’osservatorio”) era stata deliberata la composizione dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza Grave, non includendo le associazioni ricorrenti.

Le ricorrenti affermano di aver avuto conoscenza della ricostituzione dell’Osservatorio solo in data 10.12.2020, in occasione della lettura dell’articolo di stampa dal titolo (…), in cui si faceva riferimento al decreto del 02.12.2019 (a sua volta emesso in applicazione di quello del 12.08.2019), con cui la Direzione Generale della Prevenzione Sanitaria del Ministero della Salute ha decretato la nuova (concreta) composizione dell’Osservatorio, con l’indicazione delle persone fisiche componenti.

Va però rilevato che quanto meno dell’esistenza del citato decreto del 12.08.2019 il Codacons era stato messo a conoscenza fin dal 12.09.2019, allorquando la dr.ssa (…), del Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per il Mercato, la Concorrenza, il Consumatore, la Vigilanza e la Normativa tecnica – Divisione XII – Consiglio Nazionale dei Consumatori e Utenti (CNCU), ha inviato a tutta una serie di soggetti, tra cui appunto il rappresentanti del Codacons, la nota dell’11.09.2019 con cui il Direttore Generale vicario della Direzione Generale della Prevenzione sanitaria del Ministero della Salute dava notizia al CNCU del fatto che il 12.08.2019 fosse stato firmato il citato Decreto del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell’Economia e finanze, di ricostituzione dell’Osservatorio, e che il decreto fosse all’esame della Corte dei Conti.

E poiché l’art. 2, comma 1 di tale Decreto prevede che l’Osservatorio sia composto, tra gli altri, anche da un rappresentante designato dal CNCU, scelto tra le associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, presenti nell’elenco di cui all’art. 136 del D.Lgs. 06/09/2005 n. 206, operanti nel settore del gioco d’azzardo, il citato Direttore Generale vicario chiedeva “di comunicare il nominativo di un componente effettivo e di un supplente, entro venti giorni…, al fine di dare effettiva operatività all’organismo in questione”.

Per conto del Codacons, l’avv. Ramadori rispondeva che “anche il Codacons sostiene le candidature (…)”.

Nella memoria depositata in questo giudizio il 04.09.2020 il Codacons replica all’eccezione di tardività precisando che “sia la pec del Ministero della Salute sia l’email di (…) ai componenti del CNCU non conteneva il decreto del 12 agosto 2019 (che quindi non è stato visionato da nessuno dei destinatari dell’email) bensì conteneva unicamente la richiesta da parte del Ministero della Salute indirizzata al CNCU di designazione di un membro dell’Osservatorio scelto tra le associazioni che vi fanno parte (…)”.

Sul punto il Collegio osserva che la circostanza che il decreto del 12.08.2019 non fosse materialmente allegato alla nota inviata è da considerare irrilevante, nel senso che è vero, come precisato dal Codacons, che “tale email, che non conteneva nessun decreto e nessuna indicazione dei nominativi degli eventuali soggetti nominati in Osservatorio, non può in alcun modo considerarsi satisfattiva della piena conoscenza del contenuto dei provvedimenti del 12 agosto e del 2 dicembre 2019 e della portata lesiva degli stessi”, ma è anche vero, però, che i soggetti destinatari della nota, e il Codacons in particolare, avevano comunque l’onere di attivarsi diligentemente, e tempestivamente, per procurarsi copia del decreto del 12 agosto (quello del 2 dicembre, a settembre non era stato, ovviamente, ancora emesso); e ciò, oltretutto, perché già in passato vi erano stati problemi proprio sulla partecipazione del Codacons a tale Osservatorio, e perché nei primi mesi del 2019 il Codacons aveva inviato al Ministero la propria candidatura a far parte dell’Osservatorio.

Pertanto, era già dal citato decreto del 12 agosto che Codacons aveva modo di apprendere se le proprie richieste erano state accolte oppure no.

Sul punto Codacons ribatte ancora che sia essa che Art.32-97 “hanno presentato la propria candidatura (più precisamente il Codacons ha presentato un rinnovo della precedente nomina) non già come associazioni dei consumatori iscritte nell’elenco ex art. 136 cod. cons. bensì come associazioni esperte e operanti nel settore ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 del D.L. n. 158/2012 e 1 comma 133 della L. n. 190/2014, in quanto massimi esperti nel settore delle misure per la prevenzione e il contrasto del disturbo da gioco d’azzardo e non rivendicano tale nomina quindi in quanto associazioni di consumatori inclusi nel CNCU”.

Ora, a parte il fatto che nella nota del 29.04.2019, inviata al Ministero della Salute e a quello dell’Economia e Finanze al fine di “rinnovare, a ogni effetto di legge, la candidatura”, facendo espresso riferimento al fatto che fosse “alla loro attenzione il decreto di ricostituzione dell’Osservatorio”, in nota il Codacons fa specifico riferimento al fatto di essere “associazione di consumatori inscritta nell’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale ex art.137 del D.Lgs n. 206/05 (Codice del Consumo)…e, come tale, componente del CNCU – Consiglio Nazionale dei Consumatori ed Utenti e legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi in base alla speciale procedura ex artt. 139 e 140 dello stesso decreto”.

Ma in ogni caso, se veramente intendeva rivendicare tale nomina non in quanto associazione di consumatori inclusa nel CNCU, a maggior ragione aveva l’onere di accertarsi se fosse stata inserita a tale autonomo titolo nell’Osservatorio.

E questa considerazione vale a prescindere dalla circostanza, invocata dal Codacons, che il decreto del 12 agosto non prevedesse (ovviamente) le persone fisiche che concretamente avrebbero fatto parte dell’Osservatorio, poi nominate solo con il successivo decreto del 02.12.2019.

Nel senso che il semplice fatto che il Codacons non era stato inserito nell’Osservatorio – come membro autonomo, come il Codacons sostiene fosse la sua pretesa – rendeva il decreto del 12 agosto, di per sé, lesivo, e quindi da impugnare.

Pertanto, considerando che la conoscenza del decreto del 12.08.2019 risale al 12.09.2019, e non essendosi il Codacons attivato in alcun modo per verificare quali soggetti vi fossero stati inseriti, la notifica del ricorso straordinario in data 19.03.2020 è tardiva.

Ha inoltre ragione il Ministero della Salute a sostenere che il ricorso sia altresì inammissibile in quanto proposto in forma di ricorso collettivo.

Per costante giurisprudenza, nel processo amministrativo il ricorso collettivo è ammissibile solo ove tra i ricorrenti non sussista un conflitto di interessi, anche solo potenziale, nel senso che l’interesse sostanziale fatto valere non presenti punti di contrasto o conflitto, di modo che l’eventuale accoglimento del gravame possa tornare a vantaggio di tutti (cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, 21.06.2013 n. 3418).

Sul punto il Collegio osserva che sia l’associazione Articolo 32-97 che il Codacons (quest’ultimo nonostante nella nota inviata al Ministero della Salute e a quello dell’Economia e Finanze il 29.04.2019 avesse specificato di essere “componente del CNCU”) affermano di possedere un autonomo titolo di legittimazione a far parte dell’Osservatorio, nel senso che essi potrebbero e dovrebbero esserne nominati membri anche se non sono (e a prescindere dalla possibilità di considerarli) inquadrabili in nessuna delle categorie da cui l’Osservatorio è da ultimo composto.

Ma proprio tale pretesa rende i due ricorrenti in conflitto (quanto meno potenziale) tra di loro, perché il Ministero, come potrebbe, almeno secondo le affermazioni dei ricorrenti, nominare entrambi, potrebbe anche decidere di nominare uno solo tra essi, proprio perché la loro posizione non è riconducibile a nessuna delle categorie previste nel decreto del 12.08.2019 (fermo restando quanto già precisato a proposito del fatto che il Codacons fa parte del CNCU).

Con la conseguenza che, sussistendo tale astratto conflitto di interessi, per quanto riguarda l’associazione Art.32-97 il ricorso va dichiarato inammissibile.

In considerazione del tipo di procedura che ha condotto alla composizione dell’Osservatorio, nonché degli scopi statutari dei ricorrenti, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione Terza Quater, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara in parte irricevibile e in parte inammissibile, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate”.