Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Vigevano (PV) in cui si chiedeva l’annullamento  dell’ordinanza avente ad oggetto “Ingiunzione alla rimozione/demolizione delle opere abusive e di ripristino dei luoghi (art. 31 d.p.r. n. 380/2001 e s.m.i.) procedimento amministrativo p.t. 3123 – corso Brodolini n. 87”; di ogni altro atto e provvedimento ad essa presupposto e conseguente, “ancorché incognito”, ivi comprese delle norme di attuazione del “Piano delle Regole” allegato al P.G.T. del comune di Vigevano, approvato con deliberazione C.C. n. 8 dell’8 febbraio 2010 e successive modifiche e integrazioni, nonché del “Piano dei Servizi” dalla medesima richiamati per relationem.

Si legge nella sentenza: “1. Il signor (…), titolare di omonima impresa individuale, impugna i provvedimenti in epigrafe con i quali il comune di Vigevano ordina la demolizione di opere ritenute abusive ed il ripristino dello stato dei luoghi. Tali interventi consistono: a) nella realizzazione di una “tramezza interna munita di sportelli di sicurezza con vetri blindati a divisorio della sala aperta al pubblico dall’ufficio riservato al personale di servizio e contenente computer e altre apparecchiature elettroniche”; b) nel “tamponamento di una preesistente porta che mette in comunicazione l’unità immobiliare con una limitrofa unità immobiliare di superficie minore internamente al fabbricato”; c) “nel cambio di destinazione d’uso dei vani da commerciale (esercizio di vicinato) a sala scommesse (funzioni terziarie U3/7 con carico urbanistico alto) eliminando ogni possibilità d’uso delle apparecchiature presenti nei locali al fine di accedere a scommesse di qualsiasi tipo nello stabile”. Si tratta di interventi realizzati nell’immobile sito in corso Brodolini ove il ricorrente esercita attività di raccolta delle scommesse per conto del concessionario Eurobet Italia s.r.l. Di tale immobile il signor (…) ha la disponibilità in forza di contratto di locazione commerciale stipulato in data 15 marzo 2016 con la signora (…) (documento n. 4 di parte ricorrente).

2. Il ricorrente articola un unico motivo di ricorso (rubricato: “violazione degli artt. 33, comma 3-ter e 52, comma 3-ter l.r. lombardia n. 12/2005. Violazione degli artt. 3, 23-ter e 31 d.p.r. n. 380/2001. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria”) e chiede, inoltre, di sollevare questione di legittimità costituzionale degli articoli 33, comma 3-ter e 52, comma 3-ter, della L.r. n. 12/2005 per ritenuta violazione dei parametri di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.

2.1. In particolare, il ricorrente contesta, in primo luogo, il “preteso mutamento di destinazione d’uso”. Osserva come, secondo il P.G.T. del comune di Vigevano, l’immobile di cui è locatario è ubicato nella “Città Consolidata” e, precisamente, nel c.d. “Tessuto aperto a medio – alta densità”. A norma delle previsioni di cui all’articolo 32.05 delle N.T.A. del P.d.R. del P.G.T. comunale in tale ambito sono escluse le “funzioni terziarie con Cu A” (funzioni con carico urbanistico alto). Tra queste il glossario del P.G.T. annovera le “U3/7” che, per quanto di interesse ai fini della presente controversia, comprendono le “sale gioco”. Quella esercitata dal signor (…) sarebbe, tuttavia, una attività di raccolta di scommesse svolta senza uso degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del T.U. di pubblica sicurezza. Pertanto, l’attività non sarebbe assimilabile alle sale gioco che, diversamente dai locali di raccolta delle scommesse, richiamano un notevole numero di persone determinando carico urbanistico. Lo confermerebbe anche la giurisprudenza del Tribunale formatasi in relazione al tema della distanze dai luoghi sensibili, non operante in caso di esercizi di raccolta delle scommesse. Ulteriore conferma deriverebbe dalla previsione di cui all’articolo 1, comma 2, lettera e) del Decreto Interdirettoriale del 27 ottobre 2003 che distingue tra sale gioco e sale di raccolta delle scommesse. In ultimo nota il ricorrente come l’esclusione delle sale di raccolta scommesse sia espressamente prevista nei “Tessuti di città storica”; la mancanza di omologa previsione nell’ambito in esame ne confermerebbe, quindi, l’insediabilità. Del resto, secondo il ricorrente, si tratterebbe di disposizioni limitative dell’attività economica e, come tali, non suscettibili di interpretazione analogica. Vi osterebbe anche il principio dell’affidamento che si tradurrebbe nel diritto dell’impresa di operare in un contesto normativo certo con conseguente riduzione dei margini di discrezionalità amministrativa.

2.2. In secondo luogo il ricorrente richiama la previsione di cui all’articolo 52, comma 3-ter della L.r. n. 12/2005 che impone il permesso di costruire per i mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla realizzazione o all’ampliamento di sale giochi, sale scommesse e sale bingo. Disposizione ritenuta non operante nel caso di specie in quanto non avverrebbe alcun passaggio da una categoria funzionalmente autonoma dal punto di vista urbanistico ad un’altra, né si determinerebbe un differente carico urbanistico. Inoltre, il ricorrente evidenzia la mancanza di prove in ordine all’intervenuto mutamento di destinazione d’uso in epoca successiva all’entrata in vigore della disposizione con conseguente ulteriore ragione di non operatività della previsione.

2.3. Il ricorrente contesta, poi, la qualificazione degli interventi che consisterebbero in opere di semplice manutenzione non finalizzate alla “realizzazione o all’ampliamento” dell’esercizio di scommesse. Si tratterebbe di interventi che non alterano la volumetria dell’unità immobiliare e non conducono ad alcuna sostanziale trasformazione dell’organismo edilizio.

2.4. In ultimo, il ricorrente chiede al Tribunale di sollevare questione di legittimità costituzionale delle previsioni indicate al punto 2 della presente sentenza. Osserva come “l’assoggettamento di qualsivoglia mutamento di destinazione d’uso al regime aggravato del permesso di costruire può giustificarsi per ragioni connesse non già all’aumento del carico urbanistico […] bensì alla tutela della salute e, perciò, soltanto in vista della sottoposizione alle verifiche distanziali previste dalla L.R. Lombardia n. 8/2013”.

3. Si costituisce il comune di Vigevano che chiede di dichiarare il ricorso inammissibile o, comunque, infondato e di respingere la domanda cautelare formulata in via incidentale.

4. Con ordinanza n. 704/2019 la Sezione accoglie la domanda cautelare evidenziando:

a) la carenza di puntuali evidenze in ordine al periodo di realizzazione degli interventi;

b) la necessità di mantenere re adhuc integra la vicenda controversa fino all’accertamento completo proprio della trattazione di merito della causa;

c) la preminenza dell’esigenza del privato alla prosecuzione dell’attività economica svolta e la mancanza, per converso, di un effettivo pregiudizio all’interesse pubblico derivante dalla sospensione dell’efficacia dell’ordinanza in attesa della decisione di merito;

d) la possibilità, consentita dalla sospensione dell’efficacia del provvedimento, di valutare la presentazione di un’eventuale istanza di accertamento in conformità mediante apposito titolo che, ove accolta, determinerebbe la cessazione delle ragioni di contesa tra le parti.

5. L’udienza di trattazione del merito della causa è fissata al 17 marzo 2020. In vista di tale udienza le parti depositano memorie conclusive e memorie di replica. La trattazione della causa è, poi, rinviata all’udienza del 14 luglio 2020 stante la previsione di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 11/2020. L’Amministrazione comunale deposita nuova memoria difensiva e ulteriore memoria di replica. Il ricorrente deposita la sola memoria conclusiva. La causa è discussa mediante collegamento da remoto ex articolo 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazione, dalla L. n. 70/2020. All’esito della discussione la causa è, poi, trattenuta in decisione.

6. Le questioni controverse impongono, in primo luogo, la corretta individuazione dell’epoca di realizzazione degli interventi sulla quale l’ordinanza cautelare n. 704/2019 rinvia al necessario approfondimento proprio della sede di merito. Sul punto occorre osservare come la documentazione versata in atti dal comune di Vigevano consenta di riferire gli interventi ad un momento successivo all’entrata in vigore della L.r. n. 11/2015 che inserisce la previsione di cui all’articolo 52, comma 3-ter, nel tessuto della L.r. n. 12/2005. Tale previsione opera dal 23 maggio 2015 e ricomprende, quindi, gli interventi realizzati che non hanno, inoltre, copertura in altri titoli. Infatti, i locali dell’immobile ove viene svolta l’attività sono in possesso del ricorrente a far data dal 15 marzo 2016, come emerge dal contratto di locazione tra il signor (…) e la signora (…), proprietaria dell’immobile. Prima di tale data nell’immobile è, invece, svolta un’attività di vendita e noleggio di videocassette, dischi e relativi accessori, denominata “VideoSimpatia Grande Distribuzione S.r.l.”, insediatasi fin dal 1998. Inoltre dalla visura camerale depositata dal comune di Vigevano risulta che l’impresa trasferisce la sede in data 6 maggio 2016 (foglio 5 del documento n. 16).

7. Accertato che l’impresa inizia la propria attività nell’immobile di Vigevano in data successiva all’entrata in vigore della previsione richiamata al precedente punto occorre, inoltre, osservare come gli interventi non siano assistiti da alcun titolo edilizio. In particolare, non sorregge gli interventi la S.C.I.A. prot. gen. 19677, presentata allo sportello unico dell’edilizia del comune di Vigevano in data 31 marzo 2016 dalla Sig.ra (…). Il titolo riguarda interventi diversi e, in particolare, opere di manutenzione straordinaria nelle unità immobiliari consistenti: a) nella demolizione di tavolati per realizzare un ambiente unico; b) nella realizzazione di nuove pareti divisorie in cartongesso per ampliamento bagno e relativo disimpegno (asporto dei sanitari e delle tubazioni esistenti, della pavimentazione e dei rivestimenti ceramici esistenti, successiva realizzazione di nuovo impianto di distribuzione, pavimenti e rivestimenti, sanitari); c) nell’asporto di pavimentazione esistente e nuova pavimentazione in piastrelle di ceramica su tutto il locale; d) negli adeguamenti all’impianto elettrico per le modifiche in progetto. Si tratta, quindi, di un titolo relativo ad interventi diversi rispetto a quelli accertati dalla Polizia municipale ed oggetto dell’ordinanza impugnata. Tale circostanza risulta evidente dalla documentazione in atti ed è per tale motivo che deve ritenersi superflua l’istanza istruttoria formulata dal ricorrente che chiede di acquisire copia integrale della documentazione relativa alla S.C.I.A. Una richiesta che risulta, comunque, esplorativa in quanto volta a supplire deficienze allegative del ricorso introduttivo ove il tema non è neppure dedotto. Né sono dedotte circostanze relative ad altri titoli edilizi ottenuti dalla proprietaria o dalla precedente locataria. Pertanto, anche l’ulteriore istanza istruttoria contenuta nella memoria difensiva conclusiva di parte ricorrente è da dichiararsi inammissibile in quanto esplorativa (cfr. Cassazione civile, Sez. I, 13 novembre 2015, n. 23290).

8. Operate le necessarie precisazioni fattuali occorre, ora, procedere ad esaminare le ragioni che sorreggono il ricorso del signor (…).

8.1. Osserva, sul punto, il Collegio come la legislazione regionale sia chiara nel richiedere il permesso di costruire per gli interventi finalizzati alla realizzazione o all’ampliamento di sale giochi, sale scommesse e sale bingo (articolo 34, comma 1, lettera c), della L.r. n. 12/2005). Inoltre, la normativa operante ratione temporis richiede il permesso di costruire anche per i mutamenti di destinazione d’uso di immobili, “anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla realizzazione o all’ampliamento di sale giochi, sale scommesse e sale bingo” (articolo 52, comma 3-ter, della L.r. n. 12/2005).

8.2. La prima delle disposizioni sopra evocate trova sicura applicazione nel caso di specie. La tesi di parte ricorrente secondo cui si tratterebbe di interventi di semplice manutenzione non finalizzati alla “realizzazione o all’ampliamento” dell’esercizio di scommesse risulta, infatti, infondata. Come correttamente dedotto dalla difesa comunale, “la disciplina in esame sottopone a permesso di costruire non solo gli interventi di nuova costruzione dei locali destinati a sale da gioco e per la raccolta di scommesse, ma anche tutti quelli di recupero (manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia ecc.) degli immobili in cui sia già presente tale destinazione d’uso, nonché il mutamento di destinazione d’uso da qualunque funzione a quella di sala da gioco e/o per la raccolta di scommesse, con o senza opere edilizie”. Di conseguenza, le opere indicate nell’ordinanza devono ritenersi correttamente prive di titolo edilizio. Né tale può, ovviamente, ritenersi la C.I.L.A. in sanatoria depositata dalla proprietaria atteso che tale comunicazione non è un titolo edilizio e, comunque, non è il titolo richiesto per la tipologia di interventi in esame. Del resto, l’ordinanza cautelare n. 704/2019, nel sospendere l’efficacia dei provvedimenti impugnati, motiva anche in ordine alla possibilità (che viene in tal modo consentita) di presentare una richiesta di titolo in conformità. Opzione che non è, tuttavia, coltivata dalla parte ricorrente.

8.3. In ordine al tema del mutamento di destinazione d’uso si osserva come non possano condividersi gli argomenti di parte ricorrente in ordine alla ritenuta non operatività della disposizione regionale sopra evocata. La realizzazione di una sala scommesse determina, infatti, carico urbanistico atteso che, come evidenziato dalla giurisprudenza della Sezione, “l’aumento del carico urbanistico non si realizza solo in caso di modifica della destinazione funzionale dell’immobile, ben potendo accadere che, come nel caso in esame, esso si determini anche qualora la destinazione non venga mutata, essendo a tal fine esclusivamente rilevante la circostanza che le opere si prestino a rendere la struttura un polo di attrazione per un maggior numero di persone con conseguente necessità di più intenso utilizzo delle urbanizzazioni esistenti” (T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 4 agosto 2016, n. 1561; T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, Sez. II, 22 gennaio 2019, n. 124). Nel caso di specie, la decisione comunale – e prima ancora la scelta del legislatore regionale – muove dalla constatazione della notevole attrattiva di tali attività che, quindi, incidono sul peso insediativo.

8.4. In secondo luogo, osserva il Collegio come il tema in esame debba esaminarsi esclusivamente da un punto di vista urbanistico con conseguente estraneità all’aspetto in analisi di normative dettate ad altri fini. E’ il caso della tematica delle distanze dai luoghi sensibili o della previsione di cui all’articolo 1, comma 2, lettera e) del Decreto Interdirettoriale del 27 ottobre 2003 che sono, quindi, irrilevanti ai fini del decidere. Non costituisce, inoltre, un argomento di pregio il riferimento all’affidamento dell’operatore economico e alla libertà di iniziativa economica. Quanto al primo aspetto si noti come la legislazione regionale sia anteriore all’epoca di realizzazione degli interventi: non è, quindi, asseribile alcun affidamento nella legittimità degli stessi. Quanto al tema della libertà di iniziativa economica è agevole notare come la disposizione di cui all’articolo 41 della Costituzione prevede che la stessa non possa, comunque, svolgersi in contrasto l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana. Le attività di raccolte delle scommesse presentano aspetti di delicatezza come conferma la necessità di una previa autorizzazione da parte della Questura. Risulta, quindi, ragionevole l’imposizione di un controllo anche urbanistico da parte dell’Autorità deputata allo svolgimento di tali funzioni. Né da tale soluzione può deflettersi in ragione della rimarcata differenza tra sale gioco e sale scommesse che, come spiegato, non rileva a questi fini.

8.5. In considerazione delle previsioni normative invocate e dell’accertamento fattuale compiuto il ricorso deve, pertanto, rigettarsi.

9. Non è, inoltre, condivisa dal Collegio la questione di legittimità costituzionale adombrata da parte ricorrente secondo cui “l’assoggettamento di qualsivoglia mutamento di destinazione d’uso al regime aggravato del permesso di costruire può giustificarsi per ragioni connesse non già all’aumento del carico urbanistico […] bensì alla tutela della salute e, perciò, soltanto in vista della sottoposizione alle verifiche distanziali previste dalla L.R. Lombardia n. 8/2013”. Invero, l’argomentazione di parte ricorrente consiste in una mera operazione interpretativa del disposto legale e non pare, quindi, postulare un effettivo tema di legittimità costituzionale. In ogni caso, deve osservarsi come l’intervento legislativo non sia chiaramente finalizzato ad affrontare il tema della c.d. ludopatia ma, più in generale, ad allestire un meccanismo autorizzativo degli interventi che generano maggior carico urbanistico e che involgono tematiche anche di sicurezza pubblica come in precedenza esposto.

10. Le spese di lite possono essere compensate ai sensi degli articolo 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale, 19 aprile 2018, n. 77 che dichiara l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità delle questioni esaminate e nel differente esito tra la fase cautelare e la fase di merito. Non si provvede, invece, alla regolazione delle spese di lite tra il signor (…) e la signora (…), non costituita in giudizio

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

a) respinge il ricorso”.