Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Ministero dell’Interno, Questura di Mantova, in cui si chiedeva l’annullamento del decreto del Questore di Mantova con il quale è stata respinta la richiesta di rilascio della licenza ex art. 88 del RD 18 giugno 1931 n. 773 (Tulps) per l’esercizio delle scommesse nei locali situati in provincia di Mantova.

SI legge: “1. Sulla base di un contratto di prestazione di servizi stipulato in data 22 agosto 2019 la ditta individuale ricorrente ha assunto la funzione di Centro di Trasmissione ed Elaborazione Dati (CTD) per conto di un bookmaker austriaco, Ulisse GmbH. Quest’ultimo è titolare di una licenza austriaca per l’attività di raccolta delle scommesse, rilasciata dall’Amt der Tiroler Landesregierung in data 7 novembre 2016.

2. L’accordo del 22 agosto 2019 affida al CTD i seguenti compiti (art. 2): trasmettere online le proposte dì scommessa indirizzate dai clienti locali a Ulisse GmbH; ricevere sempre online l’accettazione delle proposte da parte di Ulisse GmbH; riscuotere dai giocatori e inoltrare a Ulisse GmbH le poste versate; trasferire o accreditare le vincite ai giocatori per conto di Ulisse GmbH. Nelle premesse viene precisato che il contratto di scommessa si perfeziona nel momento in cui Ulisse GmbH accetta la proposta di giocata del cliente e vi dà esecuzione in Austria, ponendo in essere i relativi adempimenti in conformità alla normativa austriaca di settore.

3. In data 9 settembre 2019 la ricorrente ha chiesto alla Questura di Mantova il rilascio della licenza ex art. 88 del RD 18 giugno 1931 n. 773 (Tulps) per l’esercizio delle scommesse, indicando come sede dell’attività i locali situati a (…).

4. La Questura, con decreto di data 21 ottobre 2019, ha respinto la richiesta, motivando come segue: (a) la licenza ex art. 88 del Tulps può essere chiesta solo dai titolari della concessione per l’esercizio delle scommesse rilasciata dall’ADM, ma né Ulisse GmbH né la ricorrente si trovano in questa situazione; (b) la sede del CTD non rispetta la distanza minima di 500 metri dai luoghi sensibili, prevista dalla DGR 24 gennaio 2014 n. 10/1274.

5. Contro il suddetto provvedimento la ricorrente ha presentato impugnazione, formulando censure che possono essere sintetizzate e riordinate come segue:

(i) travisamento, in quanto l’attività del CTD non consiste nella raccolta e nell’accettazione delle scommesse, ma solo nella trasmissione tramite rete telematica delle proposte negoziali, le quali sono poi accettate in Austria dall’effettivo gestore delle scommesse, in conformità alla legge austriaca;

(ii) illegittimità della condotta dello Stato italiano, che, non avendo pubblicato il bando finalizzato al rilascio delle concessioni per l’esercizio delle scommesse, adempimento previsto dall’art. 1 comma 932 della legge 28 dicembre 2015 n. 208, precluderebbe sin dal 2016 a Ulisse GmbH l’accesso al mercato italiano della raccolta delle scommesse, favorendo tramite proroghe i concessionari storici;

(iii) contrasto con il diritto europeo, come interpretato dalla Corte di Giustizia nelle sentenze Placanica (C.Giust. GS 6 marzo 2007 C-338 04, C-359/04, C-360/04), Costa-Cifone (C.Giust. Sez. IV 16 febbraio 2012 C-72/10, C-77/10) e Biasci (C.Giust. Sez. III 12 settembre 2013 C-660/11, C-8/12), in quanto la lontananza e l’irregolare distribuzione nel tempo delle procedure concorsuali finalizzate al rilascio delle concessioni per l’esercizio delle scommesse (gare CONI del 1999, bando Bersani del 2006, bando Monti del 2012) costituirebbero illegittimi impedimenti all’effettivo ingresso di nuovi operatori nel mercato nazionale della raccolta delle scommesse;

(iv) disparità di trattamento anche sotto il profilo della distanza minima dai luoghi sensibili, perché questa limitazione, essendo applicabile solo ai nuovi operatori, avvantaggerebbe i concessionari storici;

(v) inapplicabilità ai CTD della disciplina regionale sulle distanze minime, priva anche di un sicuro fondamento in una norma di legge.

6. Oltre all’annullamento del provvedimento impugnato, è stato chiesto il risarcimento del danno.

7. L’amministrazione si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

8. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sul doppio requisito per la raccolta delle scommesse

9. I CTD sono agenzie che raccolgono le proposte di scommessa dei giocatori e le canalizzano telematicamente verso il server del bookmaker, dove interviene l’accettazione. Non assumendo alcun rischio economico circa l’esito delle scommesse, i CTD sono di fatto inseriti nella struttura aziendale del bookmaker, e possono quindi svolgere il loro segmento di attività solo a condizione che il bookmaker sia autorizzato a operare in Italia.

10. Sull’esercizio delle scommesse vige in Italia il monopolio statale, in quanto l’attività è consentita solo ai concessionari dell’ADM. Questa l’impostazione emerge chiaramente dall’art. 88 del Tulps, che prescrive il doppio requisito della concessione per l’esercizio delle scommesse e della licenza di pubblica sicurezza. Nello stesso senso dispone la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 2 comma 2-ter del DL 25 marzo 2010 n. 40.

11. Correttamente, quindi, a fronte della domanda di rilascio della licenza di pubblica sicurezza per l’apertura del CTD, la Questura ha chiesto la dimostrazione della qualifica di concessionario in capo al bookmaker.

Sul diritto dell’Unione

12. Il monopolio statale sulle scommesse ha una ragione essenzialmente fiscale. Si aggiungono poi ulteriori finalità di interesse pubblico, quali il contrasto alla ludopatia mediante la riduzione delle occasioni di gioco, e la lotta alla criminalità mediante l’assoggettamento a controllo degli operatori.

13. Come osservato dalla giurisprudenza dell’Unione, nell’ordinamento italiano l’equilibrio tra le suddette finalità pubbliche è precario, in quanto il legislatore tende in realtà ad aumentare le occasioni di gioco, allo scopo di ottenere maggiori introiti fiscali (v. sentenza Costa-Cifone, punto 62). Da qui derivano conseguenze significative, perché se non vi è una chiara volontà di ridurre le occasioni di gioco non sono ammissibili restrizioni dirette o indirette all’ingresso di nuovi operatori nel sistema delle concessioni. Se si sceglie la via dell’espansione dell’offerta di gioco, qualsiasi restrizione sul lato degli operatori favorirebbe i concessionari storici, tipicamente quelli da tempo insediati in Italia.

14. La sottoposizione della raccolta delle scommesse a un’apposita concessione statale, integrata da una licenza di pubblica sicurezza, è per sé conforme al diritto europeo (v. sentenza Biasci, punto 29), ma quale bilanciamento deve essere consentito l’accesso a tutti gli operatori interessati. Questo può avvenire mediante la redistribuzione delle concessioni esistenti, oppure mediante la messa a concorso di un numero rilevante di nuove concessioni, in ogni caso senza proteggere le posizioni acquisite dagli operatori storici (v. sentenza Placanica, punto 63; sentenza Costa-Cifone, punto 66; sentenza Biasci, punto 32). Non esiste invece alcun obbligo per gli Stati dell’Unione circa il riconoscimento reciproco degli atti autorizzativi (v. sentenza Biasci, punto 41).

15. In questo quadro deve essere esaminata la posizione di Ulisse GmbH, che secondo la prospettazione della ricorrente non avrebbe avuto finora l’opportunità di entrare nel mercato italiano della raccolta delle scommesse.

16. Il problema è se il ritardo accumulato dallo Stato a partire dal 2016 nell’indizione del nuovo concorso per l’attribuzione delle concessioni costituisca una violazione dei principi del diritto europeo, e come tale imponga la disapplicazione della normativa nazionale. In caso di risposta affermativa, tutti gli operatori dell’Unione, anche se privi di concessione, potrebbero effettuare liberamente l’attività di raccolta delle scommesse in Italia attraverso appositi CTD, con il solo obbligo per questi ultimi di chiedere la licenza di pubblica sicurezza.

17. Occorre sottolineare che su una questione analoga è già stata proposta alla Corte di Giustizia una domanda di pronuncia pregiudiziale da parte del Tribunale Penale di Parma, con ordinanza dell’8 novembre 2019. In uno dei quesiti viene chiesto “[s]e i principi della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza, di cui agli articoli 49, 56 e 106 TFUE ostino ad una normativa nazionale che – in assenza di ogni procedura di gara, e mediante la tecnica dell’affidamento diretto, realizzato per mezzo di atto di organizzazione endogeno amministrativo – con una proroga «sine die» delle vecchie concessioni rilasciate con bandi di gara, la cui scadenza naturale era già stata fissata per il 30 giugno 2016, realizzi una chiusura del mercato nazionale”.

18. Nonostante la pendenza del giudizio davanti alla Corte di Giustizia (causa C-437/20), si ritiene che il presente ricorso possa essere deciso direttamente. Due argomenti si oppongono alla sospensione del processo.

19. In primo luogo, per chiedere la disapplicazione della normativa nazionale occorre un interesse qualificato, che non può essere quello del titolare del CTD. La concessione dell’ADM è necessaria solo per il bookmaker, e dunque incombe a questo soggetto l’onere di attivarsi in giudizio per dimostrare di non aver potuto partecipare alla procedura concorsuale ordinaria a causa dell’inerzia dell’amministrazione, oppure di essere rimasto escluso senza colpa dal meccanismo di regolarizzazione previsto dall’art. 1 comma 643 della legge 23 dicembre 2014 n. 190, come modificato dall’art. 1 comma 926 della legge 28 dicembre 2015 n. 208. Ulisse GmbH non è però parte ricorrente nel presente giudizio, e l’attuale ricorrente non può far valere processualmente un interesse altrui.

20. In secondo luogo, l’eventuale disapplicazione della disciplina nazionale non potrebbe comportare in via automatica il rilascio alla ricorrente della licenza di pubblica sicurezza, in quanto sarebbe comunque necessaria una qualche forma di accreditamento del bookmaker presso l’ADM. Oggetto della disapplicazione sarebbe infatti la parte della normativa nazionale che configura un sistema di concessioni a numero chiuso e senza percorsi di accesso, non quella che prevede controlli sull’affidabilità degli operatori. Con riguardo a quest’ultimo profilo, la giurisprudenza dell’Unione, come si è visto sopra, non impone alle autorità statali di riconoscere le autorizzazioni rilasciate dagli altri Stati, in mancanza di una norma di armonizzazione.

21. L’istanza della ricorrente deve quindi essere esaminata secondo il diritto nazionale in vigore, con l’unico esito della reiezione.

Sulla distanza minima

22. A questo punto, la questione della distanza minima dai luoghi sensibili non ha più alcun rilievo, essendo il diniego già sostenuto da una motivazione sufficiente. Tuttavia, è opportuno estendere l’esame anche a questo aspetto del ricorso, per assicurare una pronuncia di primo grado sull’intera materia controversa.

23. Occorre sottolineare innanzitutto che non sono stati superati i limiti del potere amministrativo, in quanto la disciplina sulle distanze contenuta nella DGR 24 gennaio 2014 n. 10/1274 si fonda sull’art. 5 della LR 21 ottobre 2013 n. 8. Si tratta dunque di uno strumento previsto da una fonte primaria a tutela dei soggetti maggiormente esposti al gioco d’azzardo patologico. La previsione della legge regionale è completa negli elementi essenziali, e lascia al provvedimento amministrativo solo la definizione dei dettagli.

24. La tesi secondo cui la fissazione di distanze minime sarebbe illegittima in quanto favorirebbe i concessionari storici, già insediati e dunque esonerati dall’obbligo, non è condivisibile. Questa censura esamina infatti il problema delle distanze minime dalla prospettiva della concorrenza, riprendendo valutazioni espresse dalla giurisprudenza dell’Unione (v. sentenza Costa-Cifone, punto 66; sentenza Biasci, punto 32). La disciplina regionale sulle distanze minime persegue però il diverso obiettivo della tutela della salute dei soggetti più fragili, e dunque è giustificata da un’autonoma finalità di interesse pubblico.

25. Appare invece condivisibile, benché inutile ai fini dell’accoglimento del ricorso, la tesi secondo cui la DGR 24 gennaio 2014 n. 10/1274 non sarebbe applicabile ai CTD. Questo TAR, con sentenza n. 111 del 2 febbraio 2021, ha precisato che l’obbligo di rispettare la distanza minima dai luoghi sensibili vale solo per le attività espressamente menzionate dall’art. 5 comma 1 della LR 8/2013 (ossia per le sale da gioco e gli altri locali che ospitano apparecchi AWP e VLT). Trattandosi di una norma restrittiva della libertà di iniziativa economica, non è ammissibile un’applicazione estesa a fattispecie che non sono considerate dal legislatore regionale parimenti pericolose nell’induzione al gioco compulsivo.

Conclusioni

26. Il ricorso deve quindi essere respinto sia nella parte impugnatoria, sia relativamente alla domanda di risarcimento.

27. Tenendo conto dei profili transfrontalieri della vicenda, e della complessità dei problemi relativi alla conciliazione del regime concessorio nazionale con i principi del diritto europeo, appare giustificata la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) respinge il ricorso;

(b) compensa le spese di giudizio”.