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GIOCHI – La pubblicità è l’anima del commercio; così si è sempre ritenuto e si ritiene tuttora. Così afferma Lino Barreca, avvocato esperto del settore dei giochi pubblici, in una pubblica riflessione sul divieto di pubblicità per i giochi.

«L’art. 8 del decreto “dignità” di recente approvazione prevede tuttavia che “è vietata qualsiasi forma di pubblicità, anche indiretta, relativa a giochi o scommesse con vincite di denaro, comunque effettuata e su qualunque mezzo, incluse le manifestazioni sportive, cultura li o artistiche, le trasmissioni televisive o radiofoniche, la stampa quotidiana e periodica, le pubblicazioni in genere, le affissioni ed internet. Dal 1° gennaio 2019 il divieto di cui al presente comma si applica anche alle sponsorizzazioni di eventi, attività, manifestazioni programmi, prodotti o servizi e a tutte le altre forme di comunicazione di contenuto promozionale, comprese le citazioni visive ed acustiche e la sovraimpressione del nome, marchio, simboli, attività o prodotti la cui pubblicità, ai sensi del presente articolo, è vietata.”

Vietare totalmente la pubblicità dopo che sono state rilasciate delle concessioni onerose per la raccolta di giochi, potrebbe tuttavia essere non del tutto compatibile con i principi del Trattato.

Si tratta certamente di una forte restrizione che impatta sui principi di libertà di stabilimento, poiché rende certamente disincentivante l’esercizio delle attività di raccolta del gioco nello Stato Italiano, rispetto agli altri Stati europei ove tali restrizioni non sussistono.

Nel caso di cui mi sono recentemente occupato alla Corte di Giustizia si è ritenuto che in linea di principio certe modifiche alle convenzioni di gioco ex legge 220/10 rappresentavano delle restrizioni ai principi di libertà di stabilimento.

La Corte in quell’occasione ha chiarito (punti 35-36-37 della sentenza Corte di Giustizia del 20.12.2017 che

35 Occorre ricordare che devono considerarsi quali restrizioni alla libertà di stabilimento e/o alla libera prestazione dei servizi tutte le misure che vietino, ostacolino o rendano meno attraente l’esercizio delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE (v. sentenza del 22 gennaio 2015, Stanley International Betting e Stanleybet Malta, C463/13, EU:C:2015:25, punto 45 e la giurisprudenza ivi citata).

36      Nel caso di specie, le nuove condizioni imposte ai concessionari esistenti, per l’esercizio della loro attività, dall’articolo 1, paragrafo 78, lettera b), punti 4, 8, 9, 17, 23 e 25, della legge n. 220/2010, quali indicate al punto 28 della presente sentenza, possono rendere meno attraente o addirittura impossibile l’esercizio delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE, nella misura in cui dette condizioni sono idonee ad impedire a tali concessionari di far fruttare il loro investimento.

37    Di conseguenza, le misure sopra indicate costituiscono restrizioni alle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE.

La Corte ha poi per certi aspetti ritenuto alcune misure giustificate, e per altre ha rimesso al Consiglio di stato ogni valutazione al fine di stabilire se in concreto tali misure siano o meno da ritenersi “proporzionate”.

Il divieto di pubblicità quindi rappresenta certamente in linea di principio una grave restrizione alle libertà garantite dal Trattato.

Si tratta di capire se tali restrizioni possano essere giustificate da esigenze di ordine pubblico e/o sanitario e se siano soprattutto proporzionate allo scopo.

Ricordiamo che in materia di pubblicità di medicinali il Consiglio di Stato ha non molto tempo addietro chiarito che “Un eventuale diverso grado di pericolosità per la salute dei farmaci SOP rispetto agli OTC non potrebbe, in ogni caso, giustificare l’estensione di un divieto generalizzato di pubblicità per i SOP, che non trova fondamento nella normativa europea, potendo al più legittimare diverse cautele e prescrizioni in sede di autorizzazione alla pubblicità (certamente possibili alla stregua della vigente legislazione).” (Consiglio di Stato, sez. III, 12/05/2017, n. 2217).

La stessa Corte di Giustizia si è recentemente occupata di divieti assoluti di pubblicità, precisando che “La direttiva 2000/31 sul commercio elettronico osta a una normativa nazionale che stabilisce un divieto generale e assoluto di ogni tipo di pubblicità sulle prestazioni di cura del cavo orale e dei denti. Tale divieto è altresì incompatibile con la libera prestazione dei servizi in quanto, per tutelare la salute pubblica e la dignità della professione medica, è possibile prevedere unicamente misure proporzionali e strettamente necessarie all’obiettivo perseguito. (Corte giustizia UE, sez. III, 04/05/2017, n. 339).

Particolarmente interessante, per quanto riguarda la pubblicità nel settore del gioco, è una precedente sentenza della Corte di Giustizia, ove si è ritenuto che “Uno Stato membro che intenda assicurare un livello di tutela dei consumatori particolarmente elevato nel settore dei giochi d’azzardo può legittimamente ritenere che l’istituzione di un monopolio a favore di un organismo unico assoggettato ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche possa consentire di fronteggiare la criminalità connessa a tale settore e di perseguire gli obiettivi della prevenzione dell’incitamento a spese eccessive legate al gioco e della lotta alla dipendenza dal gioco in modo sufficientemente efficace. Per essere coerente con tali obiettivi la normativa nazionale istitutiva di un monopolio deve fondarsi sulla constatazione secondo cui le attività criminali e fraudolente connesse ai giochi e la dipendenza dal gioco costituiscono un problema nel territorio dello Stato membro interessato, al quale potrebbe porsi rimedio mediante un’espansione delle attività autorizzate e regolamentate, e consentire soltanto la realizzazione di una pubblicità contenuta e strettamente limitata a quanto necessario per incanalare i consumatori verso le reti di gioco controllate.” (Corte giustizia UE, sez. IV, 15/09/2011, n. 347).

Si deve quindi capire, e si dovrà/potrà verificare, se qualche concessionario riterrà di censurare tale previsione normativa , se la stessa possa ritenersi proporzionata e giustificata, anche alla luce delle altre misure “contenitive” della diffusione di giochi leciti, e ciò anche in correlazione con il legittimo affidamento che le imprese che hanno investito nel settore hanno legittimamente riposto nel mantenimento in Italia di misure contenitive sì, ma comunque proporzionate e giustificate; non dimenticando che il patrimonio aziendale, gli assets ed il business in generale di un impresa fanno parte dei beni latu sensu protetti dall’art. 1 protocollo 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, profilo di tutela che quindi si aggiunge ai principi derivanti dal Trattato.

A conferma che un divieto assoluto potrebbe non esser compatibile, può osservarsi che La Commissione Europea, con la Raccomandazione del 14 luglio 2014, n. 2014/478/UE riguardante specificamente il gioco d’azzardo on line, ha stabilito alcuni principi rivolti agli Stati membri affinchè inseriscano nelle normative interne nazionali alcune regole cd “gestionali” , o se vogliamo di “modalità applicative” sul come fare una pubblicità in siffatta materia. La Raccomandazione ad esempio prevede che la pubblicità non debba avere lo scopo di incoraggiare la propensione al gioco, ad esempio banalizzando il gioco o aumentandone l’attrattività attraverso messaggi pubblicitari accattivanti che forniscano informazioni errate sulle possibilità di vincita. E’ altresì vietato ad esempio pubblicizzare messaggi che negano i rischi del gioco, e men che mai quelli che presentano il gioco come un modo per risolvere i problemi finanziari o che prospettano che la competenza del giocatore possa permettere di vincere sistematicamente, o ancora che facciano riferimento al credito al consumo ai fini del gioco.

Si tratta di divieti certamente comprensibili, compatibili e proporzionati, che tuttavia sembrano muovere da un assioma ben definito: ossia che non si possa e non si debba vietare totalmente ed in maniera assoluta la pubblicità in materia di giochi, ma che si possa e si debba certamente regolarla.

Ma in verità in Italia già con l’art. 7 del decreto “Balduzzi” erano state previste forme contenitive della pubblicità, sostanzialmente accettate e non particolarmente contrastate da tutti i concessionari di tutti i giochi, previsioni poi incrementate con la legge 208 del 2015. Il sistema televisivo nazionale poi era stato oggetto del DPCM 28.4.2017, con la previsione all’art. 3 lettera r) di una “assenza di messaggi pubblicitari sul gioco d’azzardo, secondo quanto previsto dal contratto nazionale di servizio in coerenza con la normativa vigente”.

Non si era mai giunti tuttavia ad un divieto assoluto e generalizzato, che ad avviso di chi scrive potrebbe non risultare del tutto compatibile con in principi euro unitari.

Il presente articolo non sarebbe tuttavia completo, e potrebbe forse esser ritenuto “ingannevole” se omettessi di segnalare l’esistenza di una specifica sentenza di segno contrario della Corte di Giustizia, inerente ad un caso sorto in Svezia e deciso nel 2010.

In quell’occasione (sent. Corte di Giustizia 8.7.2010 n° 447), in direzione per certi aspetti diametralmente opposta rispetto a quanto sin qui evidenziato, si è ritenuto che

31. …il giudice del rinvio chieda, in sostanza, se l’art. 49 CE debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella oggetto dei procedimenti principali, che vieta di fare pubblicità a giochi d’azzardo organizzati in altri Stati membri, a fini di lucro, da operatori privati.

32 Innanzitutto si deve ricordare che l’art. 49 CE impone di eliminare qualsiasi restrizione alla libera prestazione di servizi, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro, ove fornisce legittimamente servizi analoghi. Peraltro, della libertà di prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi (sentenza 8 settembre 2009, causa C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 51 e la giurisprudenza ivi citata).

33 Ebbene, è pacifico che l’art. 38, primo comma, punto 1, della lotterilag, che ha l’effetto di vietare la promozione in Svezia tanto dei giochi d’azzardo organizzati lecitamente in altri Stati membri quanto di quelli organizzati senza autorizzazione in Svezia, finisce col restringere la partecipazione a tali giochi da parte del pubblico svedese. La finalità di tale disposizione è che gli Svedesi pratichino giochi d’azzardo solo nell’ambito del sistema autorizzato a livello nazionale, assicurando in tal modo, in particolare, che gli interessi lucrativi privati restino fuori dal settore.

34 Detta disposizione costituisce, di conseguenza, una restrizione alla libertà dei cittadini svedesi di beneficiare, mediante Internet, di servizi offerti in altri Stati membri. Essa impone inoltre, per quanto concerne i prestatori di giochi d’azzardo stabiliti in Stati membri diversi dal Regno di Svezia, una restrizione alla libera prestazione dei loro servizi nel territorio svedese.

35 Occorre pertanto verificare in che misura la restrizione contestata nei procedimenti principali può essere ammessa come una delle misure derogatorie espressamente previste dal Trattato CE o essere giustificata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale.

36 L’art. 46, n. 1, CE, applicabile in materia ai sensi dell’art. 55 CE, ammette restrizioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. La giurisprudenza ha inoltre individuato un certo numero di motivi imperativi di interesse generale, quali gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode e dell’incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco nonché di prevenzione di turbative all’ordine sociale in generale (v. sentenze 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica e a., Racc. pag. I-1891, punto 46, e Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 56).

37 In tale contesto si deve osservare che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di armonizzazione comunitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica (sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 57).

38 Il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare ai fini della valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia. Queste vanno valutate soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare (sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 58).

39 Gli Stati membri sono conseguentemente liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito. Tuttavia, le restrizioni che essi impongono devono soddisfare le condizioni di proporzionalità che risultano dalla giurisprudenza della Corte (sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 59).

40 Occorre esaminare, in particolare, se, nei procedimenti principali, i limiti alla pubblicità imposti dalla lotterilag per giochi d’azzardo organizzati in Stati membri diversi dal Regno di Svezia, a scopo di lucro e da operatori privati, siano idonei a garantire il conseguimento di uno o più obiettivi legittimi perseguiti da detto Stato membro e se non vadano oltre quanto necessario per il loro raggiungimento. Una normativa nazionale è peraltro idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo addotto solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico. In ogni caso, tali restrizioni devono essere applicate in modo non discriminatorio (sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punti 60 e 61).

41 Al riguardo è pacifico, secondo il giudice del rinvio, che l’esclusione degli interessi lucrativi privati dal settore dei giochi d’azzardo costituisce un principio fondamentale della normativa svedese in materia. Tali attività sono riservate in Svezia ad organismi che perseguono obiettivi di pubblica utilità o di interesse generale e le autorizzazioni per la gestione dei giochi d’azzardo sono state concesse esclusivamente ad enti pubblici o caritativi.

42 In tale contesto occorre rilevare che l’obiettivo di porre limiti rigorosi alla redditività della gestione dei giochi d’azzardo è stato riconosciuto dalla giurisprudenza. La Corte, infatti, ha ammesso la compatibilità con il diritto dell’Unione di una misura nazionale volta ad evitare che le lotterie fossero gestite esclusivamente in base a criteri commerciali e da organizzatori privati che potevano disporre in prima persona dei benefici provenienti da tale attività (v., in tal senso, sentenza 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler, Racc. pag. I-1039, punti 57-59).

43 Considerazioni di ordine culturale, morale o religioso possono, infatti, giustificare restrizioni alla libera prestazione dei servizi da parte di operatori privati di giochi d’azzardo, in particolare perché potrebbe essere ritenuto inaccettabile permettere che un privato tragga un vantaggio dalla gestione di una piaga sociale o dalla debolezza dei giocatori e dalla loro sfortuna. Secondo la scala di valori propria a ciascuno degli Stati membri, e tenuto conto del potere discrezionale di cui questi ultimi godono, uno Stato membro può, dunque, limitare lo sfruttamento del gioco d’azzardo riservandolo ad enti pubblici o caritativi.

44 Nei procedimenti principali gli operatori che avevano fatto pubblicare gli annunci incriminati sono imprese private a scopo di lucro, le quali, come il governo svedese ha peraltro confermato in udienza, non avrebbero mai potuto beneficiare, per la legge svedese, di un’autorizzazione alla gestione di giochi d’azzardo.

45 Il divieto di promuovere i servizi offerti da detti operatori presso il pubblico svedese risponde, dunque, all’obiettivo di escludere interessi lucrativi privati dal settore dei giochi d’azzardo e può, perciò, essere considerato necessario al suo raggiungimento.

46 Occorre pertanto rispondere alle questioni dalla seconda alla quinta che l’art. 49 CE deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa di uno Stato membro, come quella oggetto dei procedimenti principali, che vieta di fare pubblicità presso gli abitanti di tale Stato a giochi d’azzardo organizzati in altri Stati membri, a fini di lucro, da operatori privati.

La sentenza, per quanto contraria, va parametrata e correlata al punto 41, ed alle particolari restrizioni già esistenti nella normativa svedese, e solo in quell’ottica risulta quindi giustificata e proporzionata.

Le stesse conclusioni non potrebbero quindi valere in un paese – come l’Italia – dove le concessioni di gioco sono (e molto) onerose, e dove il mercato è aperto ai privati e dove a tali privati sono stati richiesti notevoli investimenti.

Si tratta quindi di uno scenario profondamente diverso.

Certo, per contrastare legalmente ed efficacemente le troppe iniziative che deprimono il mercato del gioco, servirebbe una coesione ed un unità nell’intero comparto dei giochi, che purtroppo manca, ma questo è un altro discorso».

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