Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Vertemate con Minoprio, in provincia di Como, contro l’Agenzia di Tutela della Salute dell’Insubria e l’Agenzia delle Dogane, in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza del Sindaco pubblicata all’Albo Pretorio On-Line del Comune il 20 dicembre 2017, e notificata alla ricorrente lo stesso giorno, avente ad oggetto la “disciplina degli orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del T.U.L.P.S. e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S. – R.D. Nr. 773/1931 e ss. mm. ii. e negli altri esercizi commerciali ove è o è stata consentita la loro installazione”; della delibera del Consiglio comunale di Vertemate con Minoprio n. 22 del 28 giugno 2016, con la quale sono state approvate “Azioni no slot e atto di indirizzo in materia di orari per l’esercizio sul territorio comunale dell’attività di gioco d’azzardo lecito con vincita in denaro tramite gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6° del t.u.l.p.s. r.d. 773/1931”; del report d’analisi “La diffusione degli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito nei Comuni degli Ambiti territoriali Lomazzo-Fino Mornasco e Mariano Comense, la percezione del problema del GAP nei gestori e giocatori”, approvato con la delibera del C.C. n. 22 del 28.6.2016; delle “proiezioni elaborate dal Dipartimento Dipendenze sede di Como dell’A.T.S. Insubria” richiamate nell’ordinanza impugnata; di ogni altro atto e provvedimento ad essa presupposto e conseguente, ancorché non conosciuto, richiamato per relationem nella medesima ordinanza.

Nella sentenza si legge: “L’odierna società ricorrente svolge l’attività di raccolta del gioco lecito, presso la sala bingo situata in Vertemate con Minoprio (CO), Via -OMISSIS- in virtù della convenzione di concessione stipulata con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in data 4 febbraio 2008 e due autorizzazioni ex art. 88 TULPS rilasciate dalla Questura di Como in data 14 dicembre 2012 per l’esercizio dell’attività di Sala Bingo e per l’installazione di apparecchi da intrattenimento ex art. 110, comma 6, lett. b) del TULPS.

Con ordinanza sindacale n. 26 del 19 dicembre 2017, il Comune di Vertemate con Minoprio ha stabilito la “disciplina degli orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del T.U.L.P.S. e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S. – R.D. Nr. 773/1931 e ss. mm. ii. e negli altri esercizi commerciali ove è o è stata consentita la loro installazione”.

Nel dettaglio l’ordinanza Sindacale stabilisce che “L’orario di esercizio delle sale giochi è fissato dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 23.00 di tutti i giorni, compresi i festivi” e che per gli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita di denaro collocati negli esercizi autorizzati ex art. 86 del T.U.L.P.S. (bar, ristoranti, alberghi, rivendite tabacchi, esercizi commerciali, circoli ricreativi, ricevitorie lotto ect.) e ex art. 88 del T.U.L.P.S. (agenzie di scommesse, sale bingo, sale VLT, ect.) la fascia oraria di funzionamento è fissata dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 23.00 di tutti i giorni, compresi festivi.

L’ordinanza comunale impone inoltre agli esercenti l’obbligo di esporre all’esterno e all’interno del locale un cartello indicante l’orario di apertura delle sale giochi e di funzionamento degli apparecchi.

Avverso tale provvedimento e la presupposta deliberazione del Consiglio comunale recante l’atto di indirizzo la società ha proposto ricorso, chiedendo l’annullamento previa tutela cautelare.

Si è costituito il Comune di Vertemate con Minoprio, resistendo al ricorso, di cui ha contestato la fondatezza con separata memoria.

Con ordinanza n. 444 del 21 marzo 2018 questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare.

In vista della trattazione nel merito le parti hanno depositato scritti difensivi insistendo nelle rispettive conclusioni.

Indi all’udienza pubblica del 1° dicembre 2021 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione.

Il ricorso proposto è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

1) sui presupposti legislativi e normativi dell’ordinanza impugnata: violazione e falsa applicazione: (i) del decreto-legge n. 158 del 13 settembre 2012 (convertito con modificazioni dalla legge n. 189 dell’8 novembre 2012) in combinato disposto con art. 117, comma 2, lett. m) e comma 3 Cost.; (ii) dell’art. 5 della legge regionale n. 8/2013; (iii) dei decreti del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 27 ottobre 2003, del 18 gennaio 2007 e del 27 luglio 2011; eccesso di potere per travisamento/erronea valutazione parziale dei presupposti; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 co. n. 936, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 e violazione e falsa applicazione dell’Intesa sancita dalla conferenza unificata del 7 settembre 2017: l’ordinanza impugnata recherebbe delle fasce orarie di interruzione quotidiana del gioco superiori alle 6 ore previste nell’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata. Sotto altro profilo l’ordinanza sarebbe stata assunta senza che il Comune si sia premurato di raggiungere alcuna intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli che – come previsto dalla Conferenza Unificata – dovrebbe compartecipare con gli Enti locali nella definizione della distribuzione oraria delle fasce di interruzione;

2) sui presupposti istruttori dei provvedimenti impugnati: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e ss. mm. ii. eccesso di potere per difetto di istruttoria e corrispondente carenza motivazionale: il Consiglio comunale nella delibera n. 22 del 2 giugno 2016 ha dettato indirizzi che avrebbero imposto al Sindaco di ‘tarare’ il proprio intervento: (i) in funzione dell’obiettivo di “ridurre i fenomeni di abuso”; (ii) incidendo con maggiore significatività sui quei “momenti della giornata maggiormente rischiosi in quanto meno soggetti al controllo della comunità”; (iii) proteggendo la popolazione più a rischio, quale quella dei minori, (iv) al contempo, non rendendo “inaccessibile il gioco”. L’ordinanza gravata tuttavia non recherebbe alcuna seria motivazione che dimostri che, effettivamente, si sia data attuazione ai predetti indirizzi. A titolo esemplificativo, non vi sarebbe nessuna spiegazione (né a monte alcun substrato istruttorio) che illustri le ragioni per le quali sono stati preferiti taluni orari per l’interruzione del gioco, rispetto ad altri. L’istruttoria dell’ordinanza si esaurirebbe, da un lato, nel mero accenno compilativo alla ‘generica definizione sociale’ del fenomeno ludopatico da contrastare, dall’altro, invece, si limiterebbe a riportare alcuni riferimenti a dati inconferenti e contestabili. All’assenza di una completa fase istruttoria conseguirebbe una carenza sotto il profilo motivazionale. Il Comune non avrebbe considerato tutti gli studi scientifici in materia che sosterrebbero che le soluzioni restrittive sono scarsamente funzionali al raggiungimento degli obiettivi di prevenzione dichiarati. L’ordinanza poi non compierebbe alcuna opportuna differenziazione tra esercizi primari ed esercizi secondari, ossia tra tipologie di ubicazioni che offrono unicamente gioco alla clientela da quelli che invece hanno attività promiscue e, quindi, tra esercizi (i primari, autorizzati ex art. 88 TULPS) in cui l’ingresso dei minori è vietato da quelli (secondari, autorizzati ex art. 86 TULPS) dove invece il loro ingresso è consentito;

3) violazione dei princìpi in materia di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e imparzialità dell’azione amministrativa; eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà ed illogicità manifesta: le misure assunte non sarebbero improntate a criteri di ragionevolezza e proporzionalità, e non avrebbero operato alcun bilanciamento con gli interessi degli operatori delle sale gioco.

Il ricorso è infondato.

Va premesso che con la deliberazione n. 22 del 28 giugno 2016 il Consiglio comunale ha dettato le linee di indirizzo in materia di orari per l’esercizio dell’attività di gioco d’azzardo lecito, sulla base del report d’analisi “La diffusione degli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito nei 25 Comuni degli Ambiti Territoriali Lomazzo-Fino Mornasco e Mariano Comense, la percezione del problema GAP nei gestori e giocatori”, che aveva evidenziato la crescita negli ultimi anni della presenza capillare di esercizi in cui sono installati i predetti apparecchi. Nella deliberazione si fa altresì riferimento alle proiezioni elaborate dal Dipartimento Dipendenze sede di Como dell’ATS.

Insubria sui dati del Ministero della Salute, che avevano messo in luce che nell’Ambito Territoriale in cui è compreso il Comune di Vertemate con Minoprio, nella fascia di età 15 – 64 anni si stimava avessero giocato d’azzardo almeno una volta negli ultimi 12 mesi 57.000 persone e vi fossero 1.300/4.015 giocatori problematici e 500/2.300 giocatori patologici.

L’aumento della sindrome da gioco d’azzardo – qualificata dall’organizzazione Mondiale della Sanità come una malattia sociale ed una vera e propria dipendenza – ha portato il legislatore nazionale, con il D.L. n.158/2012, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 comma 1, della legge 8 novembre 2012, n.189, ad aggiornare i livelli essenziali di assistenza (LEA) con le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia.

Anche il legislatore regionale è intervenuto con la legge regionale n. 8 del 21 ottobre 2013 dettando disposizioni finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo patologico (GAP), nonché al trattamento e al recupero delle persone che ne sono affette ed al supporto delle loro famiglie.

Sulla base di tali elementi il Consiglio comunale, reputando uno dei principali fattori di rischio per l’emergere della dipendenza da gioco d’azzardo la diffusione degli apparecchi di gioco, ha ritenuto, a tutela della salute pubblica, di intervenire attraverso la limitazione degli orari di funzionamento degli apparecchi automatici da gioco di cui all’art. 110 c. 6 del TULLPS collocati all’interno di esercizi autorizzati ex art. 86 o ex art 88 del medesimo Testo Unico, demandando al Sindaco l’adozione di propri provvedimenti in materia.

Va incidenter osservato che il Consiglio comunale, in una logica di intervento ad ampio spettro in funzione preventiva, ma tenendo conto anche delle esigenze commerciali dei gestori, nella medesima deliberazione ha previsto di incentivare la dismissione degli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito presenti sul territorio, riconoscendo un contributo una tantum commisurato al 100% della quota variabile della T.A.R.I. pagata nell’anno di riferimento da parte degli esercenti.

Con l’ordinanza n. 26 del 19 dicembre 2017 il Sindaco è intervenuto in attuazione dell’atto di indirizzo consiliare, avendo rilevato che le azioni di controllo e vigilanza condotte dalla Polizia Locale nell’anno 2017 avevano permesso di verificare che i dati presenti nel report relativo ai 25 Comuni degli Ambiti Territoriali Lomazzo-Fino Mornasco e Mariano Comense erano variati solo marginalmente rispetto a quelli rilevati in quell’occasione. Il Sindaco ha quindi stabilito di limitare gli orari di esercizio dell’attività delle sala gioco e di utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro, collocati in altre tipologie di esercizi (commerciali, locali o punti di offerta del gioco.

Così ricostruito il contenuto dei provvedimenti impugnati ed il contesto anche normativo di riferimento, il Collegio passa ad esaminare i motivi di gravame.

Il primo motivo è infondato.

Va ricordato che l’art. 1 comma 936 della L. 208/2015 (legge di stabilità 2016) ha previsto che entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, fossero definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. La norma ha inoltre stabilito che “Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.

Il Collegio non ignora, in proposito, alcuni, invero circoscritti, precedenti giurisprudenziali (TAR per il Lazio, Roma, Sezione II bis, n. 1460/2019 e n. 6260/2019; parere della Sezione I del Consiglio di Stato n. 1418/2020, reso su un ricorso straordinario ai sensi del DPR n. 1199/1971) che hanno affermato la natura cogente dell’Intesa.

Tuttavia questo Tribunale aderisce alla giurisprudenza prevalente che attribuisce carattere non cogente all’Intesa raggiunta, in data 7 settembre 2017, in sede di Conferenza Unificata (cfr. Consiglio di Stato Sez. IV n. 8/2021; idem Sez. V, nn. 4119, 4121, 4125, 5223, 5226, 6331 del 2020). Ciò in quanto il contenuto dell’Intesa stessa non è stato poi trasfuso nel previsto decreto ministeriale, che non è mai stato adottato. Sicchè all’Intesa non può attribuirsi alcun valore vincolante, neppure nella forma minima dell’atto di indirizzo rivolto agli Enti Locali (cfr. Tar Milano sez. IV 15 marzo 2021 n. 665).

Va poi considerato, ad ulteriore sostegno della natura non cogente dell’Intesa, che la stessa delinea un complessivo riordino della materia, con l’obiettivo, unitamente alla fissazione degli orari, di una significativa riduzione dell’offerta del gioco lecito, sia quanto ai volumi sia quanto ai punti vendita. Non è quindi ipotizzabile pretendere un’applicazione atomistica o parcellizzata dell’accordo raggiunto, ossia limitata al solo profilo degli orari di funzionamento degli apparecchi, laddove non siano contestualmente attuate anche le altre previsioni oggetto di accordo.

Anche il secondo mezzo di gravame è infondato.

Il Collegio osserva che la giurisprudenza si è attestata da tempo sul principio secondo cui la previsione di limitazioni orarie è idoneo strumento di lotta al fenomeno della ludopatia (ex plurimis Consiglio di Stato, sez. V 26 agosto 2020 n. 5225, che richiama il proprio precedente 5 giugno 2018 n. 3382).

In tale solco si pone l’ordinanza impugnata laddove ha ritenuto opportuno intervenire a tutela della salute pubblica della popolazione, in particolar modo per i minori e gli anziani del territorio comunale, attraverso la limitazione degli orari di funzionamento degli apparecchi automatici da gioco, dopo aver rilevato che “la diffusione degli apparecchi di gioco è uno dei principali fattori di rischio per l’emergere della dipendenza da gioco d’azzardo” e che “I costi sociali causati dal gioco patologico sono riconducibili a costi sanitari diretti (maggiori cure mediche) ma anche indiretti (minor rendimento in ambito lavorativo, perdita di reddito, …) e molto spesso coinvolgono non solo l’interessato ma tutto il suo nucleo familiare, fino a creare situazioni di allarme sociale”.

Va poi aggiunto che nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza (cfr. T.A.R. Veneto, sez. III 11 novembre 2019 n. 1109; T.A.R. Milano, sez. IV 15 marzo 2021 n. 665, che richiama l’art. 115 comma 2 c.p.c.), come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale.

Tenuto conto di tali considerazioni, l’ordinanza impugnata appare sorretta da un’adeguata istruttoria, che giustifica la misura adottata.

Non giova a sostenere la censura della società ricorrente i dati riferiti ad anni successivi rispetto a quello di adozione dei provvedimenti impugnati, sia perché il relativo scrutinio di legittimità va condotto sulla base degli elementi di fatto e della normativa di riferimento all’epoca vigente sia perché la lieve flessione della diffusione del fenomeno del gioco d’azzardo lecito è piuttosto utile a dimostrare l’efficacia delle misure adottate.

Infine, rispetto alla finalità che si prefigge di raggiungere l’intervento del Comune, diversamente da quanto ritiene la società ricorrente, non si ravvisano motivi per differenziare la disciplina degli orari tra esercizi primari ed esercizi secondari.

Da ultimo, anche il terzo motivo di ricorso non è meritevole di accoglimento.

Sotto il profilo del rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, allo stato attuale delle conoscenze, non sembra irragionevole né sproporzionato imporre limitazioni ad attività economiche riconosciute scientificamente pericolose alla salute, proprio perché non si tratta di introduzione di una sorta di “proibizionismo”, che potrebbe sortire effetti contrari sul piano stesso della tutela della salute, né di divieto generalizzato, ma di regolamentazione in corrispondenza di luoghi particolari e di particolari fasce orarie a più alta fruibilità di esercizi di gioco (cfr. Consiglio di Stato, sez. III – 19/12/2019 n. 8563).

Per le ragioni che precedono il ricorso non è meritevole di accoglimento e va pertanto rigettato.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento, a favore del Comune di Vertemate con Minoprio, delle spese di giudizio, che liquida in € 3.000,00 (tremila), oltre oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa”.