Il Consiglio di Stato pubblica il parere sul ricorso presentato da una impresa che gestisce attività di gioco autorizzato contro il Comune di Piacenza per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, dei provvedimenti inerenti alle due sale gioco gestite dalla ricorrente

Vista la relazione del 24 maggio 2019 con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Aquilanti;

Premesso:

1. Con il ricorso straordinario sono censurati i provvedimenti con i quali il S.A.P.E. del Comune di Piacenza ha comunicato alla società ricorrente di aver provveduto alla mappatura dei luoghi sensibili, ordinando la chiusura dell’attività entro i sei mesi dalla data di esecutività della deliberazione n. 435 del 21 dicembre 2017, con la quale il Comune in applicazione della legge Regionale 4 luglio 2013, n. 5 e della relativa delibera di attuazione della Giunta regionale, aveva definito tale mappatura e fissato la distanza di 500 metri dai luoghi sensibili per gli esercizi che offrono attività di gioco.

Chiede, inoltre, di sollevare la questione di legittimità costituzionale della citata legge regionale, nella parte in cui è disciplinata la rilocalizzazione degli esercizi in questione, a fini di tutela delle persone più esposte al rischio del gioco d’azzardo patologico,

2. La ricorrente censura i provvedimenti impugnati e quelli presupposti, dello stesso Comune e della Regione, la cui delibera di Giunta, adottata in materia, è stata a sua volta impugnata dalla stessa ricorrente in sede giurisdizionale.

Si tratta delle misure dirette a rilocalizzare le sale da gioco in ragione della distanza dai luoghi sensibili (scuole, luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali e semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori): il Comune di Piacenza, nel seguire le indicazioni della deliberazione della Giunta regionale, a sua volta applicativa della legge regionale n. 5 del 2013, avrebbe violato più princìpi e norme di legge. In particolare, la distanza prescritta, di 500 metri, sarebbe stata determinata non in modo conforme alla reale distanza di percorso pedonale, come prescritto dai dispositivi regionali, ma secondo un computo approssimativo, fondato sul raggio cartografico. In ogni caso, secondo la ricorrente, le stesse disposizioni della legge regionale, in quanto applicate anche agli esercizi già titolari di concessione, sarebbero in contrasto con più princìpi costituzionali (artt. 3, 41, 42 e 117), quali la necessaria ragionevolezza degli interventi normativi, la libertà dell’iniziativa economica, il diritto di proprietà, il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, e con princìpi del diritto dell’Unione europea, in particolare ancora circa il libero esercizio delle attività economica, nonché l’incidenza di norme sopravvenute sui rapporti di durata. In proposito la ricorrente chiede anche di sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge regionale, proposta già avanzata nel ricorso al TAR contro la delibera della Giunta regionale.

Nel merito il ricorso censura la ritenuta violazione della legge regionale, l’asserito carattere retroattivo delle misure adottate, la violazione dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, la carenza d’istruttoria, la violazione del principio di proporzionalità.

2. L’Amministrazione referente ricostruisce il contesto normativo e non fornisce conclusioni univoche sui motivi di censura.

Il Comune, a sua volta, ritiene inammissibile il ricorso in quanto riferito ad atti non immediatamente lesivi e comunque infondato nel merito.

 

Considerato:

1. Può prescindersi dall’eccezione di inammissibilità del gravame, sollevata dal Comune, in quanto il ricorso è infondato nel merito.

2. Con il primo motivo di ricorso si deducono la violazione della citata legge regionale, dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990, della delibera n. 831 del 2017 della Giunta Regionale nonché il vizio di eccesso di potere per carenza dei presupposti e per carenza in istruttoria.

Secondo la società ricorrente, infatti, il Comune di Piacenza avrebbe adottato i provvedimenti impugnati in difformità da quanto stabilito nella delibera regionale e senza un supporto istruttorio adeguato, che ne inficia la stessa motivazione. In particolare, sarebbe stato assunto un criterio di misurazione arbitrario e non sarebbero stati indicati i luoghi sensibili rilevanti nel caso di specie. Inoltre, il termine di sei mesi stabilito dalla delibera regionale per i provvedimenti di chiusura, sarebbe dovuto decorrere dalla data di questi e non dalla delibera, anteriore, recante la mappatura.

I provvedimenti del Comune, tuttavia, ad avviso di questo Collegio, hanno seguito un percorso coerente, dapprima con la prescritta mappatura dei luoghi sensibili, individuati espressamente e puntualmente nella delibera del dicembre 2017, sulla base, come si evince dagli atti, di una ricognizione svolta dagli uffici comunali e delle informazioni fornite dall’associazione degli oratori. Quanto al metodo di computo della distanza, già la delibera regionale rimetteva ai comuni una facoltà di adattamento allo stato effettivo di ciascuna realtà urbana e territoriale, pertanto anche commisurandovi la condizione del “percorso pedonale”, al fine di stabilire se vi fosse o meno una distanza minima di 500 metri. Infine, in ordine al decorso del termine di sei mesi, è inequivoco che questo era stato fissato per l’adozione dei provvedimenti di chiusura, non per la chiusura effettiva. Il motivo di ricorso in esame è dunque da ritenere infondato.

3. Il secondo motivo di ricorso assume la violazione dell’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dell’art. 1, prot. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, degli articoli 3, 41, 42, 43 e e 97 della Costituzione, nonché, ancora, l’eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto d’istruttoria.

In sostanza la ricorrente reputa del tutto trascurati gli interessi del privato, laddove tanto le norme europee quanto gli invocati precetti costituzionali esigono un bilanciamento tra l’interesse pubblico perseguito e il sacrificio imposto alle libere attività d’impresa, che nel caso si risolverebbe in una misura persino ablatoria e priva di ogni forma d’indennizzo.

Secondo parte ricorrente, infatti, sarebbe impossibile dislocare altrove la propria attività, dati i limiti assai severi imposti dalla mappatura, né l’ulteriore termine di sei mesi accordato per una nuova dislocazione, a tutela della continuità aziendale e dell’occupazione, sarebbe idoneo a fornire una considerazione sufficiente dell’interesse privato.

In proposito va osservato che le norme di legge statale vigenti in materia e quelle regionali cui i provvedimenti impugnati danno applicazione, derivata dalla delibera attuativa della Giunta regionale, perseguono un interesse pubblico primario e costituzionalmente assai rilevante: la tutela delle persone più esposte ai gravi rischi connessi al gioco d’azzardo, ancorché lecito, il cosiddetto gioco d’azzardo patologico. L’ordinamento intende così contemperare il libero esercizio delle attività economiche e la protezione della salute psichica di persone vulnerabili a causa delle insidie del gioco d’azzardo.

La ludopatia è ormai assimilata ad altre gravi dipendenze (da sostanze stupefacenti, dall’alcool etc.) sia nella letteratura scientifica, sia negli indirizzi delle organizzazioni internazionali competenti come pure dell’Unione europea.

D’altra parte, anche le Corti europee ammettono senz’altro quei limiti alle attività economiche giustificati da un interesse pubblico prevalente.

Perciò i princìpi invocati dalla ricorrente, come la libertà d’iniziativa economica e il legittimo affidamento, recedono dinanzi agli interessi tutelati dalla legge.

Né si può annettere ai provvedimenti censurati una natura ablatoria di un’attività economica, giacché si tratta, piuttosto, di misure inserite in un complesso sistema di rilocalizzazione delle attività in questione, in ragione dei superiori interessi di tutela della salute pubblica.

In tale contesto, anche la tutela del legittimo affidamento incontra un limite nell’esigenza di prevenire i rischi di diffusione delle ludopatie.

Del resto la Corte costituzionale, proprio in materia di giochi, ha avuto modo di affermare che “Né è configurabile una lesione della libertà di iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale, oltre alla protezione di valori primari attinenti alla persona umana, ai sensi dell’art. 41, comma 2, cost., purché l’individuazione dell’utilità sociale non appaia arbitraria e gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue: ipotesi, questa, non ravvisabile nel caso di specie, in quanto alla disciplina del gioco e scommesse, che costituisce un’attività economica svolta dal privato in regime di concessione di un servizio pubblico riservato al monopolio statale e connotato dai preminenti interessi generali, è connaturale l’imposizione di penetranti limitazioni della libertà di iniziativa economica che rispondono alla protezione di tali interessi” (C. Cost. 31 marzo 2015, n. 56).

D’altro canto, più recentemente è stato considerato che:

Le limitazioni di distanza, contenute in leggi regionali o provinciali, hanno già ottenuto il positivo vaglio costituzionale (Corte Costituzionale 9 novembre 2011 n. 300; più di recente, Corte Costituzionale 11 maggio 2017, n. 108), sebbene in dette pronunce la verifica di costituzionalità non abbia riguardato direttamente l’articolo 41 Cost. In particolare, nella prima di dette pronunce, riguardante la legge della Provincia Autonoma di Bolzano n. 13/10, si è affermato che “le norme impugnate, le quali dettano limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale”. Parimenti nella seconda di dette pronunce, relativa alla Legge della Regione Puglia n. 43/13, è stato affermato che la previsione regionale è finalizzata “ad evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della dipendenza da gioco d’azzardo”. Non v’è dubbio allora, che detti obiettivi, già valorizzati dal Giudice costituzionale, siano perfettamente sussumibili tra quelli che, ai sensi dell’articolo 41 Cost., possono giustificare limitazioni all’iniziativa economica privata. A ciò deve aggiungersi che, anche a livello comunitario, le esigenze di tutela della salute vengono ritenute, nella ipotesi di specie, del tutto prevalenti rispetto a quelle economiche che muovono oggi l’appellante, come ha già stabilito la Corte di Giustizia Europea, allorché con sentenza del 22 ottobre 2014, C-344/13 e C367/13, nell’ambito della materia che ci occupa, nel bilanciamento tra libertà economica e tutela della salute, ha dato prevalenza a quest’ultima. Va evidenziato, in proposito, che il quarto considerando della Direttiva ammette gli ostacoli agli scambi dei prodotti in presenza di “esigenze imperative e di obiettivi di interesse generale”. Sulla stessa scia, gli articoli 36 e 52 del TFUE, ammettono le misure derogatorie in materia di libera circolazione delle merci e di prestazione dei servizi “che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica”. La Corte di Giustizia UE, con sentenza del 24 gennaio 2013 C-33/2013, ha, del resto, statuito che “per giurisprudenza consolidata della Corte, le restrizioni alle attività di gioco d’azzardo possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco”; con l’ulteriore precisazione che “la Corte ha ripetutamente dichiarato che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di armonizzazione comunitaria in materia, spetta ad ogni singolo stato membro valutare in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica” (cfr. Corte di Giustizia 16 febbraio 2012, Costa e Cifone, C-70/10 e C-77/10). La stessa Corte ha avuto modo di ritenere che “nel limitare l’offerta dei giochi d’azzardo […] spetta ai giudici nazionali assicurarsi, tenendo conto in particolare delle concrete modalità di applicazione della normativa restrittiva di cui trattasi, che quest’ultima risponda veramente all’intento di ridurre le occasioni da gioco e di limitare le attività in tale settore, in modo coerente e sistematico” (cfr. Corte di Giustizia 19 luglio 2012, Garkalns, C-470/11, nonché Id. 22 ottobre 2014, C-344/13 e C-367/13) La questione, così come posta, è stata, del resto, reiteratamente affrontata dal Consiglio di Stato, che ha ribadito che il Trattato CE “fa salve eventuali restrizioni imposte dai singoli Stati membri giustificate, tra l’altro, anche da motivi di tutela della salute pubblica e della vita delle persone – nel territorio di uno stato membro sono ammissibili restrizioni che vadano sino al divieto delle lotterie e di altri giochi a pagamento con vincite in denaro, trattandosi di un divieto pienamente giustificato da superiori finalità di interesse generale” (cfr. Cons. Stato, 23 ottobre 2014 n. 5251; Id., sez. VI, 20 maggio 2014 n. 2542, nonché, da ultimo, Id., sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867) (Cons. Stato, Sez. V, n. 5237/2018).

Anche tale motivo di ricorso è pertanto infondato.

4. Il terzo motivo di ricorso espone la ritenuta violazione dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990, dell’art. 6 della legge regionale n. 5 del 2013, della citata delibera regionale nonché il vizio di eccesso di potere per carenza dei presupposti.

Nondimeno, tali asseriti vizi dei provvedimenti impugnati sono ricondotti alla questione della decorrenza del termine semestrale, già trattata, e confutata, in riferimento al primo motivo di ricorso.

5. Il quarto motivo di ricorso si limita a dedurre l’illegittimità consequenziale dei provvedimenti di chiusura, in quanto derivata dai motivi di censura già enumerati.

6. Con il quinto motivo di ricorso si ribadisce la violazione di norme e principi costituzionali (artt. 3, 41, 42, 117), già sostenuta dianzi, per farne derivare la rilevanza e la non manifesta infondatezza di una questione di legittimità costituzionale delle norme di legge regionale applicate al caso di specie.

In particolare, la questione essenziale va qui individuata nell’asserito carattere retroattivo delle misure di localizzazione secondo la distanza dai luoghi sensibili, dal quale deriverebbe una illegittima compressione della libertà d’iniziativa economica.

In proposito la legge statale, nel riferirsi alle autorizzazioni da rilasciare (art. 7, co. 10 del d-l 158/2012, come convertito in legge), tuttavia non esclude le misure di rilocalizzazione, in quanto, evidentemente, si dispone per le autorizzazioni future ma si prevede un percorso applicativo che ben può, e anzi deve, riguardare anche le attività già in corso.

Il procedimento stabilito dalle norme statali, peraltro, non si è concluso con il previsto decreto ministeriale di recepimento dell’intesa in Conferenza unificata, pure nel frattempo intervenuta. Nelle more dell’adozione del previsto regolamento statale, non si potrebbe ritenere precluso alle Regioni di legiferare in materia, nei limiti stabiliti dall’ordinamento e in coerenza alle finalità perseguite, che sono – come si è già affermato – costituzionalmente orientate e fondate.

Non si tratterebbe, dunque, di un vizio di legittimità della legge regionale, che anzi si qualifica come adottata anche nel rispetto del dl 158/2012, ma semmai di illegittima applicazione della stessa legge regionale, argomento sostenuto negli altri motivi di ricorso.

In proposito il Collegio ribadisce che la delibera della Giunta regionale e gli impugnati provvedimenti comunali costituiscono puntuale e coerente attuazione della legge regionale, con i ragionevoli adattamenti alla realtà concreta del territorio e alle esigenze di tutela delle attività in corso e degli occupati negli esercizi interessati mediante un congruo periodo di “comporto” prima del trasferimento in altra sede, tenendo conto in particolare dei luoghi più sensibili, quali le peculiari aggregazioni sociali considerate.

Pertanto, l’applicazione della distanza minima anche a esercenti già autorizzati non realizza una forma di misura retroattiva, ma è funzionale al perseguimento dell’interesse primario tutelato dall’ordinamento.

Va in ogni caso rammentato che “Le previsioni regolamentari che estendono la loro efficacia anche ai soggetti già autorizzati risponde alla giustificabile esigenza di bilanciare l’interesse alla salvaguardia delle attività economiche con quella legata alla prevenzione delle ludopatie la quale […] rientra nell’ambito delle esigenze di tutela della salute, in linea con i principi fissati dall’art. 32 della Costituzione. E’ in primo luogo da osservare che l’estensione dell’applicazione a tutti gli operatori del settore, ivi compresi quelli già operanti, non implica una retroattività delle disposizioni ma è piuttosto finalizzata ad escludere situazioni franche da una verifica periodica con la sottrazione totale dei soggetti già autorizzati da ogni possibilità di controllo e verifica successiva, con inammissibile incisione anche sui principi di imparzialità e di par condicio tra operatori del settore. D’altronde, la Corte costituzionale in più occasioni (sentenze n. 264 e n. 15 del 2012, n. 303, n. 238 e n. 93 del 2011, n. 317 e n. 311 del 2009, n. 362 e n. 172 del 2008) ha rammentato che il legislatore, nei limiti del criterio di ragionevolezza e senza mai “incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, può valutare la scelta tra retroattività e irretroattività”. La stessa Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali non esclude radicalmente la possibilità di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull’andamento di giudizi in corso, quando sussistano esigenze di ordine pubblico o addirittura “motivi imperativi di interesse generale”. Nel caso specifico, si ribadisce, la previsione regolamentare in discussione risponde alla ben chiara finalità di realizzare un contemperamento dell’interesse privato dei titolari al mantenimento degli apparecchi da gioco leciti e quello pubblico ad un controllo continuo e periodico in un settore sensibile, per i suoi rilevanti effetti sociali e sulla salute. Giova inoltre richiamare l’orientamento della giurisprudenza secondo cui “L’esistenza di un’autorizzazione pregressa non può giustificare una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento e la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime.” (Consiglio di stato, sentenza n.579 del 2016) (TAR Salerno, n. 1657/2018, TAR Napoli, n. 1567/2017).

La questione di legittimità costituzionale è dunque da ritenere manifestamente infondata.

7. Infine, circa la richiesta di risarcimento del danno, il Collegio osserva che la stessa è estranea al petitum deducibile con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, risultando in contrasto con l’art. 8 del DPR n. 1199 del 1971, a norma del quale detto rimedio ha natura impugnatoria ed è ammesso contro atti amministrativi definitivi e per soli motivi di legittimità; con la conseguenza che il ricorso straordinario non risulta praticabile per l’esercizio di azioni diverse da quella di annullamento (ex multis: Cons. Stato, sez. I, n. 931/2020).