Il Tar Lombardia (sezione staccata di Brescia) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro Ministero dell’Interno e Questura di Cremona, in cui si chiedeva l’annullamento del Decreto con il quale l’Amministrazione ha respinto l’istanza di rilascio della licenza ex art. 88 R.D. 18 giugno 1973 n. 773 avanzata dal Ricorrente al fine “di poter svolgere l’attività di scommesse, recante il Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, per conto della società (…), nonché il divieto di prosecuzione dell’attività”.

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Si legge: “Il sig. (…) è legale rappresentante della (…) e ha impugnato i due provvedimenti con cui la Questura di Cremona ha respinto le due domande (di cui la seconda conseguente alla sottoscrizione di un nuovo contratto con la società (…)) di rilascio della licenza ex art. 88 R.D. 18 giugno 1973 n. 773 presentate dallo stesso per l’esercizio dell’attività di trasmissione dati per raccolta di scommesse sportive, per conto della società (…), operatore austriaco.

Ritenendo tale atto illegittimo, il sig. (…) lo ha impugnato, formulando, in sintesi, le seguenti censure:

1. nella fattispecie sarebbero ravvisabili vizi insiti nel processo formativo dell’atto gravato tali da renderlo, sotto diversi profili, sia nullo che annullabile. In particolare mancherebbero completamente la motivazione, la rappresentazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche e sarebbe ravvisabile la carenza di istruttoria. Secondo parte ricorrente tali carenze determinerebbero sia la nullità, che l’annullabilità del provvedimento, privo di apparato motivazionale, atteso che esso conterrebbe, secondo parte ricorrente, solo il pedissequo richiamo alla normativa applicata;

2. contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità stante la piena legittimità dell’attività dei C.T.D. alla luce delle pronunce della Corte di Giustizia e del principio di libertà di stabilimento e libera circolazione dei servizi, con conseguente violazione dei principi del Trattato in quanto, in base alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, la mancata titolarità di concessione italiana non potrebbe fondare il rigetto della richiesta di autorizzazione ex art. 88 del TULPS, presentata dal soggetto che opera sul territorio italiano sulla base di un accordo contrattuale con un operatore transfrontaliero dotato di concessione nel paese di origine; non avrebbe alcun rilievo la mancanza di una concessione italiana AAMS in capo al bookmaker straniero e men che meno in capo al titolare del C.T.D., in quanto l’obiettivo di evitare l’implicazione in attività criminali o fraudolente sarebbe soddisfatto imponendo all’operatore italiano di ottenere la licenza di polizia ex art. 88 TULPS;

3. violazione dell’art. 101 del TFUE e dei principi di concorrenza e abuso di posizione dominante. I bandi ad evidenza pubblica avrebbero avuto un effetto preclusivo, volto a restringere la concorrenza nel mercato nazionale dei giochi e delle scommesse; tali pratiche anticoncorrenziali risulterebbero ancora più concrete considerando che il bando per nuove licenze, da pubblicarsi già nel giugno 2016, non è stato ancora pubblicato, determinando un sistema autorizzatorio delle sole realtà giuridiche già in possesso di licenza detenuta col precedente bando risalente a dieci anni addietro; la discriminazione sarebbe, vieppiù, evidente nella parte in cui sarebbe preclusa la possibilità per nuovi allibratori, stranieri o nazionali, di accedere nel mercato italiano, esclusione da ricondursi direttamente dai limiti posti dalla legislazione italiana;

4. violazione degli artt. 49 e 56 del TFUE e del principio del primato del diritto dell’Unione dal quale si dovrebbe desumere che gli operatori ingiustamente penalizzati dalla normativa protezionistica, come nel caso in esame, dovrebbero poter svolgere in Italia la propria attività anche in assenza di concessione; non sarebbe dubbio, infatti, che anche (…) si troverebbe nell’impossibilità di accedere al mercato italiano a causa della discriminazione presente nelle condizioni di accesso in precedenza istituite e, comunque, per la evidente circostanza di aver avuto rilasciate le relative concessioni dal governo austriaco solo in data successiva all’indizione delle gare concessorie italiane effettuatesi nel 1999 (Gare CONI), nel 2006 (c.d. Bando Bersani) e nel 2012 (Bando Monti); in base agli artt. 49 ss. del TFUE deriverebbe la possibilità per (…) di offrire i propri servizi in Italia tramite i CTD affiliati, “entrando sul mercato” in qualunque momento ed operando liberamente, indipendentemente dal momento di costituzione, nel rispetto della normativa interna, pena la violazione delle norme del Trattato configurandosi una palese discriminazione nei confronti di chi intenda (possedendo regolare licenza di altro Stato membro) operare in Italia (artt. 49 e 56 TFUE).

Il ricorrente ha, quindi, formulato anche domanda risarcitoria.

Si è costituita in giudizio la Questura di Cremona, chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza.

A seguito dell’avviso di fissazione dell’udienza pubblica, l’Amministrazione ha tempestivamente depositato, in data 14 febbraio 2020, la propria memoria difensiva, mentre, il 10 marzo 2020, parte ricorrente si è limitata a depositare documenti. Solo il successivo 21 aprile 2020, alle ore 19.14, parte ricorrente ha contestualmente depositato una memoria difensiva e un’istanza di rinvio della trattazione della controversia, articolata in più domande subordinate. Parte ricorrente, infatti, ha chiesto, preliminarmente di autorizzare l’istanza “proposta ai sensi dell’art. 84 co. 5 DL n. 18/2020, stante le gravi difficoltà causate dal contesto emergenziale in atto che non ne hanno consentito il suo tempestivo deposito”. Quindi, ha formulato la domanda principale volta al rinvio dell’udienza affinchè i termini calcolati a ritroso possano cadere al di fuori del “periodo di sospensione introdotto dall’art. 84 del d. l. 18/2020” e quella subordinata avente a oggetto l’autorizzazione al deposito tardivo della memoria in atti, da valere anche quale “note d’udienza” ai sensi del medesimo art. 84 per la trattazione dell’udienza del 23 aprile 2020, ovvero, in ulteriore subordine, il rinvio a una nuova udienza fissata a una data rispetto alla quale il deposito della memoria possa ritenersi tempestivo e sia consentito alle parti il solo deposito di memorie di replica.

Alla Pubblica Udienza del 23 aprile 2020, il ricorso è stato, quindi, trattenuto in decisione, sulla scorta di quanto disposto dall’art. 84, comma 5 del d.l. 18/2020, ma la presentazione della suddetta istanza comporta la necessità di pronunciarsi preliminarmente su di essa.

Il Collegio, peraltro, non può che dichiarare la tardività dell’istanza così presentata. Il comma 5 dell’art. 84 del d.l. 18/2020, infatti, prevede che, su istanza proposta entro due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione, il giudice “dispone la rimessione in termini in relazione a quelli che, per effetto del secondo periodo del comma 1, non sia stato possibile osservare e adotta ogni conseguente provvedimento per l’ulteriore e più sollecito svolgimento del processo. In tal caso, i termini di cui all’articolo 73, comma 1, del codice del processo amministrativo sono abbreviati della metà”.

Nel caso in esame, però, l’istanza, peraltro priva dell’indicazione di qualsiasi specifica ragione che abbia in concreto impedito la tempestiva difesa, è stata presentata solo alle ore 19.14 del 21 aprile 2020 e, dunque, oltre il termine dei due giorni liberi previsto dalla norma, il quale scadeva alle ore 12 del giorno stesso (sulla scadenza alle ore 12 del termine, cfr. la sentenza C.g.a. 6 giugno 2018, n. 344).

La stessa tardività esclude, peraltro, anche la possibilità di qualificare la memoria depositata come delle “note d’udienza”, il cui deposito era assoggettato al medesimo termine.

Tutto ciò premesso il ricorso può essere trattenuto in decisione e, considerato il quadro normativo di riferimento al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, deve essere ritenuto infondato e va respinto, in conformità all’ormai consolidato orientamento, anche di questo Tribunale, da cui il Collegio non ravvisa ragione di discostarsi (cfr., tra le tante, TAR Brescia, 848/2019, nonché il parere del Consiglio di Stato 137/2020).

Il censurato provvedimento, scaturito da un procedimento che ha visto garantita la possibilità del ricorrente di partecipare al procedimento mediante la produzione di osservazioni, risulta essere ampiamente motivato, riportando non solo le norme applicate, ma anche l’interpretazione di esse che ne ha fatto la giurisprudenza e le motivazioni per cui non sono state ritenute meritevoli di accoglimento le osservazioni presentate. Sinteticamente, il diniego si basa essenzialmente sul rilievo che la società (…) non è titolare della concessione all’esercizio e alla raccolta di gioco con vincita in denaro rilasciata dallo Stato italiano, che tale attività va esercitata solo nelle sedi e con le modalità fissate nelle relative convenzioni di concessione e che né il sig. (…), né la predetta (…) hanno aderito alla procedura di regolarizzazione prevista dall’art. 1, comma 643, della legge 190/2014.

Ciò premesso, la prima censura, con cui si denuncia il difetto di motivazione del provvedimento della Questura, è, dunque, all’evidenza infondata, stante l’ampia, puntuale e precisa motivazione posta a fondamento del decreto di rigetto gravato, che in ben sette pagine ricostruisce il regime vigente in Italia e le ragioni della sua compatibilità con il diritto comunitario, confutando puntualmente le tesi sostenute nelle osservazioni presentate dall’odierna ricorrente.

Gli altri motivi di ricorso possono essere trattati unitamente, essendo tra di loro connessi e incentrati sulla compatibilità del sistema italiano che subordina l’esercizio del gioco lecito alla c.d. “doppia autorizzazione”.

Con essi parte ricorrente – violando apertamente il principio di sinteticità degli atti di cui all’art. 3, comma 2, del CPA –sostanzialmente si duole, da un lato, del fatto che la legislazione italiana, subordinando (in base all’art. 88 TULPS) il rilascio della licenza di pubblica sicurezza all’esistenza, in capo al richiedente o ad un soggetto che gli abbia conferito mandato, della pertinente concessione per la gestione delle scommesse (concessione il cui rilascio è contingentato, e avviene all’esito di una procedura di evidenza pubblica), si porrebbe in contrasto con la disciplina comunitaria contenuta nel trattato di funzionamento dell’Unione europea in materia di libertà di stabilimento e di libera circolazione dei servizi; dall’altro, che le procedure di evidenza pubblica relative al rilascio delle concessioni sarebbero volutamente dilatorie, rendendo impossibile l’accesso al mercato italiano a nuovi operatori economici, con conseguente violazione delle norme del Trattato per palese discriminazione nei confronti di chi –titolare di licenza in altro stato membro – intendesse operare in Italia.

Preliminarmente, pare opportuno ricordare che l’art. 88 del R.D. 18 giugno 2931, n. 773 (TULPS) dispone che “La licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”.

L’art. 2, comma 2 ter, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40, convertito con legge 22 maggio 2010, n. 73, prevede che il citato art. 88 “si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

Ebbene, la questione oggetto di giudizio è già stata affrontata più volte in giurisprudenza, la quale ha avuto modo di esprimere principi da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi.

In particolare, nella sentenza del TAR Liguria, sez. II, 13 dicembre 2018, n. 969, in relazione ad un caso del tutto analogo a quello qui in esame, è stato osservato che “La legislazione ha dunque chiaramente configurato un sistema “a doppio binario”, in quanto obbliga chi intenda svolgere l’attività a munirsi sia della concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, che dell’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 TULPS. Tale sistema a doppio binario ha positivamente superato il vaglio della giurisprudenza comunitaria e nazionale. Da un lato, infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, sez. III, con sentenza 12 settembre 2013, n. 660/11, ha affermato che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”.

Dall’altro, sulla scorta della citata giurisprudenza comunitaria, anche il Consiglio di Stato ha recentemente confermato che è compatibile con il diritto comunitario il c.d. sistema concessorio-autorizzatorio del “doppio binario”, che richiede, per l’esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del Testo unico di pubblica sicurezza (Cons. di St., III, 10.8.2018, n. 4905; id., 20.4.2015, n. 1992; id., 27.11.2013, n. 5672)” .

Principio ribadito nel parere del Consiglio di Stato n. 137/2020, nel quale si legge che “In assenza della concessione per rete fisica non può essere rilasciata un’autorizzazione per lo svolgimento di attività di intermediazione, essendo questa vietata”.

Sotto l’esposto profilo, pertanto, le censure di parte ricorrente sono prive di fondamento e vanno respinte.

Risultano, invece, del tutto estranee al presente giudizio –che, giova ribadirlo, riguarda esclusivamente la contestazione del diniego di rilascio di una autorizzazione ex art. 88 TULPS – tutte le questioni (e le censure) sollevate in ricorso che concernono – a monte – le gare per l’ottenimento della concessione o il loro rifiuto (gare che, peraltro, sono indette da un’amministrazione statale diversa da quella dell’Interno, unica evocata nel presente giudizio), sotto i profili più sopra ricordati e sostanzialmente riconducibili alle posizioni di privilegio impropriamente riservate ai concessionari storici, questioni che avevano dato luogo alla giurisprudenza comunitaria citata a sostegno del ricorso (CGUE 16.2.2012, N. 72/10 Costa e Cifone).

Anche tal ordine di censure, pertanto, non può trovare accoglimento.

In definitiva, in considerazione di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va respinto unitamente alla domanda risarcitoria in esso formulata.

Le spese di causa sono liquidate in base alla regola della soccombenza”.