Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Borgarello (PV), in cui si chiedeva  l’annullamento dell’ordinanza sindacale -OMISSIS-del 26.10.2019 emessa dal Comune di Borgarello avente ad oggetto “Disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110 comma 6 del T.U.L.P.S., installati nei locali destinati a sala da gioco d’azzardo lecito o collocate in altre tipologie di esercizi”; di ogni altro atto analogo, relativo, presupposto e conseguente, e comunque connesso.

Si legge: “La società esponente opera nel settore del gioco lecito, realizzato mediante la messa a disposizione di apparecchi di cui all’art. 110 del RD n. 1773/1931 (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza o TULPS).

Taluni di questi apparecchi sono collocati in locali siti sul territorio del Comune di Borgarello (PV).

Con il ricorso in epigrafe era impugnata l’ordinanza del Sindaco di Borgarello -OMISSIS-del 2019, sulla disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi per il gioco

Si costituivano in giudizio il Comune intimato e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, concludendo per l’inammissibilità ed in ogni caso per l’infondatezza del gravame.

All’udienza di merito del 3.3.2021, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’Amministrazione comunale ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per acquiescenza, giacché l’esponente non avrebbe tempestivamente impugnato l’art. 6 del Regolamento comunale per la prevenzione ed il contrasto del gioco d’azzardo, che già disciplina gli orari di gioco ivi contestati.

L’eccezione appare infondata.

L’art. 6 succitato sugli orari di esercizio dell’attività di gioco (cfr. il doc. 2 del resistente), stabilisce (comma 4), che la definizione degli orari venga determinata con ordinanza del Sindaco, in pratica un provvedimento come quello di cui è causa.

La norma regolamentare di cui sopra è, pertanto, priva dei caratteri di immediata lesività che ne avrebbero consentito l’immediata impugnabilità davanti al giudice amministrativo; al contrario, soltanto attraverso l’ordinanza sindacale di determinazione puntuale degli orari, il pregiudizio lamentato dall’esponente ha assunto caratteri di attualità e di concretezza, con conseguente onere di impugnazione del provvedimento sindacale davanti allo scrivente TAR.

2.1 Con l’ordinanza ivi gravata -OMISSIS-(cfr. il doc. 1 della ricorrente), il Sindaco del Comune di Borgarello ha disposto che il funzionamento degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110 comma 6 del TULPS sia consentito per otto ore al giorno, in particolare dalle ore 10.00 alle ore 13.00 e dalle ore 18.00 alle ore 23.00, anche nei festivi.

La società esponente, dopo una premessa circa il proprio interesse a ricorrere (non in discussione in questa sede, peraltro) e circa gli interessi pubblici che sarebbero lesi dal provvedimento impugnato (lettera “A” del ricorso), lamenta dapprima il difetto di istruttoria e di motivazione in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione comunale (lettera “B” del ricorso).

Il Comune, a detta della parte istante, non avrebbe svolto alcuna adeguata istruttoria sulla diffusione della ludopatia sul proprio territorio, diffusione tale da giustificare una restrizione degli orari giornalieri del gioco svolto attraverso gli apparecchi di cui è causa.

La doglianza è infondata, per le ragioni che seguono.

Appare ormai fatto notorio – ovverossia un fatto di «comune esperienza», ai sensi dell’art. 115 comma 2 del c.p.c., applicabile in virtù dell’art. 39 del c.p.a. – la sempre maggiore diffusione del gioco d’azzardo patologico (c.d. GAP), praticamente su tutto il territorio nazionale, senza particolari distinzioni fra le città più grandi e quelle di minori dimensioni, come è il Comune di Borgarello.

Sotto tale punto di vista, il Regolamento comunale per la prevenzione del gioco d’azzardo (cfr. ancora il doc. 2 del resistente), individua con chiarezza (si veda l’art. 2 del Regolamento), le finalità di pubblico interesse perseguite attraverso la regolamentazione del gioco e quindi degli orari di quest’ultimo, specificando peraltro (art. 2 comma 4), che tali finalità di pubblico interesse devono contemperarsi con la salvaguardia dell’iniziativa delle imprese interessate.

2.2 Le doglianze di cui alle lettere “C” e “D” del ricorso possono essere trattate congiuntamente, attesa la loro omogeneità, in quanto l’esponente denuncia sia una presunta violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa sia l’inadeguatezza della misura rispetto allo scopo perseguito.

In realtà, la fissazione di un limite massimo di utilizzo degli apparecchi pari ad otto ore giornaliere non appare sproporzionato, imponendo tale limite una pausa fra i tempi di gioco (fra le ore 13.00 e le ore 18.00, in particolare) e consentendo comunque ai titolari degli esercizi dove sono collocati gli apparecchi la prosecuzione della loro normale attività di intrattenimento, attraverso non solo l’eventuale somministrazione di cibi o bevande, ma anche attraverso l’offerta al pubblico di altri tipi di gioco, come ad esempio il superenalotto, il totocalcio, il gratta e vinci e simili forme di gioco, che non implicano però l’uso degli apparecchi (cfr. il provvedimento impugnato, pag. 2 ed anche l’art. 1 del Regolamento comunale sopra citato, che esclude dalla propria disciplina forme note e diffuse di gioco, quali, ancora, il biliardo, il flipper o i giochi da tavolo).

Quanto alla pausa pomeridiana, dalle 13.00 alle 18.00, la stessa appare idonea ad imporre al giocatore compulsivo un arresto della propria attività, per indirizzarlo verso altri comportamenti.

La circostanza che esistano forme illegali di gioco – fenomeno certo indiscutibile – non esime però gli Enti locali dalla regolazione del gioco lecito, per evitare gli eccessi patologici di quest’ultimo.

Anche la giurisprudenza amministrativa, compresa quella del giudice amministrativo d’appello, appare orientata nel senso sopra indicato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenze nn. 4096, 4122, 4125 e 5233, tutte del 2020; oltre a TAR Lombardia, Milano, sez. I, sentenza n. 1467/2016).

2.3 Alla lettera “E” del ricorso, si sostiene che la limitazione massima giornaliera si porrebbe in contrasto con le risultanze della Conferenza Unificata fra Governo, Regioni ed Enti Locali, che nella seduta del 7.9.2017 avrebbe riconosciuto agli Enti Locali la facoltà di stabilire fino a sei ore complessive di interruzione quotidiana del gioco, quindi una misura ben inferiore a quella prevista nel Comune di Borgarello per effetto della succitata ordinanza sindacale (cfr. il doc. 6 della ricorrente, punto 2, terzultima pagina).

A sostegno della tesi della società istante soccorrono due sentenze del TAR per il Lazio, Roma, Sezione II bis, n. 1460/2019 e n. 6260/2019, che hanno riconosciuto all’Intesa della Conferenza Unificata di cui sopra la valenza di una “norma di indirizzo”, costituente un parametro per valutare la legittimità dei provvedimenti adottati in materia (la sentenza n. 6260/2019 è stata peraltro integralmente riformata con sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 5233/2020, che, in accoglimento dell’appello, ha di conseguenza respinto il ricorso di primo grado).

Le argomentazioni di parte ricorrente non convincono il Collegio.

Quest’ultimo non ignora certo le sentenze del TAR del Lazio sopra indicate, né ignora l’esistenza di un analogo precedente costituito dal parere della Sezione I del Consiglio di Stato n. 1418/2020, reso su un ricorso straordinario ai sensi del DPR n. 1199/1971 e richiamato dall’esponente nella sua memoria difensiva.

La scrivente Sezione reputa però di condividere un diverso e più diffuso orientamento della giurisprudenza amministrativa – anche del giudice d’appello – che attribuisce rilevanza diversa all’Intesa di cui sopra.

In particolare, l’Intesa stessa è stata raggiunta in esecuzione dell’art. 1 comma 936 della legge n. 208 del 28.12.2015 (legge di stabilità 2016), norma che prevede, però, che gli accordi raggiunti in sede di Conferenza Unificata siano recepiti con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, sentite le commissioni parlamentari competenti.

Tale decreto non è mai intervenuto – sul punto concordano anche le decisioni del TAR del Lazio e del Consiglio di Stato sopra ricordate – sicché, sulla base dell’indirizzo interpretativo maggioritario e condiviso dal Collegio, all’Intesa non può attribuirsi alcun valore vincolante, neppure nella forma minima dell’atto di indirizzo rivolto agli Enti Locali.

Sul punto sia consentito il rinvio alla recente sentenza della scrivente Sezione IV n. 8/2021, dove è stato chiaramente affermato che: «La questione è pervenuta da ultimo all’attenzione del Giudice di Appello che, nel corso del corrente anno, si è reiteratamente espresso sulla stessa, escludendo costantemente, in termini condivisi da questo Collegio, la natura cogente delle previsioni dell’intesa. Al riguardo, si è infatti affermato che: «Come già ritenuto dalla Sezione in fattispecie analoghe (cfr., tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2020, n. 4119; sez. V, 13 luglio 2020, n. 4496; sez. V, 26 agosto 2020, n. 5223), l’intesa alla quale fanno riferimento le società appellanti è prevista dall’art. 1, comma 936, l. 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) in questi termini: “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”. […] È, dunque, espressamente previsto che l’intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata sia recepita in un decreto del Ministero dell’economia e delle finanze. Prevedendo l’adozione di un decreto ministeriale che abbia ad oggetto profili di regolamentazione del gioco pubblico, l’amministrazione statale si è attribuita un potere di indirizzo e coordinamento per aver ritenuto che in tale specifico settore (quello del gioco lecito) si incrociano materie attribuite dalla Costituzione alla competenza di diversi livelli di governo, anche regionale, ma si avverte l’esigenza di una regolamentazione unitaria […]. 7.4. Il potere di indirizzo e coordinamento non è stato, tuttavia, ancora esercitato perché il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze non è stato adottato, mentre è stata conclusa l’intesa nell’ambito della Conferenza Unificata Stato Regioni Enti locali il 7 settembre 2017. Per essere prevista quale atto prodromico all’esercizio del potere statale di coordinamento ed indirizzo con finalità di coinvolgimento delle Regioni, all’Intesa non può riconoscersi ex se, e senza che i suoi contenuti siano recepiti nel decreto ministeriale, alcuna efficacia cogente» (ex pluribus: Consiglio di Stato, V, 20 ottobre 2020, n. 6331)».

La Sezione non ravvisa ragioni per discostarsi dal proprio recente precedente in materia, che è, fra l’altro, confortato da diverse pronunce del Consiglio di Stato (si vedano ancora quelle della Sezione V già sopra evidenziate).

2.4 Alla lettera “F” del ricorso, l’esponente sostiene che l’ordinanza impugnata si porrebbe in contrasto diretto con alcune norme della Costituzione e segnatamente con gli articoli 3 (principio di uguaglianza), 41 (libertà di iniziativa economica privata), 97 (principi di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione), oltre che con gli articoli 117 e 118.

La doglianza non merita condivisione e sul punto preme rinviare, per ragioni di economia espositiva, ai precedenti punti da 2.1 a 2.3 della presente narrativa, dove è stato spiegato che l’ordinanza di fissazione dei limiti massimi di utilizzo giornaliero degli apparecchi realizza un equo contemperamento fra la preminenti esigenze di tutela della salute pubblica (vale a dire il contrasto del fenomeno della ludopatia) e gli interessi imprenditoriali degli operatori del settore del gioco lecito.

In conclusione, l’intero ricorso deve rigettarsi, comprese l’istanza risarcitoria (non essendovi alcuna illegittimità del provvedimento impugnato) e quella istruttoria, di cui alle lettere “G” ed “H” del gravame.

3. Le spese di lite possono essere interamente compensate, atteso il non univoco orientamento della giurisprudenza amministrativa sulle questioni dedotte in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate”.