Il Tar del Lazio sospende il giudizio sino alla pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sul rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato su un ricorso presentato dalla concessionaria Vplus contro Mef/ADM

“Con ricorso notificato in data 22 luglio 2014 e depositato in data 1 agosto 2014, la ricorrente non ha impugnato specifici provvedimenti adottati dalle amministrazioni intimate, ma ha formulato la richiesta di accertamento nei confronti di ADM e del Ministero delle Finanze del proprio “diritto al /pagamento/restituzione dell’importo di euro 135.000.000,00 e degli ulteriori danni quantificati in corso di causa, ovvero quell’altra maggiore o minor somma da determinarsi mediante CPU o anche in via equitativa ex art 1226 del codice civile, anche ove occorra quale misura correttiva idonea ad eliminare lo squilibrio contrattuale venutosi a creare” per comportamenti e fatti che avrebbero violato il principio del legittimo affidamento o comunque avrebbero comportato un’eccessiva onerosità sopravvenuta dell’assetto contrattuale-convenzionale.

3. Dalle richieste formulate dalla parte ricorrente, si evince che la società abbia inteso esercitare contestualmente due distinte azioni: sia un’azione risarcitoria per danni da inadempienza contrattuale e, in subordine, da atto illegittimo; sia un’azione per rimediare alla presunta eccessiva onerosità sopravvenuta del rapporto ai sensi degli artt. 1467-1468 cod. civ.

4. La società ricorrente denuncia la violazione del legittimo affidamento in relazione agli investimenti sostenuti nel 2009 ai fini della sperimentazione e dell’avvio a regime dei sistemi di gioco VLT e la sopravvenuta alterazione dell’equilibrio sinallagmatico del rapporto concessorio, che si sarebbero realizzate per effetto dei seguenti fattori:

1) il mutamento della disciplina tributaria dei sistemi di gioco VLT adottata al momento della sperimentazione e avvio a regime, con specifico riferimento alla variazione in aumento dell’aliquota applicabile ai fini della determinazione del prelievo unico erariale (il PREU) dovuto sulla raccolta di gioco;

2) la regolamentazione “anti slot” adottata dagli enti locali che avrebbe introdotto ostacoli e restrizioni per l’apertura di nuove sale da gioco o comunque per l’esercizio dell’attività di gioco mediante apparecchi che consentono vincite in denaro;

3) l’introduzione di piattaforme di gioco a distanza che prevedono giochi a slot/a rulli comunemente usati nel gioco d’azzardo tradizionale/fisico e praticati tramite gli apparecchi ex art.110, comma 6, lett. h del T.U.L.P.S (le cd. VLT on line) che sarebbero in concorrenza con le VLT su rete fissa e sarebbero gravate da un prelievo fiscale inferiore.

5. Gli importi di cui la ricorrente richiede il versamento a titolo di risarcimento danni e/o di correzione dello squilibrio contrattuale sarebbero commisurati agli importi versati per ottenere da ADM l’autorizzazione all’installazione degli apparecchi facenti parte integrante dei sistemi di gioco VLT ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. 1) del D.L. n. 39/2009 e delle disposizioni attuative di tale norma.

6. Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate formulando, in via pregiudiziale, una serie di eccezioni di inammissibilità del ricorso in ragione della precedente instaurazione da parte della società ricorrente di giudizi aventi ad oggetto le medesime pretese, e argomentando nel merito sull’infondatezza delle domande svolte.

7. All’udienza del 10 febbraio 2021, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. In via pregiudiziale, il Collegio ritiene che il ricorso sia in parte improcedibile per le ragioni che si illustreranno nel prosieguo.

9. Il presente giudizio di natura esclusivamente risarcitoria è stato instaurato dalla ricorrente successivamente alla instaurazione di giudizi impugnatori dinanzi a questo Tribunale attraverso i quali la concessionaria ha cercato di ottenere l’annullamento degli atti amministrativi che in questa sede costituirebbero, secondo la prospettazione di parte ricorrente, la condotta illecita delle amministrazioni intimate.

10. Alla luce dei rilievi di cui sopra, è evidente che in questa sede il Collegio non può prescindere da quelli che sono stati gli esiti, nelle more divenuti giudicato, dei precedenti giudizi definiti tra le medesime parti ed aventi ad oggetto, attraverso l’esercizio dell’azione impugnatoria, la legittimità dell’azione amministrativa che viene oggi invocata come fonte di responsabilità contrattuale o extra contrattuale dell’amministrazione a fini risarcitori ovvero reintegratori.

11. In primo luogo, si rileva che con il giudizio RG n. 3195/2011, l’odierna ricorrente ha impugnato il Decreto direttoriale 10 gennaio 2011 recante la disciplina dei giochi a distanza nella parte in cui venivano introdotte le cd. VLT on line in concorrenza con le cd VLT a terra.

12. Nell’ambito del suddetto ricorso, fondato sulla medesima causa petendi fatta valere in questa sede, ossia la violazione del legittimo affidamento ingenerato nei concessionari circa l’impossibilità di una offerta on line dei medesimi giochi da parte di soggetti diversi dai concessionari stessi, la ricorrente proponeva la domanda di risarcimento dei danni individuati anche in quella sede con riferimento agli importi versati per l’attivazione dei punti di gioco qualificati come investimenti che sarebbero stati vanificati dall’esecuzione dei provvedimenti impugnati.

13. Ebbene, in primo grado con la sentenza di questa Sezione n. 12445 del 10 dicembre 2014, la domanda risarcitoria è stata espressamente rigettata in quanto genericamente formulata “senza addurre alcun concreto elemento idoneo a fornire un principio di prova in ordine al lamentato danno”. Come noto, in tema di azioni di risarcimento del danno, il pregiudizio subito deve essere non solo allegato, ma anche provato, e la circostanza che la prova non sia stata fornita equivale, da un punto di vista sostanziale ad un esito negativo delle risultanze probatorie offerte.

14. La suddetta statuizione è stata oggetto di appello incidentale dinanzi al Consiglio di Stato da parte dell’odierna ricorrente, ed è stata espressamente rigettata con la sentenza n. 5281 del 19 novembre 2015 in conseguenza della integrale reiezione dell’appello incidentale.

15. Le difese svolte sul punto dalla ricorrente non possono essere condivise in quanto si focalizzano sulle ragioni addotte dal Consiglio di Stato a fondamento della reiezione dell’appello incidentale in relazione alla domanda impugnatoria facendone derivare una conseguente delimitazione della reiezione della domanda risarcitoria.

16. Invero, come noto, il giudicato copre il dedotto e il deducibile e nella fattispecie, con il ricorso di primo grado e con l’appello incidentale, l’odierna ricorrente aveva fondato la propria domanda risarcitoria sulla medesima causa petendi fatta valere in questa sede, ossia la violazione del legittimo affidamento ingenerato nella stessa circa l’impossibilità per soggetti diversi dagli attuali concessionari di gestire le VTL on line, domandando il risarcimento dei medesimi danni richiesti in questa sede concernenti la vanificazione degli investimenti effettuati sulla base dell’affidamento che sarebbe stato violato.

17. Pertanto, alla luce del giudicato formatosi sulla domanda risarcitoria connessa ai danni asseritamente derivanti all’odierna ricorrente a seguito dell’introduzione delle concessioni per le VTL on line, il presente ricorso deve essere ritenuto improcedibile in parte qua in applicazione del principio del ne bis in idem essendo nelle more intervenuto un giudicato tra le stesse parti sulla medesima domanda.

18. L’odierna ricorrente ha, altresì, impugnato dinanzi a questo Tribunale nell’ambito del giudizio RG 164/2012 i provvedimenti con i quali ADM ha previsto una variazione dell’aliquota del PREU sulle VTL portandola gradualmente dal 2% al 4,5%.

19. Il suddetto giudizio impugnatorio è stato definito con la sentenza di questa Sezione n. 7568 del 3 luglio 2017 che ha ritenuto di dover respingere le censure basate sulla lesione del legittimo affidamento che la concessionaria avrebbe riposto sull’assetto di cui al d.l. n. 39/09 statuendo che: “Al riguardo, è sufficiente richiamare quanto recentemente chiarito dalla Corte Costituzionale, secondo cui «Il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale nell’art. 3 cost., ma non già in termini assoluti e inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l’unico limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti. Ciò vale a maggior ragione per rapporti di concessione di servizio pubblico, nei quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi. E ancor più, ciò è vero allorché si verta in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore» (Corte Cost. sentenza n. 56 del 31 marzo 2015)”.

20. La richiamata sentenza è passata in giudicato in quanto l’odierna ricorrente non ha proposto appello avverso la stessa così come non ha impugnato i successivi provvedimenti con i quali il PREU sulle VTL ha subito ulteriori variazioni in aumento sino a raggiungere l’aliquota dell’8,5%.

21. Ora, se è evidente che il giudicato formatosi in virtù delle statuizioni della sentenza n. 7568/2017 sarebbe in astratto idoneo a precludere al Collegio la cognizione della questione concernente la violazione del legittimo affidamento della ricorrente in relazione agli atti che hanno disposto una variazione in aumento del PREU, che in questa sede viene posta a fondamento della richiesta di risarcimento dei danni subiti ovvero della necessità di un riequilibrio contrattuale, è anche vero che l’aliquota del PREU ha subito delle ulteriori variazioni in aumento successivamente agli atti oggetto del giudizio conclusosi con la sentenza de qua che pure vengono dedotte nell’ambito del presente giudizio e che non possono ritenersi coperte dal suddetto giudicato.

22. Ciò rilevato sotto un profilo pregiudiziale, si osserva con riguardo al merito della questione che l’orientamento della Sezione circa i presupposti per il consolidamento di un legittimo affidamento in relazione alla modifica del quadro normativo e regolamentare nell’ambito di una concessione pluriennale di giochi pubblici non è mutato rispetto a quanto statuito nella sentenza n. 7568/2017, né sono sopravvenute decisioni della Corte Costituzionale o della Corte di Giustizia sulla questione che possano condurre ad una revisione del suddetto orientamento con specifico riguardo al caso di specie.

23. Ciononostante, come dedotto dalla stessa ricorrente, il Collegio rileva che il Consiglio di Stato con una serie di ordinanze tra cui la n. 5303 del 31 agosto 2020, ha rimesso alla Corte di Giustizia una questione pregiudiziale la cui risoluzione, mutatis mutandis, potrebbe incidere sulla risoluzione della questione di diritto posta all’attenzione del Collegio nel presente giudizio circa la compatibilità con i principi del diritto europeo (tra cui la tutela del legittimo affidamento) di una normativa nazionale che per sole ragioni economiche riduce nel corso della durata della stessa il compenso pattuito in una convenzione di concessione stipulata tra una società ed un’amministrazione dello Stato Italiano.

24. Pur nella diversità della normativa nazionale sottoposta allo scrutinio della Corte di Giustizia, la questione pregiudiziale che è stata rimessa concerne la compatibilità con il principio del legittimo affidamento di una normativa nazionale, concernente anche in quel caso le concessioni di giochi pubblici, che in corso di concessione modifichi le condizioni economiche della stessa (nel caso esaminato dal Consiglio di Stato con un prelievo una tantum, nel caso di specie con una variazione incrementale del PREU).

25. Pertanto, alla luce del fatto che il suddetto rinvio riguarda una questione rilevante nel presente giudizio, e che anche in questa sede l’odierna ricorrente chiede, in via subordinata, il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia su questione analoga a quella già rimessa alla Corte dal Consiglio di Stato nella citata ordinanza, si ritiene opportuno disporre, anche per ragioni di economia processuale, la sospensione del presente giudizio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c., in attesa dell’esito del rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 5303 del 31 agosto 2020.

26. Il presente giudizio viene, pertanto, sospeso nelle more della definizione dell’incidente comunitario di cui sopra, e ogni ulteriore decisione, anche in ordine alle spese, è riservata alla pronuncia definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– dichiara il ricorso in parte improcedibile per essere intervenuto nelle more un giudicato tra le medesime parti nei termini di cui in motivazione;

– sospende il giudizio sino alla pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sul rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 5303 del 31 agosto 2020″.