Scommesse, Tar Emilia Romagna boccia altri due ricorsi di CTD: “No a licenza per bookmaker privi di concessione”

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – due ricorsi presentati contro il Ministero dell’Interno, Questura di Reggio Emilia, in cui si chiedeva l’annullamento dei Decreti emessi dal Questore della Provincia di Reggio Emilia con il quale l’Amministrazione ha respinto l’istanza di rilascio delle licenze ex art. 88 R.D. 18 giugno 1973 avanzate dai ricorrenti al fine di poter svolgere l’attività di scommesse per conto della società (…), nei locali siti in Reggio Emilia (RE).

Si legge in una delle due sentenze, praticamente identiche e avanzate dalla stessa società: “La società (…), odierna ricorrente, intendeva svolgere l’attività di centro trasmissione dati (C.T.D.) in favore della società austriaca (…) nei locali siti Reggio Emilia (RE), alla via (…), di cui è legittimo conduttore il signor (…), legale rappresentante della predetta società.

Al fine di esercitare la sopra menzionata attività, lo stesso ha richiesto, nella sua qualità di legale rappresentante della società odierna ricorrente, al Questore della Provincia di Reggio Emilia, in data 17 luglio 2017, l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di raccolta scommesse per conto di (…).

All’esito del relativo procedimento, il Questore della Provincia di Reggio Emilia ha emesso, in data 15 settembre 2017, il provvedimento di cui in epigrafe, con cui ha rigettato la richiesta dell’odierna ricorrente ai sensi dell’art. 88 T.U.L.P.S.

Avverso il sopra menzionato provvedimento ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, depositato in data 8 novembre 2017, la società (…), chiedendone l’annullamento deducendo i seguenti motivi:

1) Eccesso di potere per difetto di motivazione. Annullabilità e nullità dell’atto amministrativo di respingimento dell’istanza di autorizzazione per l’attività di esercizio scommesse (ex art. 88 TULPS);

2) Eccesso di potere; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; irragionevolezza; contraddittorietà ed illogicità nella condotta dell’amministrazione;

3) Violazione dell’art. 101 F.U.E.; Violazione del principio di concorrenza ed abuso di posizione dominante; violazione dei principi di sussidiarietà e decentramento;

4) Violazione e falsa applicazione degli art. 49 e 56 TFUE, nonché dell’art. 43 TUE (già art. 10 TCE) e del principio del primato del diritto dell’Unione in particolare come interpretativi delle sentenze Placanica e Costa-Cifone-Biasci. Violazione dei principi di parità di trattamento, trasparenza e non discriminazione.

La ricorrente ha, quindi, formulato anche domanda risarcitoria.

Si sono costituiti in giudizio, in data 28 novembre 2017, il Ministero dell’Interno e la Questura di Reggio Emilia, depositando relazione e chiedendo la reiezione del ricorso.

Parte ricorrente ha poi depositato ulteriore documentazione; in particolare, la stessa ha introdotto nuovi argomenti con la memoria conclusionale depositata in data 18 febbraio 2021; nella predetta memoria la ricorrente ha sostenuto che essa non realizzerebbe alcuna raccolte di scommesse ma si limiterebbe unicamente a mettere a disposizione dei clienti le tecnologie informatiche, che il provvedimento impugnato sarebbe viziato per contrasto con gli artt. 43, 97 e 117 della Costituzione e, poi, che le proroghe delle concessioni in essere avrebbero reale natura di affidamenti diretti in assenza di un bando di gara.

Chiede la ricorrente, altresì, che venga disposta la sospensione del presente giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c., poiché il Tribunale penale di Ascoli Piceno, in un caso asseritamente identico, ha investito la Corte di Giustizia dell’Unione Europea della questione di compatibilità comunitaria della normativa nazionale.

La stessa ricorrente formula istanza di trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia e indica le questioni interpretative che andrebbero devolute al Giudice europeo.

Infine, all’udienza pubblica del 24 marzo 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Il ricorso è infondato nel merito e va respinto.

2.1. – Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente formula due distinte censure, sviluppate in due distinti paragrafi, con le quali deduce sostanzialmente il difetto di motivazione.

In particolare, con il primo ordine di doglianze (paragrafo 1.1) allega che il provvedimento impugnato sarebbe privo di motivazione e, per tale ragione nullo ex art. 21-septies della legge n. 241/1990 per difetto “degli elementi essenziali”.

Con un secondo ordine di doglianze (paragrafo 1.2), pur deducendo formalmente il vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviluppa la censura allegando che l’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, si sarebbe limitata a richiamare il solo testo della norma applicata rendendo in tal modo incomprensibili i “presupposti di fatto e le ragioni giuridiche” sulle quali si fonda la determinazione impugnata.

2.2. – Il motivo è palesemente infondato.

Dalla piana lettura del provvedimento impugnato di cui in epigrafe si evince, difatti, che lo stesso risulta compiutamente motivato sotto ogni aspetto.

In particolare, l’Amministrazione, richiamato il testo dell’art. 88 del TULPS, analizza compiutamente gli apporti procedimentali della ricorrente, svolti mediante la produzione di una memoria in data 5 settembre 2017, illustrando le posizioni ormai consolidate della giurisprudenza europea e nazionale che contraddicono le tesi dallo stesso sostenute.

Il Collegio osserva che la Questura di Reggio Emilia ha evidenziato, nello specifico, l’assenza, in capo tanto al richiedente e alla società ricorrente quanto alla società austriaca, dell’atto concessorio di cui al più volte richiamato art. 88 TULPS, affermandone l’imprescindibilità per l’esercizio dell’attività in questione.

Deve, pertanto, riconoscersi che il contenuto dell’atto impugnato consente alla società destinataria dello stesso un’agevole comprensione degli elementi di fatto e di diritto assunti a presupposto della determinazione impugnata.

3.1. – Col secondo motivo di ricorso, parte ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato avanzando altre censure.

Nello specifico, parte ricorrente sostiene che l’operato dell’Amministrazione sarebbe viziato da “contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità” poiché non avrebbe considerato che l’attività di C.T.D. per la quale richiedeva l’autorizzazione, sarebbe “assolutamente legittima” e garantita in quanto espressione delle libertà di stabilimento e libera circolazione dei servizi, garantite dalla normativa europea.

A sostegno di quanto affermato parte ricorrente richiama le seguenti disposizioni normative:

– l’art. 1 del D. Lgs n. 496/1948 nella parte in cui afferma “l’organizzazione e l’esercizio dei giochi di abilità ed i concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per cui la partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta di denaro è riservata all’Amministrazione Autonoma di Monopoli di Stato, che, previo esperimento di pubblica gara può dare tale attività in concessione a persone fisiche giuridiche che diano adeguata garanzia di idoneità”;

– l’art. 88 del TULPS laddove prevede che “la licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione, delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”;

– l’art. 2-bis del D.L. n. 40/2010 ove prescrive che “fermo restando quanto previsto dall’articolo 23 della legge 7 luglio 2009 n. 88, in materia di raccolta del gioco a distanza e fuori dai casi ivi disciplinati, il gioco con vincita in denaro può essere raccolto dai soggetti titolari di valida concessione rilasciata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze-Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, esclusivamente nelle sedi e con le modalità previste dalla relativa convenzione di concessione, con esclusione di qualsiasi altra sede, modalità o apparecchiatura che ne permetta la, partecipazione telematica … L’articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931 n. 773, e successive modificazioni si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio della raccolta di giochi pubblici con vincita di denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio della raccolta di giochi da parte del Ministero dell’Economia e delle finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato”.

Delineato nei suesposti termini il contesto normativo di riferimento, parte ricorrente allega che la giurisprudenza comunitaria, (“cause riunite C316/07 da C- 358/07 a C- 360/07 C- 409107 e C- 410/07”, dell’8 settembre 2010) avrebbe subordinato la legittimità di monopoli in materia al rispetto del principio di proporzionalità posto a salvaguardia della libera prestazione dei servizi ex art. 49 TUE, con possibilità di introdurre limitazioni a detta libertà unicamente in presenza di criteri oggettivi, non discriminatori e predeterminati, determinati da “motivi imperativi di interesse generale” (Sentenza Costa-Cifone).

Inoltre, parte ricorrente richiama, altresì, “la sentenza del 12.09.2013 (cosiddetta sentenza Biasci)” nella parte in cui afferma che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che impedisca di fatto qualsiasi attività transfrontaliera nel settore del gioco, indipendentemente dalla forma di svolgimento della suddetta attività e, in particolare, nei casi in cui avviene un contatto diretto fra il consumatore e l’operatore ed è possibile un controllo fisico, per finalità di pubblica sicurezza, degli Intermediari dell’impresa presenti sul territorio”.

In coerenza con gli illustrati principi, si afferma, non sarebbe ammissibile un divieto di raccolta transfrontaliera quando la raccolta delle scommesse venga effettuata da C.T.D. nazionali collegati a gestori stabiliti in altri Stati dell’Unione.

Il difetto in capo al soggetto estero di una concessione rilasciata dall’Autorità italiana non potrebbe, quindi, determinare il diniego in virtù del solo disposto di cui all’art. 88 TULPS atteso che il controllo circa l’attività del C.T.D. nazionale (interesse a tutela del quale è dettata la norma) sarebbe sempre possibile per le Autorità italiane.

In altri termini, secondo parte ricorrente “il controllo fisico demandato ai controlli di Pubblica Sicurezza dei titolari dei CTD è sempre attuabile e possibile al fine di verificare il corretto andamento dell’attività esercitata, nonché il rispetto della normativa nazionale dell’esercente, a nulla valendo la presenza o meno di una concessione italiana AAMS in capo al bookmaker straniero (peraltro, nel caso in esame, già titolare di licenza austriaca) e men che meno del titolare del CTD odierno ricorrente, in quanto “l’obiettivo mirante ad evitare che questi operatori siano implicati in attività criminali o fraudolente” (Par. 26, sentenza CGUE del 12.9.2013 Biasci) viene soddisfatto imponendo, appunto, al canalizzatore italiano di ottenere la licenza di polizia ex art. 88 T.U.L.P.S., previa verifica dei necessari requisiti di condotta, moralità ed incensuratezza…”.

Impedendo l’accesso dell’operatore estero al mercato italiano l’Amministrazione avrebbe, pertanto, violato i principi di proporzionalità e concorrenza.

3.2. – Il motivo è infondato.

Il Collegio osserva che con tale motivo di ricorso parte ricorrente sostiene, in concreto, l’illegittimità del sistema italiano in materia di scommesse, ossia l’illegittimità del cosiddetto “doppio binario”, per cui chi intende svolgere l’attività di raccolta scommesse deve munirsi sia della concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, che dell’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 TULPS.

Tale sistema, contrariamente a quanto asserito da parte ricorrente, risulta però del tutto legittimo e, dunque, il provvedimento impugnato è immune dal denunciato vizio di contrarietà ai principi di proporzionalità e concorrenza.

A tal riguardo, difatti, il Collegio rileva che la questione oggetto di giudizio è già stata affrontata più volte in giurisprudenza, la quale ha avuto modo di esprimere sul punto principi da cui il Collegio non ravvisa motivo di discostarsi.

In particolare, condivisibile giurisprudenza, in relazione ad un caso del tutto analogo a quello qui in esame, ha statuito che “La legislazione ha dunque chiaramente configurato un sistema “a doppio binario”, in quanto obbliga chi intenda svolgere l’attività a munirsi sia della concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, che dell’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 TULPS. Tale sistema a doppio binario ha positivamente superato il vaglio della giurisprudenza comunitaria e nazionale. Da un lato, infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, sez. III, con sentenza 12 settembre 2013, n. 660/11, ha affermato che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”. Dall’altro, sulla scorta della citata giurisprudenza comunitaria, anche il Consiglio di Stato ha recentemente confermato che è compatibile con il diritto comunitario il c.d. sistema concessorio -autorizzatorio del “doppio binario”, che richiede, per l’esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze, sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del Testo unico di pubblica sicurezza (Consiglio di Stato, III, 10.8.2018, n. 4905; id., 20.4.2015, n. 1992; id., 27.11.2013, n. 5672) .”. (TAR Liguria, sez. II, sentenza n. 969/2018).

Le sopra menzionate conclusioni sono state già condivise da questo Tribunale che, con la sentenza n. 284/2019, ha affermato che “il sistema vigente si fonda, quindi, sulla necessità di conseguire, anche per l’attività di raccolta dati delle scommesse per conto di un operatore estero, sia la concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del TULPS.”; inoltre, nella sopra citata sentenza questo Tribunale ha rilevato che “con l’invocata decisione 12 settembre 2013, n.660, la CGUE, Sez. III, affrontava la questione relativa all’interpretazione degli artt. 43 e 49 del Trattato CE e 49 CE valutando se dovessero “essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”, pervenendo alla conclusione che:

– “secondo la giurisprudenza della Corte, un sistema di concessioni può costituire un meccanismo efficace che consente di controllare coloro che operano nel settore dei giochi di azzardo allo scopo di prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti (v. sentenza Placanica e a., cit., punto 57)” (punto 24).;

– “il fatto che un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un’autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non è, in sé, sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello della lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo” (punto 27);

– “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione” (punto 29). In detta sede la Corte di Giustizia, affrontava l’ulteriore questione “se gli articoli 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo osta a che un altro Stato membro subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio” rilevando che “a tale proposito la Corte ha già dichiarato che, considerato l’ampio margine discrezionale degli Stati membri riguardo agli obiettivi che essi intendono perseguire ed al livello di tutela dei consumatori da essi ricercato e vista l’assenza di un’armonizzazione in materia di giochi d’azzardo, allo stato attuale del diritto dell’Unione non esiste alcun obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri (v., in tal senso, sentenze dell’8 settembre 2010, Stoβ e a., C-316/07, da C-358/07 a C-360/07, C-409/07 e C-410/07, Racc. pag. I-8069, punto 112, nonché del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer, C-347/09, Racc. pag. I-8185, punti 96 e 99)” (punto 40). Sulla base dei richiamati principi non può, quindi, che affermarsi la piena compatibilità del sistema concessorio nazionale laddove richiede all’operatore estero operante sul territorio nazionale, il possesso di un titolo abilitativo rilasciato dall’autorità italiana.”.

Il sopra menzionato principio giuridico è stato, da ultimo, ribadito nel parere del Consiglio di Stato n. 137/2020, nel quale si legge che “In assenza della concessione per rete fisica non può essere rilasciata un’autorizzazione per lo svolgimento di attività di intermediazione, essendo questa vietata”.

Per tutto quanto sopra argomentato, dunque, risulta con ogni evidenza infondato il secondo motivo di ricorso.

4.1. – Col terzo e quarto motivo di ricorso, parte ricorrente formula censure fra loro collegate, che possono quindi essere esaminate congiuntamente, relative alla compatibilità comunitaria del sistema italiano.

In particolare, col terzo motivo di ricorso viene dedotta l’illegittimità del sistema dei bandi ad evidenza pubblica che, di fatto, limitano l’accesso al mercato rendendo necessaria la “disapplicazione della normativa in esame con ogni conseguente provvedimento dichiarativo della nullità e/o annullamento del decreto di diniego oggi opposto” mentre, col quarto motivo, viene dedotta la violazione degli articoli 49 e 56 TFUE (nonché dei principi parità di trattamento, trasparenza e non discriminazione) da cui deriverebbe la possibilità per (…) di offrire i propri servizi in Italia tramite i CTD affiliati, “entrando sul mercato” in qualunque momento ed operando liberamente, indipendentemente dal momento di costituzione, nel rispetto della normativa interna, pena, appunto, la violazione delle norme del Trattato configurandosi una palese discriminazione nei confronti di chi intenda (possedendo regolare licenza di altro Stato membro) operare in Italia.

4.2. – I sopra menzionati motivi sono infondati.

A tal riguardo, il Collegio osserva che le sopra menzionate censure risultano del tutto estranee al presente giudizio che, giova ribadirlo, riguarda esclusivamente la contestazione del diniego di rilascio di una autorizzazione ex art. 88 TULPS.

Difatti, col terzo e quarto motivo di ricorso parte ricorrente svolge censure che concernono – a monte – le gare per l’ottenimento della concessione o il loro rifiuto (gare che, peraltro, sono indette da un’amministrazione statale diversa da quella dell’Interno, unica evocata nel presente giudizio), sotto profili riconducibili alle posizioni di privilegio impropriamente riservate ai concessionari storici, questioni che avevano dato luogo alla giurisprudenza comunitaria citata a sostegno del ricorso (CGUE 16.2.2012, N. 72/10 Costa e Cifone).

Anche le sopra menzionate censure, pertanto, non possono trovare accoglimento.

5. – Rimane da evidenziare, poi, l’inammissibilità delle questioni tardivamente sollevate con la memoria conclusionale non notificata alla controparte, comunque insuscettibili, alla luce dei rilievi che precedono, di determinare un diverso esito del giudizio.

In ragione della chiarezza e univocità del quadro normativo e giurisprudenziale in merito alla questione oggetto del giudizio, come sopra delineata, il Collegio ritiene che non sussistano i presupposti per disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 del TFUE né i presupposti per la sospensione della causa ex art. 295 c.p.c.

6. – Per tutto quanto sopra esposto, dunque, il provvedimento impugnato risulta legittimo e, dunque, il ricorso introduttivo del presente giudizio è infondato nel merito e va respinto, ivi compresa la richiesta di risarcimento del danno, peraltro inspiegabilmente formulata per l’ipotesi di mancato annullamento del provvedimento impugnato.

7. – Le spese processuali, ex art. 91 c.p.c., seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio a favore del Ministero dell’Interno e della Questura di Reggio Emilia, liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa”.