Reorganización de los juegos presenciales, primer aporte del Grupo Técnico de las Regiones y Provincias Autónomas

A continuación se presenta un resumen del primer aporte del Grupo Técnico de las Dependencias de la subárea de Regiones y Provincias Autónomas a la Mesa Técnica para compartir el contenido del proyecto de decreto legislativo relativo a los juegos públicos admitidos a través de la red física, conforme al acuerdo de representación. escrituras nro. 6/CU de 25 de enero de 2024 entre el Gobierno, las Regiones y PA, ANCI y UPI.

“En particular, en lo que respecta a la cuestión de las distancias mínimas desde lugares sensibles, existe jurisprudencia consolidada. Aquí sólo se citan las frases más significativas:

• El Tribunal Constitucional, también en referencia al estatuto ordinario de las Regiones, afirmó la legitimidad constitucional de las disposiciones reglamentarias regionales en materia de distancias de los lugares llamados sensibles (sentencia n.º 108/2017). Según el Tribunal, el legislador regional persigue en a través de fines socio-sanitarios preeminentes, que se ocupa de las consecuencias sociales de la oferta de juegos en grupos de consumidores psicológicamente más débiles, en particular en términos de prevención de formas del llamado juego compulsivo.
• El Consejo de Estado se ha pronunciado varias veces sobre el tema de los límites de distancia para las actividades de juego y apuestas desde los llamados "lugares sensibles", retomando también las directrices citadas. De hecho, se afirma que el respeto a las distancias es una de las herramientas confiadas a la protección de segmentos de la población especialmente expuestos al riesgo de adicción al juego (Consejo de Estado, sección VI, 19 de marzo de 2019, n. 1806; Consejo de Estado, sección VI, 11 de marzo de 2019, n. 1618; Consejo de Estado, sección V, 6 de septiembre de 2018, n. 5237).  
• Además, el Tribunal Constitucional considera que establecer distancias mínimas entre las salas de juego y los lugares llamados "sensibles" es una medida de "prevención logística” de adicción al juego que, después de haber sido probada a nivel local mediante reglamentos y ordenanzas de las autoridades municipales, ha sido adoptada en los últimos años a nivel legislativo por gran parte de las Regiones (Tribunal de Costas, 11 de mayo de 2017, n. 108).

Horarios de apertura y cierre de las salas de juego

La cuestión de los horarios de apertura y cierre de las salas de juego ha sido abordada varias veces por el Consejo de Estado (Cons. Estado, sección V, 26 de septiembre de 2022, n. 8240, Cons. Estado, sección V, 5 de junio de 2018, n. .3382). En particular, se afirmó que Los problemas relativos a la regulación de los horarios de apertura y funcionamiento de las salas de juego autorizadas constituyen un ámbito especialmente sensible y delicado en el que convergen una pluralidad de intereses y que deben ser adecuadamente medidos, tanto privados como de los operadores de las salas de juego. las citadas salas (...) tanto, especialmente públicas como generales, no contenidas en las económico-financieras (protegidas por la concesión) o relativas a la protección del orden y la seguridad públicas (protegidas por la autorización policial), pero también extendido a la paz pública (...) y a la salud pública, esta última en en relación al peligroso y cada vez más evidente fenómeno de la adicción al juego (...).

Tamaño del fenómeno

La serie histórica de recaudación en la red física, a escala nacional, representada en el gráfico anterior, da fe de una recuperación tras la fase pandémica y, en particular, el confinamiento. Los valores crecen hacia los valores anteriores al Covid. A pesar de lo que la tendencia de recolección durante los años de la pandemia podría haber hecho pensar, el modo de juego fuera de línea parece estar lejos de ser obsoleto. De hecho, en muchas regiones, la cantidad jugada per cápita (es decir, cuánto juega en promedio cada residente) fuera de línea está llegando a períodos prepandémicos. Además, es importante subrayar que no parece haber un contraste entre los juegos en línea y fuera de línea: en comparación con el período anterior a la pandemia, las Regiones donde el juego en línea per cápita ha crecido más son también aquellas en las que ha habido un menor disminución en el juego per cápita fuera de línea (Elisa Benedetti y Rodolfo Cotichini, IFC CNR, 2024).

Los datos recibidos y extraídos no son suficientes para realizar comparaciones correctas entre las Regiones. Sin embargo, cabe hacer una consideración: hay una ligera disminución en el número de puntos y máquinas de juego, pero esto no afecta efectivamente la oferta presente en nuestro país.

Legislaciones regionales

Las leyes regionales relativas a la lucha contra el trastorno del juego han representado en los últimos años una "barrera" a una mayor incidencia y omnipresencia social de esta importante adicción conductual:  

Para un examen más profundo de los aspectos comunes en la legislación regional, consulte el análisis realizado por el Servicio Regional de Apoyo a los Planes y Programas de Promoción de la Salud y a las Actividades de Documentación Sanitaria de la Región de Lombardía, adjunto a este documento.

En el proyecto de decreto legislativo relativo a los juegos públicos admitidos a través de la red física que se desarrolla actualmente, a juicio del Grupo Técnico Interregional en el área de Dependencias, se deberían contemplar e implementar los siguientes elementos calificativos:

Reducción de la oferta

El citado acuerdo entre Gobierno, Regiones y Entidades locales de 7 de septiembre de 2017 preveía reducir la oferta de juego, tanto en volúmenes como en puntos de venta. En concreto, se esperaba una reducción de las AWP (Amusement With Prices) también llamadas New Slots, desde una cantidad de 400.000 estimadas en su momento a 265.000 unidades. Este último tuvo que ser sustituido por el AWPR, tragamonedas de nueva generación con control remoto. Posteriormente con la Ley 27/12/2019, n. 160, en el artículo 1 párrafo 727, se han planificado y programado las siguientes concesiones:

• 200 mil AWPR:
• 50 mil VLT (VideoLotería);
• 35 mil honorarios por la operación de puntos de venta en bares y estancos, donde es posible colocar las AWPR;
• 2.500 derechos para la operación de salas en las que es posible colocar equipos AWPR y VLT.

Hoy la ley habilitante establece que están regulados formas adecuadas de consulta entre el Estado, las Regiones y las Autoridades Locales sobre la planificación de la dislocación territorial de los lugares físicos de oferta de juegos, así como el consiguiente procedimiento para posibilitar la prestación de la oferta correspondiente en relación con los sujetos que, mediante selecciones específicas, sean responsables de la misma, con el fin de garantizar a los inversores la previsibilidad en el tiempo de la ubicación de los citados lugares en todo el territorio nacional. territorio y su distancia predeterminada de lugares sensibles uniformemente identificados (artículo 15 segundo párrafo, letra b) de la Ley de 9 de agosto de 2023, n. 111).

Por lo tanto, se considera que el proyecto de Decreto Legislativo que actualmente se está definiendo debería contemplar la definición de estos procesos de planificación y programación, Así como la identificación de estándares de sostenibilidad territorial destinados a evitar situaciones de desequilibrio local.

En este sentido, la planificación de la localización territorial de los lugares físicos donde se ofrece el juego podría basarse en análisis preliminares de laObservatorio para luchar contra la difusión del juego y el fenómeno de las adicciones graves, previa entrega de los datos necesarios por parte de la Agencia de Aduanas y Monopolios.

Esto en consideración a la disposición a que se refiere el artículo 15, segundo párrafo, letra p) de la Ley de 9 de agosto de 2023, n. 111 que considera la facilitación de acceso, por parte de entidades públicas y privadas que realizan actividades de prevención y tratamiento de patologías del juego, a datos relativos a la difusión territorial, recaudación, gasto y fiscalidad de los juegos autorizados de cualquier tipo y clasificación.

Reducción de factores que aumentan el riesgo aditivo de los distintos tipos de juego

Todo el texto normativo debe contener referencias explícitas a los factores de riesgo de desarrollar adicción y dar indicaciones para contrarrestar estos factores, connotándolo de manera virtuosa. Las evidencias a tener en cuenta para este efecto son:   

• La accesibilidad y la oferta repartida por el territorio impactan en los hábitos cotidianos de las personas que acuden a los establecimientos comerciales (estancos, gasolineras, supermercados, bares) sin buscar explícitamente productos vinculados al juego. En este sentido, si bien la mayor parte de la recaudación de las áreas de Apuestas, VLT y AWP procede de puntos de venta especializados, los puntos de venta denominados generalistas juegan un papel importante a la hora de incrementar el riesgo de adicción.
• Velocidad de juego, es decir, el tiempo transcurrido entre la apuesta y el resultado de la misma (razón por la cual en los últimos años los tiempos se han ido reduciendo progresivamente, por ejemplo lotto (alcanzó 4 sorteos semanales e introdujo 10 e lotto con extracciones cada 5 minutos), favorece esta dinámica. Obviamente la máxima aditividad la representan las máquinas tragamonedas con un tiempo de espera de alrededor de 4 segundos.
• Inmersión de la experiencia de juego y continuidad en el tiempo sin tener que interrumpir las sesiones de juego (comidas y bebidas disponibles en las salas de juego, posibilidad de recogida in situ, pérdida de percepción del paso del tiempo);
• Publicidad relativa a los premios, poca información sobre las posibilidades reales de ganar, publicidad que alimenta engañosamente el control del jugador sobre el juego (póquer, apuestas deportivas);
• Alteración de la percepción de la cantidad de dinero realmente jugada y perdida, mediante el intercambio de euros/créditos;
• Características específicas del tipo de juego que alimentan engañosamente la ilusión del jugador de poder actuar controlando el resultado del juego o que estimulan distorsiones cognitivas que llevan al jugador a buscar pérdidas (por ejemplo, casi ganar);
• Gamificación del juego: mezclando videojuegos y juegos de azar (apuestas virtuales, cajas de botín), el juego se vuelve menos explícito y se disfraza de formas más agradables, especialmente para un público más joven. En cierto modo, el mismo argumento también se aplica al comercio en línea, es decir, hacer creer a la gente que no es un juego de azar.

Desde este punto de vista la ley habilitante establece la introducción de medidas técnicas y reglamentarias destinado a garantizar la protección integral de los sujetos más vulnerables así como para prevenir los trastornos del juego y el juego en menores de edad, tales como: 1) reducción de los límites de juego y ganancia;

• obligación de formación continua de directivos y operadores;
• fortalecimiento de los mecanismos de autoexclusión del juego, también sobre la base de un registro nacional en el que puedan registrarse las personas que soliciten ser excluidas de participar de cualquier forma en juegos con ganancias en efectivo;

(...)

• prohibición de cobrar juegos de azar en competiciones deportivas amateur reservadas exclusivamente a niños menores de dieciocho años;
• utilización de formas de comunicación del juego legal coherentes con la necesidad de proteger a los sujetos más vulnerables (artículo 15 segundo párrafo, letra a) de la Ley de 9 de agosto de 2023, n. 111).

Nivel de calidad mejorado de los puntos del juego.

El acuerdo entre el Gobierno, las Regiones y las autoridades locales del 7 de septiembre de 2017 preveía la certificación de los puntos de juego según los siguientes criterios:

• acceso selectivo, con identificación del cliente;
• la eliminación de imágenes que induzcan al juego;  
• la definición de normas de equipamiento interno e iluminación, así como de señales externas que acrediten la certificación pública;
• cumplimiento de las limitaciones arquitectónicas;  
• formación específica para empleados
• cumplimiento de límites mínimos sobre los volúmenes de espacio dedicados al juego y sobre el número mínimo y máximo de dispositivos de juego;
• la transparencia de las comunicaciones en materia de juegos;
• trazabilidad completa de apuestas y ganancias y equipos internos de videovigilancia;
• Conexión directa con instalaciones policiales y/o con la Agencia de Aduanas y Monopolios.

El Entendimiento de 2017 también estableció que “Las Regiones y Provincias autónomas, a los efectos de combatir las patologías relacionadas con la adicción al juego, podrán brindar mayores formas de protección a la población”.

La ley habilitante prescribe la provisión de características mínimas que deben poseer las salas y otros lugares donde se ofrezcan juegos. Por otra parte, la certificación de cada dispositivo, con transición gradual, teniendo en cuenta el periodo de amortización de las inversiones realizadas, a dispositivos que permitan el juego únicamente desde un entorno remoto, formando parte de sistemas de juego inalterables (artículo 15 segundo párrafo, letra a), 4 y 5 de la Ley de 9 de agosto de 2023, n. 111).

El Grupo Interregional en la subárea de Dependencias considera que estos aspectos establecidos en la ley habilitante son muy importantes y deben encontrar un lugar en las disposiciones reglamentarias. Con la formación continua de directivos y operadores realmente se puede mejorar la calidad de los puntos de juego.  

Identificación de lugares sensibles

Todas las leyes autonómicas y provinciales intervienen en la distribución territorial y temporal de los puntos de juego, supeditando la autorización para el funcionamiento o instalación de máquinas de juego a limitaciones de localización: la oferta de juego debe estar situada a cierta distancia de los “lugares sensibles” (definidos a partir de de vez en cuando dentro de las leyes). La mayoría de las Regiones/Provincias prohíben la colocación de puntos de juego a menos de 500 metros de lugares sensibles (Basilicata, Emilia Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Lombardía, Molise, Cerdeña, Toscana, Umbría, Valle de Aosta); en cuatro casos la distancia se identifica como 300 metros (Abruzzo, Bolzano, Liguria, Trento); en dos a 250 metros (Campania, Puglia) y en un solo caso a 400 metros (Véneto). En algunas leyes (Calabria, Las Marcas, Sicilia) la distancia de los lugares sensibles está subordinada a la densidad de población de los territorios de competencia. En casi todos los casos se delega en los Municipios la posibilidad de identificar lugares sensibles adicionales a los identificados.

Se cree que la distancia que podría incluirse dentro del esquema del Decreto Legislativo en cuestión es una distancia promedio entre las indicadas en la normativa autonómica.

Además, en lo que respecta a los lugares sensibles, se propone la siguiente lista: – servicios para la primera infancia;

• instituciones educativas de todos los niveles;
• Universidad;
• centros de formación para jóvenes y adultos; - lugares de adoración;
• instalaciones deportivas;
• hospitales, centros ambulatorios, residenciales o semiresidenciales que funcionen en el sector sanitario o sociosanitario;
• residencias para personas mayores, alojamiento para categorías protegidas;
• lugares de encuentro sociocultural, oratorios y ludotecas para adultos; – entidades de crédito y cajeros automáticos;
• compra y venta de objetos preciosos y oro usado;
• estaciones de ferrocarril y autobuses; - oficinas de correo.

I Lugares sensibles identificados uniformemente. son otro aspecto relevante del esquema de Decreto Legislativo que se desarrolla actualmente.

Definición de limitaciones de tiempo

La referencia a las limitaciones horarias en el juego está presente, aunque con algunas diferencias, en la mayoría de normativas autonómicas. En casi todos ellos, la posibilidad de definir horarios de suspensión recae en los Municipios, mientras que en unos pocos casos se identifican limitaciones horarias estándar a nivel regional.  

El dispositivo regulatorio, que deriva de restricciones de ubicación o limitaciones horarias de los establecimientos que ofrecen juegos, permite una protección más amplia de los sectores de la población más vulnerables o con riesgo de desarrollar adicción al juego, la distribución equitativa de los puntos de juego, evitando su concentración o la creación de zonas degradadas, así como la creación de entornos de vida más favorables y protectores de la salud. El esfuerzo de las Regiones para definir estas limitaciones se debe, por tanto, a la necesidad de garantizar una mayor eficacia en la prevención del trastorno del juego en relación con los menores, los grupos más débiles y en mayor riesgo, pero también con la población en general. y a la protección de la seguridad urbana, los problemas asociados al tráfico, la contaminación acústica y la alteración del orden público. Además, esta intención se inscribe en el marco más amplio de la prevención ambiental encaminada a reducir la exposición, la visibilidad y la facilidad de acceso y uso de los dispositivos de juego que, si están menos presentes, normalizados y atractivos, perjudican la activación de comportamientos automáticos en reacción a estímulos familiares. y desalentar la aparición de adicción o, en el caso de las personas que reciben tratamiento por trastorno del juego, una recaída en el problema.

Considerando las reglas regionales, una hipótesis para limitar el juego podría ser la siguiente:

• de 07:00 a 09:00 (este período expone más al riesgo a menores y jóvenes, mujeres, trabajadores y desempleados);
• de 13 a 00 horas (este período expone a mayores riesgos a personas mayores, trabajadores, desempleados y jóvenes);
• de 18 a 00 horas (este período expone a todos los segmentos de la población al riesgo); Confirmación de la prohibición de la publicidad de juegos de azar:

Artículo 9, párrafo 1 del Decreto Legislativo núm. 87 de 2018 convertida, con modificaciones, en Ley 9 de agosto de 2018, n. 96, prevé la prohibición de cualquier forma de publicidad, incluso indirecta, relativa a juegos o apuestas con premio en dinero, independientemente de cómo se realice y por cualquier medio, incluidos los acontecimientos deportivos, culturales o artísticos, las retransmisiones televisivas o radiofónicas, la prensa diaria y las publicaciones periódicas. , publicaciones en general, carteles y canales informáticos, digitales y telemáticos, incluidas las redes sociales.

La prohibición de la publicidad -que corre a cargo del cliente, del propietario del medio o del sitio de difusión o de destino y del organizador del evento, acontecimiento o actividad- se introdujo para garantizar una lucha más eficaz contra el trastorno del juego 'Gamble and un refuerzo de la protección personal con especial atención a las categorías vulnerables (jugadores patológicos, menores, personas mayores). Por tanto, se considera fundamental que las normas actuales relativas a las limitaciones de la publicidad de los juegos de azar no se debiliten, sino que, por el contrario, se refuercen.

Supervisión y sanciones

El acuerdo entre el Gobierno, las Regiones y las autoridades locales del 7 de septiembre de 2017 invitaba a las Regiones a reforzar el sistema de control, incluido el endurecimiento de los controles sobre los juegos de azar ilegales. Casi todas las regiones, con algunas excepciones, prestan especial atención a los controles. La responsabilidad de los controles y la supervisión se confía generalmente a los Municipios territorialmente competentes o al personal de la estructura provincial responsable de los asuntos administrativos policiales, que colaboran en la planificación de las intervenciones confiadas a las Fuerzas de Policía y a las policías municipales para garantizar la lucha contra la Ejercicio ilegal o abusivo de actividades de juego con ganancias en efectivo. Las Regiones, en el ámbito de la legislación adoptada, declinan y especifican el contenido operativo y, en ocasiones, procesal de las sanciones destinadas a combatir las irregularidades y faltas de diversa índole cometidas por algunos de los operadores del sector. También identifican los métodos para administrar los ingresos a los Municipios.  

Las sanciones derivadas de irregularidades en los puntos de juego se imputan a la administración pública o a actividades de su propio interés. El principal destinatario de los ingresos se identifica en los Municipios.

En lo que respecta a la gobernanza de la supervisión en el sector del juego, el Observatorio Regional, las mesas técnicas y los grupos de trabajo establecidos representan los principales dispositivos útiles para intervenir en las prácticas de juego, también sobre la base de criterios de eficacia y eficiencia.  

Específicamente en lo que respecta a los aspectos relacionados con la supervisión, algunas Regiones destacan en su legislación la provisión de canales formales que contribuyan al intercambio de información, con el fin de garantizar la "continuidad del proceso" y el intercambio de información definido por el Entendimiento.  

La asignación del producto de las sanciones a las actividades ordinarias y extraordinarias relacionadas con el juego o, más generalmente, a la prevención, la red y la red creadas por algunas Regiones para hacer frente a la complejidad del juego, implicando a los agentes dedicados a la protección de la salud pública y a la protección de seguridad pública, son ejemplos de la atención a las cuestiones de salud presentes en la legislación autonómica.  

El Grupo Interregional en el subárea de Adicciones considera que estos elementos también pueden ser considerados dentro del alcance de la norma nacional, actualmente en proceso.

En este sentido, la ley habilitante prevé la revisión de la regulación de los controles y determinación de los impuestos que gravan el juego, para una mayor eficacia preventiva y represiva de su evasión o elusión, así como de otras infracciones en la materia, incluidas las relativas a la relación de concesión y también proporciona la reorganización del actual sistema sancionador, penal y administrativo, con el fin de incrementar su eficacia y eficacia disuasoria.

Uso de terminología científicamente correcta.

Desde hace varios años, las investigaciones sociológicas destacan la importancia de elegir y compartir los términos utilizados para definir el juego y los problemas relacionados y el impacto de la terminología en el propio fenómeno, en particular en la aparición de la solicitud de ayuda. Se encuadran en este marco algunos términos indebidos por los que le pedimos que considere la impropiedad de su uso:

la adicción al juego: Al sector industrial le interesa normalizar el juego, por lo que, partiendo de los contextos anglosajones, la industria prefiere utilizar los términos "gaming" y "players" en lugar de "gambling" y "gamblers" (jugadores ), con el objetivo de mejorar la imagen social del juego (ver, por ejemplo, Campbell y Smith 2003; Yoong, Koon y Min, 2013; Rolando y Wardle, 2023). El uso del término "trastorno del juego" para indicar problemas con el juego, o trastorno del juego (según la nomenclatura del Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales DSM-5-TR), es por tanto impropio e inapropiado, ya que no contiene ningún referencia al juego y las diferencias que lo distinguen del simple juego; Gioco Responsable: esta redacción no es neutral, sino que fue introducida y promovida por la industria del juego con el objetivo de enmarcar los problemas relacionados con el juego como una cuestión de naturaleza individual (fragilidad del individuo) en lugar de como resultado de decisiones políticas y expansión del mercado (Ukhova et al. al., 2023; Hing et al., 2016; Miller & Thomas, 2017; Thomas et al., 2016; Yücel et al., 2018). Esta etiqueta ayuda a reforzar la idea de que las personas son responsables de sus problemas con el juego, ignorando que tanto el juego como los locales de juego están diseñados específicamente para atraer a los jugadores y mantenerlos enganchados, es decir, para crear adicción. Por lo tanto, debemos evitar utilizar esta formulación, que no sólo es injusta, sino que también alimenta los fenómenos de estigmatización que constituyen la principal barrera para la aparición de solicitudes de ayuda, una de las principales debilidades de los sistemas de respuesta, tanto en Italia como en otros lugares ( Suurvali et al., 2009; Dąbrowska et al., 2017; Rolando, Ferrari y Beccaria, 2023); juego seguro. Sin embargo, el término parece usarse para respaldar otra retórica típica de la industria que quisiera trazar límites claros entre el juego legal y el ilegal, afirmando que el primero es de alguna manera seguro, a pesar de que está claro que incluso el juego legal es adictivo.

Posible referencia a la “mejor tecnología disponible”

En el proyecto de Decreto Legislativo que se está redactando actualmente, parece oportuno recordar la necesidad de utilizar términos que permitan regular en el futuro situaciones actualmente desconocidas. Para aplicar eficazmente los criterios generales aquí establecidos, la oferta de juego y los métodos de implementación relacionados deben estar respaldados por herramientas tecnológicas avanzadas adecuadas o por la "mejor tecnología disponible".

Observatorio para luchar contra la difusión del juego y el fenómeno de las adicciones graves 

En conclusión, en referencia al proyecto de Decreto Legislativo aquí discutido, parece oportuno recordar el papel y las competencias exclusivas en materia de salud de laObservatorio para luchar contra la difusión del juego y el fenómeno de las adicciones graves, establecido en el Ministerio de Salud de conformidad con el artículo 1, párrafo 133, cuarta frase, de la ley de 23 de diciembre de 2014, n.190.

Su reconstitución se dispuso más recientemente con el Decreto Interministerial de 30 de enero de 2023 del Ministro de Salud de acuerdo con el Ministro de Economía y Finanzas".