Il Tar Marche ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro il Comune di Macerata in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza del sindaco avente ad oggetto “misure di contrasto alla ludopatia – limitazioni temporali all’esercizio del gioco tramite gli apparecchi previsti dalla normativa statale”, nella parte in cui si ordina “di stabilire le seguenti fasce orarie di divieto di esercizio delle sale scommesse (…) così come di seguito indicato: DALLE ORE 07.00 ALLE ORE 10.00 e DALLE ORE 15.00 ALLE ORE 20.00”;

Per il Tar “Il ricorso è infondato e va respinto.

II.1. Occorre innanzitutto premettere, anche alla luce degli indirizzi già assunti dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867, che conferma TAR Piemonte, Torino, sez. II, 11 luglio 2017, n. 829; TAR Campania, Salerno, sez. I, 17 settembre 2018, n. 1291), che è legittimo il ricorso, nella materia de qua, al parametro legislativo costituito dall’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL). Invero, la Corte Costituzionale, con la sentenza del 18 luglio 2014, n. 220, ha offerto un’interpretazione evolutiva della richiamata disposizione, osservando che essa può fornire un fondamento legislativo al potere del sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco; non è peraltro necessario che l’ordinanza sindacale impugnata sia preceduta dall’approvazione degli indirizzi da parte del Consiglio comunale, così come previsto dallo stesso art. 50, comma 7, del TUEL, atteso che la mancata approvazione dei detti indirizzi non condiziona l’esercizio del potere sindacale ivi previsto.

II.2. Ciò posto, non condivisibili si rivelano le censure contenute nel primo motivo di ricorso. Anche sul punto il Collegio non può che richiamare l’ormai consolidato e maggioritario indirizzo giurisprudenziale, secondo cui non può sottacersi la innegabile notorietà del fenomeno della diffusione della ludopatia, pur in mancanza di più specifici dati statistici epidemiologici relativi alle singole parti del territorio nazionale, anche per il fatto che molti dei soggetti coinvolti o ancora non si sono rivolti ai presidi sanitari ovvero non sono consapevoli della loro patologia.

Prova della gravità del fenomeno, che coinvolge, non diversamente da altri, il territorio marchigiano, è la stessa adozione della legge regionale delle Marche n. 3 del 2017, la cui finalità è quella della prevenzione e del trattamento del gioco d’azzardo patologico (GAP) e della dipendenza da nuove tecnologie e social network, nonché delle patologie correlate, con particolare riferimento alle fasce più deboli e maggiormente vulnerabili della popolazione (art. 1, comma 1), come individuate al successivo comma 2.

La lotta alla ludopatia trova una sua disciplina anche a livello statale con la legge n. 208 del 28 dicembre 2015 (legge di stabilità per il 2016), la quale, all’art. 1, comma 936, prevede che “entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”, così elevando le scelte assunte in sede di Conferenza unificata a principi generali della materia (Cons. Stato, sez. V, 5 giugno 2018, n. 3382). La Conferenza unificata ha concluso i suoi lavori con l’intesa sancita nella seduta del 7 settembre 2017, in cui viene richiamata la possibilità di “riconoscere agli Enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco”, con la precisazione che “le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia”. Alla luce dei riportati contenuti dell’intesa si può affermare che principio generale della materia è la possibilità di prevedere limitazioni orarie come strumento di lotta al fenomeno della ludopatia (Cons. Stato, sez. V, n. 3382 del 2018, citata).

II.2.1. In definitiva, può sostenersi che è il legislatore (prima nazionale e poi regionale) ad aver valutato, a monte, che la tutela della salute pubblica, da attuarsi anche attraverso misure di contrasto alla ludopatia (nel senso più lato del termine), possa avvenire mediante limitazioni temporali all’utilizzo delle apparecchiature da gioco e all’accesso alle sale gioco (anche quando questo venga praticato tramite scommesse). Il provvedimento comunale impugnato, quindi, si pone come attuativo di tali indirizzi legislativi e, sotto il profilo motivazionale, poggia sulla stessa ratio sottesa ai citati provvedimenti normativi.

II.2.2. Ad ogni modo, nell’ordinanza sindacale gravata si dà adeguatamente conto della specifica situazione esistente nel territorio di Macerata, “frequentata da molti giovani provenienti anche dai paesi limitrofi che frequentano le scuole Superiori presenti in città e soprattutto da giovani provenienti anche da altre Regioni d’Italia che frequentano l’Università”; il provvedimento è stato emanato sulla base dei dati e delle informazioni in possesso del Dipartimento Dipendenze Patologiche dell’Asur dell’Area Vasta n. 3 e dell’Agenzia dei Monopoli di Stato, da cui risultano attualmente n. 230 concessioni per le varie tipologie di gioco, con n. 158 esercizi effettivi presso cui è possibile giocare (ossia un esercizio ogni 268 abitanti e quasi 2 esercizi per kmq ovvero uno ogni 0,58 kmq). Tali dati sono risultati leggermente superiori alle medie nazionali. Inoltre, il dato che desta maggiormente preoccupazione è quello che emerge dalla ricerca condotta nel 2014 dalla Consulta Provinciale degli Studenti Medi, da cui emerge che il 68% di essi dichiara di aver giocato d’azzardo almeno una volta e che addirittura il 94% dei medesimi dichiara che, pur essendo minorenne, ha trovato esercenti, genitori o altri adulti che non hanno impedito loro di giocare. Detto supporto istruttorio e motivazionale risulta adeguato alle scelte assunte per realizzare l’obiettivo del contrasto alla ludopatia, obiettivo che, si ribadisce, è il medesimo che si intende perseguire anche a livello statale e regionale. Inoltre, i dati che l’Amministrazione comunale di Macerata ha posto a base dell’ordinanza gravata – che non sono stati smentiti né confutati dalla ricorrente attraverso studi accreditati e attendibili di segno contrario – sono pressoché in linea con quelli riscontrati su tutto il territorio nazionale e che stanno inducendo le diverse Amministrazioni, a vari livelli, ad intervenire per contrastare il fenomeno; pertanto, le fonti dalle quali detti dati sono stati tratti si rivelano idonee a costituire un parametro di riferimento.

II.2.3. Sempre al fine di dimostrare l’infondatezza della censura con cui si contesta il difetto di istruttoria in relazione all’ordinanza impugnata, giova altresì precisare che quest’ultima è stata preceduta da diverse riunioni con gli enti e le associazioni di categoria nonché con l’Asur competente (cfr. verbale n. 1 del 30 novembre 2017 e verbale n. 1 del 25 gennaio 2018), al fine di addivenire ad una soluzione condivisa – anche, possibilmente, attraverso il contemperamento degli opposti interessi – per l’attuazione degli interventi di cui alla legge regionale n. 3 del 2017 per il contrasto alla ludopatia.

II.3. Del pari infondato è il secondo motivo.

Non può infatti condividersi la lettura restrittiva che la ricorrente fa della legge regionale delle Marche e, in particolare, dell’art. 5, comma 4 (che, letto in combinato disposto con l’art. 110, comma 4, del TULPS, andrebbe riferito, a suo dire, al solo utilizzo di “apparecchi previsti dalla normativa statale”, ovvero slot machine e vlt, e non anche alle scommesse). Tutto l’impianto della legge regionale citata, invero, è costruito per prevenire il fenomeno del gioco d’azzardo patologico o GAP in tutte le sue estrinsecazioni, sicché, in mancanza di una specifica previsione che limiti l’applicazione della disciplina in essa contenuta a talune tipologie di gioco, si deve ritenere che l’ambito di applicazione ricomprenda, indistintamente, qualsiasi forma di gioco dal quale derivi un premio in denaro, ivi comprese le scommesse ippiche e/o sportive. Anche queste ultime, infatti, hanno come effetto quello di creare dipendenza, soprattutto nelle fasce più deboli e a rischio della popolazione, per via della tentazione di un guadagno facile e illusorio, a nulla rilevando l’intermediazione del personale addetto. La prevenzione del fenomeno della ludopatia, intesa come dipendenza dal gioco in generale, dunque, non può che riguardare altresì le scommesse, anche alle quali, nel silenzio del legislatore regionale, è riferita la disciplina di cui alla citata legge n. 3 del 2017. Quest’ultima, all’art. 1, menziona, tra le finalità perseguite, la prevenzione di ogni tipo di dipendenza patologica legata al gioco – in relazione ai giochi (tutti) in grado di creare dipendenza – e l’educazione all’utilizzo consapevole del denaro. Sarebbe quindi contraria alle predette finalità la lettura restrittiva dell’art. 5, comma 4, auspicata dalla ricorrente.

II.4. Neppure può dirsi violato il principio di proporzionalità, come invece sostenuto da quest’ultima nel terzo motivo di ricorso.

In primo luogo, si osserva che l’ordinanza impugnata è stata adottata dal sindaco nell’esercizio legittimo delle proprie prerogative e competenze nella materia de qua (art. 50, comma 7 del TUEL e art. 5, comma 4, della legge regionale n. 3 del 2017). Con particolare riferimento a quest’ultima disposizione, la stessa prevede che le limitazioni orarie siano contenute nel limite delle dodici ore complessive giornaliere, limite che, nella fattispecie, è stato pienamente rispettato, collocandosi l’interruzione giornaliera stabilita dal Comune di Macerata ben al di sotto dell’interruzione massima consentita; peraltro, sebbene l’intesa del 7 settembre 2017 sancita in sede di Conferenza unificata abbia previsto un limite di sei ore complessive di interruzione quotidiana al giorno, la stessa intesa ha tuttavia fatta salva l’efficacia delle disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, che prevedono una tutela maggiore (tra cui si collocano, appunto, quelle dettate nella Regione Marche).

Con l’adozione dell’ordinanza impugnata, quindi è stato realizzato un equo contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non potendosi escludere che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, sia a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie. Tanto sulla scorta del canone secondo cui il principio di proporzionalità permette la limitazione dei diritti e delle libertà nella misura in cui ciò risulti indispensabile per proteggere gli interessi pubblici e per il tempo necessario e commisurato al raggiungimento dello scopo prefissato dalla legge (cfr., ancora una volta, Cons. Stato, sez. V, n. 3382 del 2018, citata).

Nella fattispecie, la specifica limitazione prevista, sia per durata che per cadenza temporale, deve ritenersi adeguata e proporzionale rispetto alla scelta dell’Amministrazione di contemperare i vari interessi in gioco, ovvero quelli della tutela dell’attività di impresa e della tutela della salute pubblica.

Anche il terzo motivo di gravame, dunque, non merita condivisione.

II.5. Riconosciuta la proporzionalità della misura nel senso innanzi precisato, non può esservi contrasto neppure con l’art. 41 della Costituzione, poiché è consentito imporre limiti all’attività economica privata purché ciò avvenga, appunto, in maniera proporzionata e ragionevole.

Peraltro, la limitazione oraria disposta dall’ordinanza sindacale è attuativa della previsione contenuta nella legge regionale, la quale, a sua volta, prevede che tale misura sia adottata dai Comuni a tutela della salute pubblica. È dunque alla legge che va ricondotta la scelta (an) di limitare l’attività imprenditoriale privata, mentre la misura della limitazione (quantum) è rimessa alla libera determinazione dei Comuni; nel caso in esame, la sua ragionevolezza sotto il profilo del contemperamento con la salvaguardia dell’attività imprenditoriale privata è stata già vagliata dal punto di vista della proporzionalità (T.A.R. Sardegna, Cagliari , sez. I, 2 agosto 2018, n. 721; Consiglio di Stato, sez. V, n. 3382 del 2018 e n. 4867 del 2018, citate).

III. Per tutte le suesposte ragioni, il ricorso è infondato e va respinto.

IV. Sussistono i presupposti per la compensazione delle spese del giudizio, avuto riguardo alla novità delle questioni e alle oscillazioni giurisprudenziali che in parte si sono registrate in merito alle stesse.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge”.

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