Pubblicato in Gazzetta Ufficiale il ricorso “per questione di legittimita’ costituzionale depositato in cancelleria il 30 settembre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Gioco e scommesse – Norme della Regione Siciliana – Norme per la prevenzione e il trattamento del disturbo da gioco d’azzardo – Modifica alla legge regionale n. 24 del 2020 – Distanze minime per nuova installazione di apparecchi per il gioco – Stipulazione di un nuovo contratto da parte dell’originario contraente gia’ autorizzato alla raccolta delle scommesse, anche con un differente concessionario, che non costituisce nuova installazione di apparecchi da gioco – Previsione che costituisce nuova installazione la cessione della licenza ad altro soggetto. – Legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021 n. 18 (Modifiche all’articolo 6 della legge regionale 21 ottobre 2020, n. 24), art. 1, comma 2, ultimo periodo. (21C00237)”.

Si legge:

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,  rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale  dello  Stato  (C.F.  80224030587),
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via  dei  Portoghesi,  12
(FAX 06.96514000 e PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), 
    nei confronti della Regione Siciliana, in persona del  Presidente
pro tempore, con sede in Palermo Piazza Indipendenza,  21  -  Palazzo
d'Orleans CAP 90129; 
    per la dichiarazione della  illegittimita'  costituzionale  della
legge della  Regione  Siciliana  21  luglio  2021  n.  18  pubblicata
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 33 del 30 luglio  2021,
Supplemento ordinario n. 1, recante "Modifiche all'articolo  6  della
legge regionale 21 ottobre 2020, n. 24.", con  riguardo  all'articolo
1, comma 2, ultimo periodo. 
    La legge della Regione Siciliana n. 18 del 21 luglio  2021,  reca
disposizioni modificative all'articolo 6  della  legge  regionale  21
ottobre 2020, n. 24 che detta, a sua volta, "Norme per la prevenzione
e il trattamento del disturbo da gioco d'azzardo"  (pubblicata  nella
Gazz. Uff. Reg. Sic. 23 ottobre 2020, n. 54, s.o. n. 37). 
    L'art. 6 della legge regionale siciliana  n.  24/2020  (rubricato
"Competenze  dei   comuni.   Distanze   minime")   contempla   alcune
disposizioni  "per  tutelare  determinate   categorie   di   soggetti
maggiormente vulnerabili e per prevenire fenomeni da DGA [disturbo da
gioco d'azzardo n.d.r.]" (comma  1).  Vieta,  quindi,  l'apertura  di
centri di scommesse, di spazi per il  gioco  con  vincita  in  denaro
nonche' la nuova installazione (vale a  dire,  il  collegamento  alle
reti telematiche dell'Agenzia delle  dogane  e  dei  Monopoli)  degli
apparecchi per il gioco di cui ai commi 6 e 7 dell'articolo  110  del
Testo Unico approvato con regio decreto 18  giugno  1931,  n.  773  e
successive  modificazioni,  all'interno  dei  centri  e  degli  spazi
medesimi, situati ad una distanza dai luoghi  sensibili,  individuati
all'articolo 1, inferiore a quella minima predeterminata  (comma  1);
dispone la previsione, da parte dei comuni, di forme premiali per gli
esercizi e per i  gestori  di  circoli  privati  e  di  altri  luoghi
deputati  all'intrattenimento  che  scelgono  di  non  installare   o
disinstallare nel proprio esercizio le apparecchiature per  il  gioco
d'azzardo autorizzato (comma 2); affida ai comuni la  competenza  sui
controlli,  tramite  la  polizia  locale,  al  fine  di  evitare   la
diffusione del fenomeno del disturbo da gioco d'azzardo (comma 8). 
    La norma in commento chiarisce, altresi', che  deve  considerarsi
"nuova installazione, ai fini di quanto previsto dal comma 1 [...]"b)
l'installazione  dell'apparecchio  in  altro  locale   in   caso   di
trasferimento della sede dell'attivita'" (comma 5) (1) . 
    La   finalita'   dell'intervento   normativo   in   commento   e'
evidentemente quella di  prevenire  la  diffusione  dei  fenomeni  di
dipendenza dal gioco e di tutelare determinate categorie  di  persone
particolarmente esposte ai rischi che  ne  derivano,  individuando  a
tale scopo luoghi sensibili in prossimita' dei quali non e' possibile
aprire centri di scommesse o installare nuovi apparecchi. 
    L'art. 1, comma 2, della legge n.  18/2021  aggiunge  all'art.  6
della legge regionale n. 24/2020 il seguente comma 9-bis: «Ai fini di
quanto stabilito dal comma 1, la stipulazione di un  nuovo  contratto
da parte dell'originario contraente gia'  autorizzato  alla  raccolta
delle scommesse, anche con un differente concessionario, nel caso  di
risoluzione, scadenza, voltura della licenza  tra  parenti  in  linea
retta o rescissione di un contratto in essere, non costituisce  nuova
installazione. Costituisce  nuova  installazione  la  cessione  della
licenza ad altro soggetto». 
    Oggetto  della  presente  impugnativa  e',  in  particolare,   la
previsione dell'ultimo periodo del  comma  2  dell'articolo  1  della
legge regionale n. 18/2021 che considera appunto «nuova installazione
la cessione della licenza ad altro  soggetto».  La  norma  regionale,
infatti, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per il
seguente 
 
                               Motivo 
 
    1. Violazione dell'art.  117,  secondo  comma,  lett.  h),  della
Costituzione. 
    1.1. La norma censurata, nel disporre  che  (anche)  la  cessione
della licenza ad altro soggetto costituisce una "nuova installazione"
di apparecchi da gioco - ai fini  di  quanto  previsto  dal  comma  1
dell'art. 6  della  legge  n.  24/2020  -  introduce  l'istituto  del
subingresso per atto tra vivi nelle licenze di pubblica sicurezza che
non e' previsto dalla  disciplina  statale  in  materia  di  pubblica
sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza, di seguito anche TULPS). 
    In particolare, l'art. 8 del TULPS sancisce  il  principio  della
personalita' delle licenze di polizia, a mente del quale deve esserci
coincidenza tra il  titolare  della  licenza  e  colui  che  gestisce
l'attivita' autorizzata, con la conseguenza che dette  autorizzazioni
non possono essere trasmesse o cedute ad altri soggetti.  L'eventuale
subentrante in una attivita' sottoposta a licenza ex artt.  86  e  88
TULPS avra' la facolta' di  acquisire  l'azienda  e/o  gli  ulteriori
titoli abilitativi previsti dalla legge  per  l'esercizio  del  gioco
pubblico, ma non avra' titolo per avviare immediatamente l'attivita'. 
    Infatti, al fine di scongiurare  una  illegittima  interposizione
del  subentrante  nell'esercizio  dell'attivita'  per   cui   risulta
autorizzato  il  cedente,  il  nuovo  soggetto   interessato   dovra'
necessariamente   presentare   una   nuova   istanza    all'Autorita'
amministrativa competente  e  conseguire  necessariamente  una  nuova
licenza di polizia, a lui intestata. 
    In tal senso, e' consolidata  la  giurisprudenza  amministrativa,
secondo cui "A norma dell'art. 8 R.D. 18 giugno 1931, n. 773  (TULPS)
le autorizzazioni di polizia sono personali e non  possono  in  alcun
modo essere trasmesse ne' dar  luogo  a  rapporti  di  rappresentanza
(salvi i casi espressamente preveduti dalla legge)" (Cons. Stato Sez.
III Sent., 22/03/2017, n. 1303; cfr. anche Cons.  Stato,  28/07/2015,
n. 3701 e T.A.R. Lombardia Brescia, Sez.  II,  09/02/2019,  n.  130).
L'unica ipotesi di subingresso contemplata dalla  disciplina  statale
e' la fattispecie indicata all'art. 12 bis del R.D. 6 maggio 1940, n.
635 (Regolamento di esecuzione del TULPS) che prevede,  nel  caso  di
morte del titolare, che "l'erede, ovvero, se si tratta  del  titolare
di un'impresa esercitata in forma societaria, colui che vi  subentra,
puo' richiedere il rilascio di una nuova autorizzazione,  continuando
l'attivita' nei tre mesi successivi alla data della morte". 
    Pertanto, l'art. 1, comma  2,  ultimo  periodo,  della  legge  n.
18/2021, introducendo un nuovo istituto del subingresso nelle licenze
di pubblica sicurezza, contrasta con gli artt. 8, 86 e 88  del  regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi  di  pubblica
sicurezza - TULPS), e viola la potesta' legislativa  esclusiva  dello
Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art.  117,
secondo comma, lett. h), della Costituzione. 
    1.2. Il legislatore siciliano,  in  particolare,  stabilisce,  al
primo periodo del citato comma 2  [diversamente  da  quanto  previsto
dall'abrogata lettera a)  del  comma  5,  dell'art.  6,  della  legge
regionale  n.  24/2020],  che  non  deve  considerarsi  come   «nuova
installazione» di apparecchi «la stipulazione di un  nuovo  contratto
da parte dell'originario contraente gia'  autorizzato  alla  raccolta
delle scommesse, anche con un differente concessionario, nel caso  di
risoluzione, scadenza, voltura della licenza  tra  parenti  in  linea
retta o rescissione di un contratto in essere». 
    Chiarisce poi, al successivo periodo della norma in commento, che
si e' invece difronte  ad  una  «nuova  installazione»  nel  caso  di
«cessione della licenza ad altro soggetto». In tal modo,  dunque,  la
norma censurata vulnera il principio di personalita' delle licenze di
polizia eccedendo dall'ambito delle  competenze  regionali  delineate
dallo  Statuto  speciale  siciliano  ed  invadendo,  come  detto,  la
competenza  esclusiva  statale  in  materia  di  ordine  pubblico   e
sicurezza di cui all'articolo 117, comma  secondo  lettera  h)  della
Costituzione. 
    Lo  Statuto,  peraltro,  attribuisce  al  legislatore   siciliano
competenza esclusiva in materia di "industria e commercio,  salva  la
disciplina  dei  rapporti  privati"  [art.  14   lett.   d)]   e   di
"urbanistica" [art. 14  lett.  f)]  nonche'  competenza  concorrente,
anche relativa all'organizzazione dei servizi, in materia di  "igiene
e sanita' pubblica" [art. 17 lett. b)] e  di  "assistenza  sanitaria"
[art. 17 lett. e)]. Si tratta di competenze legislative che, al  pari
delle   altre   contemplate   dalle   previsioni   statutarie,    non
interferiscono,  ne'  intaccano,  la  potesta'  legislativa   statale
riguardante i requisiti soggettivi necessari per ottenere le  licenze
di sicurezza nonche' i poteri di vigilanza sugli  esercizi  pubblici,
attinenti all'ordine pubblico e alla sicurezza. 
    Del resto, codesta Ecc.ma Corte  ha  piu'  volte  avuto  modo  di
pronunciarsi riguardo alla disciplina dei giochi leciti, che e' stata
"ricondotta alla competenza  legislativa  esclusiva  dello  Stato  in
materia  di  «ordine  pubblico  e  sicurezza»  per  le  modalita'  di
installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco  leciti  e  per
l'individuazione dei giochi leciti. Si tratta  di  profili,  infatti,
che evocano finalita' di prevenzione  dei  reati  e  di  mantenimento
dell'ordine pubblico (sentenze n. 72 del 2010 e  n.  237  del  2006),
giustificando la vigenza del  regime  autorizzatorio  previsto  dagli
artt. 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773  (Approvazione
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)" (sentenza  n.  27
del 2019, v. anche sentenza n. 108 del 2017). 
    Codesta Ecc.ma Corte, pero', ha pure precisato che tale  assunto,
"tuttavia, non comporta che ogni aspetto  concernente  la  disciplina
dei giochi leciti ricada nella competenza  statale,  ben  potendo  le
Regioni intervenire con misure tese a inibire l'esercizio di sale  da
gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza  minima  da
luoghi considerati "sensibili", al  fine  di  prevenire  il  fenomeno
della   "ludopatia".   Disposizioni   di    tal    fatta    risultano
«dichiaratamente   finalizzate   a   tutelare    soggetti    ritenuti
maggiormente vulnerabili, o per la giovane eta' o  perche'  bisognosi
di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire  forme
di  gioco  cosiddetto  compulsivo,   nonche'   ad   evitare   effetti
pregiudizievoli per il contesto urbano, la  viabilita'  e  la  quiete
pubblica» (sentenza n. 300 del 2011). Si tratta, in altri termini, di
normative  che   prendono   in   considerazione   principalmente   le
conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce  di  consumatori
psicologicamente piu' deboli,  nonche'  dell'impatto  sul  territorio
dell'afflusso a detti giochi da parte degli utenti.  Esse,  pertanto,
sono ascrivibili alle materie «tutela della salute»  e  «governo  del
territorio», nelle quali spetta alle Regioni e alle Province autonome
una potesta' legislativa concorrente." (sentenza n. 27 del 2019). 
    Se dunque non puo' essere disconosciuta la competenza regionale a
dettare norme volte a tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili  e
a prevenire i fenomeni da disturbo da gioco d'azzardo,  va  ribadito,
al contempo, che la Regione Siciliana non e' titolare  di  competenza
propria nella materia dell'ordine pubblico e  della  sicurezza.  Tale
materia resta riservata alla  competenza  esclusiva  statale  perche'
riguarda la prevenzione  dei  reati  e  il  mantenimento  dell'ordine
pubblico inteso quest'ultimo  quale  «complesso  dei  beni  giuridici
fondamentali e degli interessi pubblici primari sui  quali  si  regge
l'ordinata e civile convivenza nella comunita'  nazionale»  (sentenze
n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009). 
    E non vi e' dubbio che l'art. 8 del TULPS, a tenore del quale  le
"autorizzazioni di polizia sono personali" e "non  possono  in  alcun
modo essere trasmesse [...], salvi  i  casi  espressamente  preveduti
dalla legge", e' norma ricompresa nella materia dell'ordine  pubblico
e  sicurezza  che  l'art.  117,  secondo  comma,  lettera  h),  Cost.
attribuisce alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato. 
    L'art. 1, comma  2,  ultimo  periodo,  della  legge  n.  18/2021,
proprio perche' presuppone che il titolo abilitativo per  l'esercizio
dell'attivita' del gioco con vincita  di  danaro  praticato  mediante
apparecchi di cui ai commi 6 e 7 dell'art.  110  TULPS  possa  essere
ceduto con atto inter vivos ad altro  soggetto,  si  pone  dunque  in
contrasto con il principio di personalita' delle licenze di  polizia,
che risponde ad esigenze  di  tutela  dell'ordine  pubblico  e  della
sicurezza. 
    1.3. Ai fini dell'individuazione della  materia  nella  quale  si
colloca  la  norma  impugnata,  appare  opportuna  qualche  ulteriore
precisazione. 
    Per operare correttamente tale individuazione,  infatti,  occorre
guardare all'oggetto, alla ratio e alla  finalita'  della  disciplina
dettata dalla norma censurata, "tralasciando gli aspetti marginali  e
gli  effetti  riflessi,  cosi'  da   identificare   correttamente   e
compiutamente anche l'interesse tutelato" (ex plurimis,  sentenze  n.
140 del 2015 e n. 167 del 2014). 
    In  tale  prospettiva,  occorre  rimarcare  che  qui  non  e'  in
contestazione  il  dettato  dell'art.  6  della  legge  regionale  n.
24/2000,  come  modificato  dall'art.  1  della  legge  regionale  n.
18/2021, nella parte in cui tende ad "evitare  la  prossimita'  delle
sale e degli  apparecchi  da  gioco  a  determinati  luoghi,  ove  si
radunano   soggetti   ritenuti    psicologicamente    piu'    esposti
all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e,  quindi,  al
rischio di cadere  vittime  della  "dipendenza  da  gioco  d'azzardo"
(sentenza n. 108 del 2017). Codesta Ecc.ma Corte, invero, ha da tempo
chiarito che non possono ricondursi alla materia di «ordine  pubblico
e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera  h,  Cost.)  le  norme
regionali che prevedono distanze minime dai luoghi "sensibili" per la
collocazione di sale e apparecchi  da  gioco  (sentenza  n.  300  del
2011). 
    L'odierna impugnativa,  invece,  e'  diretta  a  censurare,  come
detto, l'ultimo periodo del  comma  2  dell'articolo  1  della  legge
regionale n. 18/2021 che, nell'evocare «la cessione della licenza  ad
altro soggetto», riconosce il subingresso per atto inter vivos  nelle
licenze di pubblica sicurezza, categoricamente escluso  dalle  citate
disposizioni del TULPS. Il subentro  nell'esercizio  di  un'attivita'
sottoposta  a  regime  autorizzatorio,  in  realta',  non  puo'   che
realizzarsi se non con il rilascio di una nuova licenza, dal  momento
che le autorizzazioni di polizia debbono, ai sensi  dell'art.  8  del
R.D. n. 773/1931 essere considerate personali e  non  possono  essere
trasmesse dal titolare a terzi, salvo i casi  espressamente  previsti
dalla legge statale. 
    Invero, la ratio alla  base  della  normativa  in  commento,  che
disciplina le autorizzazioni di polizia, risiede nell'opportunita' di
evitare che le stesse vengano rilasciate a soggetti che, per  i  loro
comportamenti pregressi, denotino scarsa  affidabilita',  potendo  in
astratto costituire un pericolo per l'incolumita' e l'ordine pubblico
(da ultimo, T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 19/11/2020,  n.  1866).
Ed e' di tutta evidenza, allora, che il comma 2 dell'articolo 1 della
legge regionale n. 18/2021, nella parte in cui contempla «la cessione
della licenza ad altro soggetto», detta una previsione  normativa  in
materia di «ordine pubblico e sicurezza». 
    Sotto ulteriore  profilo,  si  osserva  che  la  norma  regionale
censurata incide sugli esercizi soggetti al controllo  dell'autorita'
di pubblica sicurezza ex art. 88 del TULPS; controllo che involge una
pluralita'  di   interessi   pubblici,   eminentemente   diretti   al
mantenimento dell'ordine pubblico  e  della  sicurezza,  mediante  la
verifica della sussistenza di una serie  di  requisiti  soggettivi  e
oggettivi del richiedente la concessione (sentenze n. 237 del 2006  e
n. 72 del 2010). 
    La licenza  per  l'esercizio  dell'attivita'  di  raccolta  delle
scommesse, prevista dall'art. 88 del  TULPS,  in  quanto  licenza  di
polizia, ha carattere personale, tant'e' che in difetto si  configura
il reato di cui all'art. 4 della legge n. 401 del  1989  (Cass.  pen.
Sez. III, 04/07/2006, n. 33949). La norma censurata, nella  parte  in
cui introduce il subingresso nella  licenza  di  un  altro  soggetto,
invade quindi la competenza statale esclusiva in materia  di  «ordine
pubblico e sicurezza» anche  in  considerazione  di  quanto  previsto
dagli artt. 86 e 88 TULPS. 
    In definitiva, l'esigenza  di  garantire  uniformita'  a  livello
nazionale  in  materia  di  ordine  pubblico   e   sicurezza   appare
compromessa dalla «cessione della licenza ad altro soggetto» prevista
dalla norma  impugnata,  che  il  legislatore  siciliano  ha  emanato
mancando di considerare che tale licenza, come tutte  le  licenze  di
polizia (ex art. 8 TULPS), e' di natura personale e percio' non  puo'
essere trasferita dal titolare ad un terzo se non nei  casi  previsti
dalle leggi statali innanzi richiamate. 

(1) L'art.6,   comma   5,   della   legge   regionale   n.   24/2020,
    nell'originaria formulazione considerava, alla lettera  a)  nuova
    installazione, ai fini di quanto previsto dal  comma  1,  "a)  la
    stipulazione di un  nuovo  contratto,  anche  con  un  differente
    concessionario,  nel  caso  di  riscessione  o  risoluzione   del
    contratto  in  essere".  Tale  previsione,  tuttavia,  e'   stata
    abrogata dal comma 1 dell'art. 1, della legge n. 18/2021. 
Per le ragioni esposte, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
come sopra rappresentato e  difeso,  ai  sensi  dell'art.  127  della
Costituzione, 
    Chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia  dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'articolo 1, comma 2, ultimo periodo,
della legge regionale siciliana n. 18/2021. 
    Con  l'originale  notificato  del  presente  atto  si  depositano
l'estratto della determinazione del Consiglio  dei  Ministri  del  23
settembre 2021 con l'allegata  relazione  che  ne  costituisce  parte
integrante.