Oggi in Aula alla Camera si terrà l’esame e la votazione delle questioni pregiudiziali riferite al disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, recante disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili (C. 2220 ).

Due di queste menzionano anche il settore dei giochi.

La prima è a firma di alcuni deputati di Forza Italia.

“La Camera,

premesso che:

il provvedimento in esame consta di 60 articoli, suddivisi in 5 Capi. I primi quattro contengono norme di natura tributaria, mentre il Capo V contiene disposizioni eterogenee, emanate «per esigenze indifferibili»;

le norme del Capo I (articoli 1-23) intervengono con il fine di contrastare e ridurre l’evasione e le frodi fiscali; sulla materia dei giochi interviene il Capo II del decreto (articoli 24-31); con il Capo III del provvedimento (articoli 32-38) sono introdotte ulteriori norme fiscali; il Capo IV è costituito dal solo articolo 39, che inasprisce le pene per i reati tributari e abbassa alcune soglie di punibilità (l’efficacia di tali disposizioni è posticipata alla conversione in legge del decreto-legge); con il Capo V (articoli 40-60) sono introdotte misure di natura eterogenea, afferenti a diversi settori, che spaziano dall’imposta municipale sulle piattaforme marine, ai vincoli di spesa per Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. ed Equitalia Giustizia S.p.A., i dispositivi antiabbandono, Alitalia, l’autotrasporto, misure per la competitività delle imprese, pagamento dei debiti commerciali della P.A,. Fondo perequativo IRAP), e diverse altre questioni;

 è evidente quindi come il provvedimento risulti caratterizzato da un contenuto disorganico ed eterogeneo, ponendosi in contrasto con quanto stabilito dalla Costituzione in materia di decretazione d’urgenza;

il rilievo del criterio di omogeneità nel contenuto costituisce, infatti, uno dei perni fondamentali sui quali la Corte Costituzionale ha fondato i percorsi argomentativi legati alla verifica del rispetto degli indispensabili requisiti di straordinaria necessità e urgenza richiesti dall’articolo 77 della Costituzione per la legittima adozione dei decreti-legge. In particolare, con la sentenza n. 22 del 2012, la Corte costituzionale ha ritenuto tout court illegittimo il decreto-legge qualora il suo contenuto non rispetti il vincolo della omogeneità, vincolo esplicitato dall’articolo 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400;

è evidente infatti che il provvedimento interviene a disciplinare una pluralità di ambiti materiali i quali difficilmente possono considerarsi avvinti da quel nesso oggettivo o funzionale richiesto dalla Corte Costituzionale affinché il contenuto di un provvedimento d’urgenza possa ragionevolmente considerarsi unitario. In tali termini, i contenuti normativi del decreto-legge in esame confliggono con le regole giuridiche, anche di rango costituzionale, che presiedono alla redazione dei provvedimenti d’urgenza;

il perpetuarsi di deroghe alle procedure ordinarie di predisposizione di provvedimenti normativi, che, anche nel corso della presente legislatura, stanno assumendo la forma di decretazione d’urgenza, attraverso la continua e reiterata composizione di decreti «omnibus», oltre a rappresentare un’alterazione degli equilibri istituzionali riconducibili al rapporto tra Governo e Parlamento, determinano una evidente lesione delle prerogative parlamentari nell’esercizio della funzione legislativa;

emerge, poi come alcune scelte non abbiano alcuna attinenza con esigenze indifferibili ed urgenti, ma piuttosto con altre valutazioni, anche di tipo politico, e pertanto assolutamente non rientranti nell’ambito della decretazione d’urgenza secondo i principi stabiliti dal dettato costituzionale;

infatti, dalla lettura dei 60 articoli è evidente come una parte consistente delle misure adottate dal Governo sia in realtà a impatto differito. Il caso più lampante è il pacchetto di interventi per limitare l’uso del contante e favorire i pagamenti tracciabili con il credito d’imposta per gli esercenti fino a 400 mila euro di volume d’affari e le sanzioni sul Pos «negato» (articoli 18, 22, 23): tutte misure in vigore da luglio 2020;

a cancellare di fatto il requisito della necessità ed urgenza per almeno il 50 per cento delle norme sono i circa 30 provvedimenti attuativi a cui viene demandato l’onere di rendere operative le misure adottate. Tra queste la stretta su appalti e subappalti (articolo 4): l’obbligo di versamento delle ritenute decorrerà solo dal 1° gennaio 2020 e per essere operativo avrà comunque bisogno di almeno due interventi delle Entrate e la realizzazione di un sistema telematico per la certificazione dei versamenti effettuati. Sul reverse charge esteso alle prestazioni effettuate mediante contratti di appalto, subappalto, affidamento a soggetti consorziati o rapporti negoziali comunque denominati, che vengono svolti con il prevalente utilizzo di manodopera presso le sedi di attività del committente e con l’utilizzo di beni strumentali di proprietà del committente, l’attesa potrebbe essere anche più lunga in quanto a pronunciarsi sul via libera dovrà essere la Commissione europea;

e veniamo alla previsione, all’interno del provvedimento, di un intervento su una fattispecie penale con efficacia temporale differita all’entrata in vigore della legge di conversione. L’efficacia delle disposizioni di cui al richiamato articolo 39 (che, si ricorda, inasprisce le pene per i reati tributari) è infatti posticipata alla conversione in legge del decreto-legge: ciò pone chiaramente due fondamentali problemi di ordine costituzionale;

il primo riguarda i presupposti di straordinaria necessità e urgenza, i quali devono caratterizzare sia il decreto nel suo complesso, sia – per quanto qui maggiormente rileva – le singole disposizioni da questo recate. Tanto prescrive il richiamato articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988 («I decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo»), che, in ciò, «pur non avendo, in sé e per sé, rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità […] costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’articolo 77 della Costituzione» (vi vedano, fra le più recenti, la sentenza n. 170 del 2017, e già prima, le sentenze n. 220 del 2013 e n. 22 del 2012). Ebbene, nel subordinare l’efficacia della fattispecie sanzionatoria alla condizione, futura e incerta, della conversione, il decreto stesso denuncia l’assenza della straordinaria necessità e urgenza della previsione;

ora, è ben nota la giurisprudenza costituzionale, secondo cui «la straordinaria necessità ed urgenza non postula inderogabilmente un’immediata applicazione delle disposizioni normative contenute nel decreto-legge, ma ben può fondarsi sulla necessità di provvedere con urgenza, anche laddove il risultato sia per qualche aspetto necessariamente differito» (sentenze n. 16 e n. 170 del 2017); tuttavia, è altrettanto noto l’insegnamento secondo cui la natura stessa del decreto-legge «entrerebbe in contraddizione con le sue stesse premesse, se contenesse disposizioni destinate ad avere effetti pratici differiti nel tempo» (sentenze n. 220 del 2013). E qui è il punto: trattandosi di una norma penale, l’effetto pratico ricercato è quello di prevenire determinate condotte e reprimerle; se, però, si scinde il momento del giudizio legislativo di disvalore (il quale è già espresso dall’immissione della norma nell’ordinamento, conseguente all’entrata in vigore del decreto) da quello della sanzionabilità (subordinata alla condizione futura e incerta dell’entrata in vigore della legge di conversione) non si raggiunge alcun effetto pratico immediato e concreto normativamente apprezzabile, al di là dell’annuncio politico; in altri termini, né l’atto del provvedere in sé, né a maggior ragione la singola disposizione, producono una modificazione immediata dell’ordinamento giuridico, qualificata dai necessari presupposti della straordinaria necessità e urgenza, imposti dall’articolo 77 della Costituzione. Lo stesso Governo, con questa opzione, ha manifestato la carenza dei requisiti costituzionali, lasciando intendere che lo stesso risultato si sarebbe potuto conseguire in maniera altrettanto efficace nei modi e nei tempi della legge ordinaria (quale è la legge di conversione), anziché con decreto-legge;

il tema dell’effetto pratico porta ad analizzare il secondo fondamentale problema di ordine costituzionale che affligge la disposizione in oggetto: se dal punto di vista squisitamente normativo questo è un non effetto, dal punto di vista penalistico siamo in presenza, addirittura, di un effetto paradossale e del tutto negativo;

come noto, il diritto penale ha quale funzione fondamentale quella di orientare la condotta dei consociati, e predeterminare – nei rapporti fra autorità e libertà – la sfera del lecito da quello dell’illecito (basterà ricordare la sentenza trattato della Consulta n. 364 del 1988). A fronte di ciò, la scissione logica e cronologica già menzionata del giudizio di disvalore da quello della sanzionabilità produce uno stato di forte incertezza nei destinatari delle norme, nelle more della conversione;

sotto il profilo della certezza del diritto e del garantismo penale, come si risolverebbe la questione sul versante della successione delle leggi penali nel tempo e del divieto di retroattività ex articolo 25 della Costituzione? Il principio d’irretroattività penale si basa sull’inammissibilità di sanzioni, legate a fatti che non siano penalmente puniti prima della loro commissione, e del cui disvalore, dunque, l’autore non poteva avere percezione. Quid iuris, in questo caso di scissione fra giudizio di disvalore e applicabilità della norma? Se si applica un criterio sostanzialista, si potrebbe anche giungere a ritenere proiettabile a ritroso la norma: è una provocazione, ma non del tutto inverosimile, ancorabile all’assunto che comunque l’autore sapeva delle conseguenze cui andava incontro. Se si applica un più appropriato criterio formalistico, nessuno potrà essere punito anteriormente all’entrata in vigore della legge di conversione: ma in questo modo, del tutto auspicabile peraltro, si conferma che prima della conversione, la norma inserita nel decreto non produce, e non può produrre, alcun effetto pratico, ed è dunque priva dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza, ritornando così alla prima obiezione;

per non parlare di tutti gli scenari d’incertezza legati alla mancata conversione del decreto nel suo complesso, alla mancata conversione della specifica disposizione o alla sua modifica in sede emendativa: si tratta di scenari d’incertezza tali, specie ove declinati su di una situazione così paradossale, che fanno rivalutare la tesi dottrinaria, minoritaria ma suggestiva, secondo cui il decreto-legge non può essere fonte di norme penali, in quanto, in caso di mancata conversione, risultano non più reversibili gli effetti sulla libertà personale prodotti da un decreto-legge che preveda nuove incriminazioni o inasprisca un preesistente trattamento sanzionatorio;

tra l’altro vale la pena evidenziare come lo stesso relatore del provvedimento, nell’illustrare i contenuti dell’articolo 39, ha dichiarato che, sebbene «la misura del carcere per i grandi evasori è sicuramente una misura condivisa, ciononostante, il dibattito parlamentare servirà senz’altro a chiarire maggiormente in che modo declinare la norma»; di fatto ha quindi già annunciato una modifica delle norme stesse, offrendo ulteriore e maggiore incertezza al nostro sistema penale,

delibera

di non procedere all’esame del disegno di legge n. 2220.

Gelmini, Martino, Baratto, Cattaneo, Giacomoni, Giacometto, Porchietto, Costa, Bartolozzi, Cassinelli, Cristina, Ferraioli, Pittalis, Siracusano, Zanettin, Sisto, Calabria, Milanato, Ravetto, Santelli, Sarro, Tartaglione.

La seconda è a firma di alcuni deputati della Lega.

“La Camera,

premesso che:

 il Governo interviene con il presente decreto-legge per introdurre o modificare disposizioni fiscali, ma di fatto utilizza la decretazione d’urgenza a copertura di una parte consistente della manovra economica per il 2020, affidando al disegno di legge di bilancio per il 2020 una mera parte residuale delle norme di gettito;

 a confermarlo è la presenza, all’interno di questo provvedimento, di molte delle disposizioni illustrate nel Documento programmatico di bilancio 2020, che il Ministro dell’economia e delle finanze ha inviato alla Commissione Europea il 16 ottobre u.s., come il nuovo tetto al contante, il c.d. cashless, ovvero gli incentivi per favorire i pagamenti elettronici, il piano di lotta all’evasione fiscale anche attraverso il gioco;

è palese l’utilizzo in modo improprio da parte del Governo dello strumento della normativa d’urgenza;

prova ne sia che molte disposizioni inserite nel decreto-legge non sono norme cogenti ed esplicheranno la propria efficacia solo a partire dal 1° gennaio 2020, come gli articoli 4, 6, 19, 27, 38, 57, altre nel corso del 2020, come gli articoli 3, 10, 11, 22, 36 e 46, talune addirittura saranno da attuare come gli articoli 1, 5, 7, 9, 12, 13,14, 21, 28, 29, 43, 51, 52, 53 e 59;

l’articolo 16, per esempio, contiene una proroga, al 1° luglio 2020, dell’avvio della predisposizione da parte dell’Agenzia delle Entrate, per i soggetti passivi dell’IVA residenti e stabiliti in Italia, delle bozze precompilate dei registri IVA nonché delle comunicazioni delle liquidazioni periodiche;

l’articolo 18, parimenti, modifica il regime di utilizzo del contante solo a decorrere dal 1° luglio 2020;

l’articolo 108, primo comma, della Costituzione, stabilisce una riserva di legge assoluta con riguardo alle norme sull’ordinamento giudiziario e l’articolo 39 del decreto-legge, invece, inasprisce le pene per i reati tributari e abbassa alcune soglie di punibilità; introduce inoltre, in caso di condanna, la confisca dei beni di cui il condannato abbia disponibilità per un valore sproporzionato al proprio reddito (c.d. confisca allargata);

peraltro l’articolo 39 ha un’efficacia differita solo al momento della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della legge di conversione del decreto-legge e non si ravvede la necessità né l’urgenza di inserire tale norma già nel decreto-legge in esame, quando si poteva lasciare l’intervento normativo alle Camere, nella naturale dialettica della democrazia parlamentare, come prevista dall’impianto costituzionale vigente, che assegna la funzione legislativa in via principale alle due Camere ai sensi dell’articolo 70 della Costituzione;

anche l’articolo 46 rinvia di un anno, dal 2020 addirittura al 2021, l’entrata in vigore dei meccanismi di finanziamento delle funzioni regionali diretti ad assicurare autonomia di entrata alle regioni a statuto ordinario e, conseguentemente, a sopprimere i trasferimenti statali;

la maggior parte delle norme contenute nel decreto-legge, quindi, vengono meno alla rispondenza del requisito, previsto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della «immediata applicabilità» delle misure disposte dal decreto-legge;

inoltre, l’articolo 32 dovrebbe essere volto a chiarire la corretta interpretazione dell’articolo 132 paragrafo 1, lettere i) e j), della direttiva 28 novembre 2006, n. 112 (2006/112/CE) relativa alle esenzioni IVA, in ottemperanza alla sentenza della Corte di giustizia UE 14 marzo 2019, C-449/17, specificando che, in tale perimetro, non ricade l’insegnamento finalizzato a conseguire le patenti di guida delle categorie B e C1, pertanto le autoscuole dovranno applicare l’IVA sui corsi per il perseguimento delle patenti di tali categorie;

in tale differenziazione si ravvisa un’oggettiva violazione del principio costituzionale di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione;

la norma, peraltro, è oscura nella sua formulazione in quanto non chiarisce se siano fatti salvi i comportamenti dei contribuenti che hanno assoggettato a IVA le prestazioni delle scuole guida, ovvero, al contrario, se siano fatti salvi i comportamenti dei contribuenti che non hanno assoggettato le prestazioni, lasciando aperto il dubbio di costituzionalità sull’efficacia retroattiva di una norma fiscale, contravvenendo anche allo statuto del contribuente di cui all’articolo 3 della legge n. 212 del 2000,

delibera

di non procedere all’esame del disegno di legge n. 2220.

Centemero, Molinari, Bitonci, Cavandoli, Covolo, Gerardi, Gusmeroli, Alessandro Pagano, Paternoster, Tarantino”.