La Questura di Lodi ha respinto l’istanza con cui una società aveva richiesto il rilascio dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS, per l’esercizio dell’attività di Centro Trasmissione Dati (CTD) di scommesse a quota fissa. La società ha impugnato il diniego ricorrendo al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia. La difesa erariale si è costituita in giudizio, insistendo per il rigetto del ricorso, in rito e nel merito.

L’autorizzazione prevista dall’art. 88 TULPS può essere rilasciata in favore dei soggetti concessionari o autorizzati all’esercizio dell’attività di raccolta di scommesse così il TAR ha respinto il ricorso:

«Con riguardo alla necessità che i soggetti che intendono svolgere attività nel settore del gioco d’azzardo debbano ottenere anche l’autorizzazione di polizia prevista all’art. 88 TULPS, la pronuncia in esame ha ancora precisato che “la condizione dell’autorizzazione di polizia in forza della quale coloro che operano in tale settore nonché i loro locali sono assoggettati ad un controllo iniziale e ad una sorveglianza continua … contribuisce chiaramente all’obiettivo mirante a evitare che questi operatori siano implicati in attività criminali o fraudolente e sembra una misura del tutto proporzionata a tale obiettivo”, e che “il fatto che un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un’autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non è, in sé, sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello della lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo”.

La Corte ha dunque concluso che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro Stato membro, nel rispetto degli obblighi posti dal diritto dell’Unione, subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio”.

Con riferimento specifico alla necessità di riconoscere le autorizzazione rilasciate, in un determinato settore di attività, da un diverso Stato membro, la pronuncia in esame ha affermato che:

“…considerato l’ampio margine discrezionale degli Stati membri riguardo agli obiettivi che essi intendono perseguire ed al livello di tutela dei consumatori da essi ricercato e vista l’assenza di un’armonizzazione in materia di giochi d’azzardo, allo stato attuale del diritto dell’Unione non esiste alcun obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri (v., in tal senso, sentenze dell’8 settembre 2010, Stoß e a., C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, Racc. pag. I‑8069, punto 112, nonché del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, Racc. pag. I‑8185, punti 96 e 99).

41 Ne discende che ogni Stato membro conserva il diritto di subordinare la possibilità per gli operatori che intendano proporre giochi d’azzardo a consumatori che si trovino sul suo territorio al rilascio di un’autorizzazione da parte delle sue autorità competenti, senza che la circostanza che un operatore privato sia già titolare di un’autorizzazione rilasciata in un altro Stato membro possa esservi d’ostacolo (v. sentenza Stoß e a., cit., punto 113).

42. Infatti, i vari Stati membri non dispongono necessariamente degli stessi mezzi tecnici per controllare i giochi d’azzardo e non compiono per forza le medesime scelte al riguardo. Il fatto che un particolare livello di tutela dei consumatori possa essere raggiunto in un determinato Stato membro, mediante l’applicazione di tecniche sofisticate di controllo e di sorveglianza, non consente di concludere che il medesimo livello di protezione possa essere raggiunto in altri Stati membri che non dispongano di questi mezzi tecnici o non abbiano fatto le medesime scelte. Inoltre, uno Stato membro può legittimamente scegliere di voler sorvegliare un’attività economica che si svolge nel suo territorio, ciò che sarebbe per esso impossibile qualora dovesse fidarsi dei controlli effettuati dalle autorità di un altro Stato membro mediante sistemi di regolazione cui esso non sovrintende in prima persona (v., in tal senso, sentenza Dickinger e Ömer, cit., punto 98).

43. Pertanto occorre rispondere alla terza questione pregiudiziale dichiarando che gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro Stato membro, nel rispetto degli obblighi posti dal diritto dell’Unione, subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio.”

II) Sulla base delle ricordate statuizioni, questo Tribunale, con sentenze nn. 848/2019 e 2096/2020, ha respinto analogo ricorso proposto da un soggetto che, non essendo titolare di concessione rilasciata dall’Amministrazione dei Monopoli di Stato per l’esercizio di scommesse, ed intendendo svolgere in Italia attività di Centro di Trasmissione Dati, aveva chiesto il rilascio dell’autorizzazione di polizia prevista dall’art.88 TULPS.

In particolare, secondo quanto evidenziato in dette pronunce, “il sistema concessorio-autorizzatorio, vigente nel nostro ordinamento, la cui legittimità è stata confermata anche dalle Corti europee, riguarda unicamente operatori economici che intendano ‘organizzare e gestire’ nel territorio la parte del mercato nazionale delle scommesse dismessa dalle strutture pubbliche, e non lascia nessuno spazio per formule organizzatorie, che, separando le fasi della negoziazione, non consentano l’individuazione dell’effettivo radicamento giuridico del gestore reale nel mercato nazionale delle scommesse. Invece con il meccanismo predisposto (attraverso un CTD intermediario, come nella fattispecie), ove lo Stato italiano lo consentisse, il reale gestore del mercato potrebbe svolgere la sua attività all’estero senza sottoporsi a controlli e verifiche, agendo attraverso l’intermediatore, rispetto al quale nessuna responsabilità sarebbe ipotizzabile, ingenerando incertezze presso gli stessi scommettitori. Anzi, tale incertezza costituisce di per sé un valido e sufficiente motivo di ordine pubblico per denegare l’autorizzazione. Peraltro, anche la giurisprudenza penale si è orientata nel senso di ritenere che integra il reato previsto dall’art. 4 della l. 13 dicembre 1989, n. 401, la raccolta di scommesse su eventi sportivi da parte di un soggetto che compia attività di intermediazione per conto di un allibratore straniero privo di concessione (Cassazione penale, Sez. III, 20 luglio/30 agosto 2017, n. 39561)”.

III) Sulla base dei ricordati principi, elaborati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e nazionale, è possibile affermare che la normativa italiana, che condiziona l’esercizio dell’attività di raccolta di scommesse al possesso di una concessione rilasciata dallo Stato italiano, nonché ad una autorizzazione di polizia, non può ritenersi incompatibile con il diritto dell’Unione Europea, e segnatamente, con la libertà di stabilimento, nella misura in cui i suddetti atti autorizzativi sono posti a presidio della legalità di tale attività, garantendo che essa sia assoggettata a controlli che mirano ad evitare che possa essere svolta da organizzazioni criminali, avvantaggiando le stesse.

La pacifica ed incontestata mancanza, in capo alla ricorrente, di una concessione rilasciata dall’Amministrazione dei Monopoli di Stato, per l’esercizio dell’attività di raccolta delle scommesse, è stata dunque legittimamente ritenuta, dalla Questura di Lodi, causa sufficiente per negare alla (omissis) il rilascio della autorizzazione ex art. 88 TULPS e per ordinare alla stessa la cessazione dell’attività».