El Tribunal Administrativo Regional de Emilia Romagna desestimó - mediante sentencia - el recurso presentado por una empresa contra el Ayuntamiento de Forlì, que solicitaba la anulación tras la suspensión de la orden de cierre de una sala de juego que no respetaba el medidor de distancia.
A continuación el texto de la sentencia:
“El recurrente de hoy afirma que gestiona la actividad de recogida de juegos legítimos mediante una licencia conforme al art. 88 tulps obtenido el 4 de marzo de 2013 en la Jefatura de Policía de Forlì en la sala de (...) de Forlì con dispositivos VLT (Video Lottery Terminal) y para realizar la actividad auxiliar de servir alimentos y bebidas con dispositivos AWP (Amusement With Prices) en las mismas premisas).
En esta calidad impugnó con recursos separados ante el Tribunal Administrativo las medidas municipales que implementaron la presupuesta L.R. 5/2013 (art. 6, c. 2 bis) sobre el cierre de los salones de juego situados dentro del límite de 500 m. de los llamados lugares sensible o la resolución. G.C. norte. 481/2017 mapeando las habitaciones que no respetan los límites de distancia y la nota de 5 de junio de 2018 de cierre o reubicación en el plazo de seis meses.
Con sentencias no. 772 y 773 de 2022, se declaró la extinción de las sentencias por renuncia posterior.
Con acto de 29 de febrero de 2020, dado lo anterior y habiendo reconocido el incumplimiento de la citada orden de cierre, el Gerente de Servicio inició el procedimiento de cierre de la sala de juegos VLT.
Con ordenanza no. 1189 de 21 de diciembre de 2022, tras la expiración de las prórrogas legales, el Ayuntamiento de Forlì ordenó el cierre de la mencionada sala de juegos VLT, ya consecuencia de la inviolabilidad de las disposiciones antes mencionadas, junto con el cierre de la actividad auxiliar de suministro de alimentos y bebidas celebradas en el mismo lugar.
Con posterior ordenanza núm. 61 de 24 de enero de 2023, la administración municipal amplió el cierre a todos los dispositivos presentes en la sala de juegos en cuestión o también a los mencionados en carta. a), del art. 110 co. 6 RD 773/31, recordando las amplias disposiciones del art. 6, co. 2 bis, LR 5/2013.
Con el recurso introductorio (...) impugnó el auto núm. 1189/2022 deduciendo razones que se pueden resumir en:
I) Exceso de facultades por infracción de la resolución del Ayuntamiento de Forlì n. 481 del 18/12/2017 y el principio de jerarquía de fuentes. Exceso de facultades por manifiesta falta de lógica, contradicción e irracionalidad y violación de los cánones garantizados constitucionalmente a que se refiere el art. 97 de la Constitución y el principio de libertad de iniciativa económica privada a que se refiere el art. 41 de la Constitución Exceso de poder por violación de la confianza legítima: la ordenanza impugnada, firmada por el administrador municipal al frente del Servicio de Construcción y Desarrollo Económico, viola el principio de jerarquía de fuentes, ya que un acto de gestión debe respetar el disposiciones de un acto que es de carácter superior, como la resolución del consejo municipal; la confianza del solicitante en el desempeño de la actividad se habría visto socavada.
II) Violación de la ley por infracción de los artículos. 7 y 10 litros. 241/1990. Exceso de facultades por violación de los principios de equidad procesal y de los cánones constitucionalmente garantizados de buen desempeño e imparcialidad de la acción administrativa (art. 97 de la Constitución). Exceso de facultad por mala interpretación y aplicación de la normativa autonómica en la que se basa la disposición. Exceso de poder por contradicción e irracionalidad manifiestas. Exceso de poder por falta de motivación. Violación del principio de confianza legítima: la disposición del “aquí parte” se dictó sin que se hubiera ofrecido al recurrente comunicación previa de inicio del procedimiento conforme al art. 7 litros. norte. 241/1990, ya que dicha comunicación se refería únicamente a la sala del VLT sin mencionar el bar ni los AWP allí instalados, que ahora deben cerrarse; La regulación regional que presupone la propia medida de cierre aquí discutida y, por lo tanto, las consiguientes medidas municipales afectan únicamente a las salas de juego VLT, no a los establecimientos comerciales en los que se instalan los dispositivos AWP, que están sujetos a otras regulaciones legislativas a nivel nacional y regional.
III) Violación de la ley por infracción del art. 2 litros. 241/1990. Violación de la ley por infracción del art. 122 del Código II del Reglamento Municipal aprobado con resolución del consejo núm. 81 del 20/4/2009. Violación de la ley por infracción del art. 1, apartado 2 bis, l. 241/1990 – violación del principio de confianza legítima. Exceso de facultades por violación del principio de equidad procesal y de los cánones constitucionalmente garantizados de buen desempeño e imparcialidad de la acción administrativa (art. 97 de la Constitución). Exceso de poder por falta absoluta de investigación. Exceso de facultades por falta de motivación: la Administración habría eludido el plazo de 30 días establecido en la comunicación de 29 de febrero de 2020 para la conclusión del procedimiento, dando lugar a la confianza del recurrente en el resultado positivo.
El recurrente también solicitó que se condenara al Ayuntamiento de Forlì a pagar una indemnización por los daños resultantes del retraso con arreglo al art. 2 bis l. 241/1990.
El Municipio de Forlì compareció ante el tribunal, objetando la infundación de todos los motivos "ex adverso" planteados con el recurso introductorio, considerando la extinción del procedimiento anterior con las sentencias antes mencionadas pronunciadas por este Tribunal Administrativo núms. 772 y 773 de 2022 junto con la falta de presentación de solicitud de reubicación; La conversión solicitada de una sala de juegos VLT a un bar con dispositivos AWP no sería posible ya que los requisitos son diferentes.
Con recurso de apelación por motivos adicionales, el recurrente impugnó el auto núm. 61/2023 de lo que se deducen denuncias articuladas de violación de la ley y extralimitación de facultades en diversos aspectos, que se pueden resumir en lo siguiente: la facultad ejercida por la Administración sería atribuible a la autoprotección con función de amnistía o convalidación de los defectos denunciados con el recurso introductorio para confirmar su validez; en cualquier caso, la orden carecería de motivación y no estaría precedida del necesario contrainterrogatorio.
La defensa municipal con un comunicado también objetó la infundación del recurso por motivos adicionales, representando en resumen cómo la ordenanza 61/2023 no tiene el carácter de convalidación sino de reforma integradora, innovando con efecto "ex nunc" el contenido de la ordenanza anterior ampliando el cierre también a los dispositivos AWP; la actividad de administración realizada por la recurrente sería completamente accesoria a la principal, siguiendo por tanto su destino; ya no estaría en duda la existencia de las condiciones legales que llevaron al cierre de la sala (...).
En el consejo de 22 de marzo de 2023, con auto nº 164/2023, se desestimó la solicitud cautelar "dado que la existencia de las condiciones jurídicas que llevaron al cierre de la sala de juegos en cuestión ya no puede ser cuestionada y considerando la falta de elementos de fundamento suficiente de la pretensión reivindicada también en la parte en la que el recurrente invoca la "conversión" de la sala de juegos VTL para ser operada con dispositivos AWP.
Con ordenanza no. 2253/2023, la Sección IV del Consejo de Estado aceptó el recurso cautelar presentado por el recurrente limitado al perfil de “periculum in mora”.
Cerca de la discusión sobre el fondo del recurso de apelación, las partes presentaron escritos y documentación.
La defensa municipal destacó en particular cómo el cierre de la sala de juegos en cuestión se deriva directamente de la ley regional núm. 5/2013 y el consiguiente mapeo de los puntos de recogida que no respetan los límites de distancia de lugares sensibles realizado por la autoridad local de conformidad con la d.G.R. norte. 831/2017 a su vez implementando la misma ley regional.
La defensa del recurrente solicitó la suspensión del procedimiento conforme al art. 295 cpc dada la conexión con otra sentencia pendiente en el Consejo de Estado entre otro operador económico y el municipio de Forlì relativa a la prohibición de las salas de juego debido a los límites de distancia de los lugares sensibles, donde se ha ordenado una verificación para comprobar el efecto de la expulsión en el territorio municipal .
La Administración se opuso a la citada solicitud, desconociendo los requisitos previos y sin abordar la controversia en cuestión sobre si se ha establecido o no el efecto expulsivo del cobro del juego legal.
En audiencia pública de 20 de diciembre de 2023, luego de escuchar a los abogados defensores de las partes, se dejó el caso para decisión.
CORRECTO
1.-La legitimidad de las ordenanzas núms. es materia de controversia. 1189/2022 y 61/2023 con los que el Ayuntamiento de Forlì ordenó el cierre de la sala de juegos (...) gestionada por (...) el hoy recurrente.
En particular, con la primera ordenanza la Administración ordenó el cierre de la sala de juego del VLT (art. 110 co. 6. letra b) R.D. 773/1931) y la actividad auxiliar de servir alimentos y bebidas mientras que con la ordenanza 61/2023 amplió la prohibición también a los dispositivos AWP (letra a) co. 6 arte. 110 R.D. 773/1931).
El recurrente se queja de complejos motivos tanto de carácter formal-procesal (incluyendo violación del contrainterrogatorio y falta de competencia relativa) como inherentes a la pretensión sustancial de poder ejercer legítimamente la actividad de recaudación de juegos legítimos.
2.- En primer lugar, debe desestimarse la solicitud de suspensión presentada por el recurrente.
Incluso si ignoramos el hecho de que la suspensión prevista en el art. 295 cpa requiere la identidad de las partes en procedimientos relacionados (ex multis Consejo de Estado sec. IV, 7 de noviembre de 2022, n. 9728) la profunda diferencia en el objeto de ambas sentencias resulta absolutamente llamativa, ya que la de hoy no se refiere a la apreciación fáctica de la inexistencia de zonas alternativas adecuadas en las que pueda deslocalizarse la actividad de caza como consecuencia de la aplicación de el arte. 6, co. 2 bis, L.R 5/2013.
Como se profundizará más adelante, en efecto, como consecuencia de la terminación del procedimiento en el que el recurrente había impugnado la resolución del T.G. 481/17 mapeo de los puntos de recogida que no respetan la distancia de los lugares sensibles y la consiguiente nota de 5 de junio de 2018 de cierre (o reubicación) de la sala (T.A.R. Emilia - Romagna Bolonia sentencia n° 772 y 773 de 2022), es el cierre de la sala de juegos se ha vuelto indiscutible entre las partes (...) por su cercanía a lugares sensibles.
3.- En cuanto al fondo, el recurso introductorio y los motivos adicionales son infundados.
4.- Conviene comenzar con una breve reconstrucción de la legislación autonómica de referencia en materia de lucha, prevención y reducción del riesgo de adicción al juego patológico.
La ley regional de 28 de octubre de 2016, n. 18 introdujo los apartados 2 y 2-bis en el art. 6 de L.R 5/2013 en el ejercicio de sus competencias concurrentes en materia de “protección de la salud” (Tribunal Const. núm. 108/2017), y ha dictado límites de distancia para todas las salas de juego y apuestas, incluidas las denominadas rincones, desde lugares sensibles (escuelas de todos los niveles, lugares de culto, instalaciones deportivas, estructuras residenciales o semiresidenciales que operan en el sector sanitario o sociosanitario, alojamientos para categorías protegidas, lugares de reunión juvenil y oratorios).
De conformidad con la resolución del Consejo Regional n. 831, de 12 de junio de 2017, los municipios están obligados a proceder al mapeo de los puntos de recogida que no respeten los límites de distancia antes mencionados, tal como lo llevó a cabo el Ayuntamiento de Forlì con la aprobación de la resolución del Consejo General. norte. 481/2017.
Con estos actos deliberativos la administración municipal aprobó de conformidad con la citada d.G.R n. 831/2017 el mapeo de lugares sensibles presentes en el territorio municipal indicando con del. G.C. 481/2017, en lo que respecta al negocio del recurrente, la proximidad (a menos de 500 m) a lugares sensibles.
Se trata de un acto administrativo general que no "contiene decisiones abstractas con efectos nocivos sólo en el momento de la adopción de los actos de ejecución", sino más bien un acto que puede dividirse en decisiones distintas y autónomas, independientemente perjudiciales para las posiciones de cada uno. propietario de salas de juego o apuestas donde “golpe” emerge oculi” la violación de los límites de distancia antes mencionados, lo que según la citada legislación regional imposibilita el ejercicio de la actividad si no es ante la posibilidad prevista de traslado (ver T.A.R. Emilia- Romaña Bolonia sección I, 2 de noviembre de 2020 n.704; Id. 23 de diciembre de 2020, n.856).
En la estructura procesal prevista por el art. 6 de la ley regional n. 5/2013, de hecho, el perjuicio al interés de los propietarios de los puntos legítimos de recogida de apuestas en la continuación de la actividad ya se produce en la aplicación concreta del mapeo de las distancias específicas por parte de los municipios, lo que se traduce en las posteriores medidas de cierre de las actividades que son completamente limitadas, consecuentes y sin ninguna nueva ponderación de intereses, de hecho ya realizadas previamente en todos los aspectos por el legislador regional (ver nuevamente T.A.R. Emilia-Romaña Bolonia sección I, 2 de noviembre de 2020, n. 704).
5.- Visto lo anterior, cabe reiterar que el recurrente, como consecuencia de la extinción del proceso declarada con las citadas sentencias pronunciadas por el Juzgado de que se trata, queda completamente desprovisto de cualquier legítima reclamación opositora respecto del cierre del negocio. como resultado de la llamada medidor de distancia contemplado por la legislación autonómica y por las disposiciones municipales de desarrollo, no pudiendo pretender cuestionar este sistema por la supuesta imposibilidad de hecho de su traslado en el territorio municipal, ya que se trata claramente de denuncias que debían ser invocadas bajo pena de decomiso en las sentencias mencionadas.
Por lo tanto, las partes ya no pueden cuestionar la existencia de las condiciones que llevaron al cierre de la galería VLT, como ya se puso de relieve en el procedimiento cautelar.
6.- Por tanto, en el marco del presente procedimiento sólo pueden examinarse en el marco del presente procedimiento los nuevos motivos destinados a impugnar la extensión ilegítima de la prohibición a la actividad auxiliar de servicio de comidas y bebidas y a los dispositivos AWP presentes en el mismo local (...) .
7.- Visto lo anterior, en lo que respecta al recurso introductorio, no merecen aceptación las quejas de incompetencia relativa, violación del contrainterrogatorio procesal y supuesta no inclusión de la actividad de administración en las medidas de interdicción de actividad.
7.1.- Respecto a la identificación de las salas de juego y apuestas operativas situadas a una distancia inferior a 500 metros. establecido por el art. 6, co. 2-bis, L.R. 5/2013, la competencia del consejo municipal se limita a los actos de reconocimiento de la cartografía de estos puntos de recogida y no se extiende a la adopción de medidas individuales para cerrar las salas situadas en zonas prohibidas, siendo estas últimas competencias de gestión exclusiva del directivos de conformidad con las disposiciones generales del art. 107, co. 3, carta. i), t.u.e.l. así como el arte. 4 Decreto Legislativo 165/2001, por el principio de separación entre actividades políticas y actividades de gestión, que también tienen valor constitucional (ex multis Tribunal Constitucional, 15 de marzo de 2022, n. 70). En todo caso, incluso la actividad cartográfica podría -a falta de disposición expresa que establezca una excepción a la competencia- incluirse entre las responsabilidades de los gestores a que se refiere el citado reglamento, como algo totalmente vinculante y mero reconocimiento de las elecciones realizadas. aguas arriba por el legislador regional sin ningún gasto de discrecionalidad administrativa o técnica, como también lo destacó varias veces el Tribunal Administrativo.
7.2.- La actividad de administración, según la misma s.c.i.a. presentada por la recurrente el 6 de marzo de 2013, es accesoria a la actividad principal de la sala de juego VLT, por lo que debe correr la misma suerte, según el conocido principio "accessorium sequitur principal", sin perjuicio de la posibilidad de presentar una nueva s.c.i.a. donde existan los requisitos necesarios para realizar esta actividad.
Por esta relación accesoria, puede excluirse la capacidad invalidante de la falta de comunicación del inicio del procedimiento (habiendo representado efectivamente a la Administración sin nada respecto de la actividad de la administración), ya que ninguna aportación participativa útil habría servido en clave pronóstica, a la luz del principio de "instrumentalidad de las formas", a que se refiere el art. 21 de octubre, co. 2, L.241/90 (ex multis Consejo de Estado, art. IV, 22 de septiembre de 2014, n. 4740), así como la interpretación de las instituciones participativas desde una perspectiva sustantiva (ex plurimis Consejo de Estado, art. IV, 12 de octubre de 2016, n. 4213).
7.3.- La denuncia a que se refiere el tercer motivo de objeción, de violación del plazo para concluir el procedimiento, también resulta completamente infundada, toda vez que según jurisprudencia absolutamente indiscutible esta violación no da lugar a la anulación de la disposición, pero posiblemente a la responsabilidad de la 'Administración procesal (ex multis ALQUITRÁN. Lacio, Roma, sec. III, 26 de enero de 2023, n. 1391). Sin embargo, en el caso que nos ocupa, el retraso denunciado no habría podido generar ninguna confianza por parte de la sociedad recurrente sobre la posibilidad de evitar el cierre del negocio, que -como se ha destacado varias veces- era y es inevitable debido a la marco regulatorio regional.
8.- En cuanto a las razones adicionales, el art. 6, co. 2 bis, L.R. 5/2013 y la d.G.R. implementación no. 831/2017 son claros al ampliar el límite de distancia a todas las salas de juego de todo tipo y tipología (incluso las que ya están en funcionamiento), por lo tanto no solo a las salas VLT a las que se refiere el art. 110, co. 6, carta. b) RD 773/1931 sino también a aquellos PTA a los que se refiere carta. a) del mismo párrafo, razón por la cual la prohibición opera "ex lege" para todos, sin dejar -como se destaca ampliamente- ningún margen de discrecionalidad a los municipios (ex multis ALQUITRÁN. Sección Emilia Romagna Bolonia I, 2 de noviembre de 2020, n. 704).
9.- Con ordenanza núm. 61/2023 la Administración se limitó a integrar el contenido de la prohibición, una vez más en estricta ejecución de la citada disposición a que se refiere el apartado 2 bis del art. 6 Ley Regional 5/2023, como se mencionó, con un contenido deliberadamente global con el propósito declarado de combatir la adicción al juego.
10.- A la luz de los argumentos expuestos, el recurso introductorio y los motivos adicionales son infundados y deben ser desestimados.
Hay justas razones para ordenar la compensación de las costas del litigio dada la complejidad de las cuestiones examinadas.
PQM
El Tribunal Administrativo Regional de Emilia-Romaña Bolonia (Sección Primera), resolviendo definitivamente el recurso y los motivos adicionales propuestos en el epígrafe, los desestima.
Gastos compensados".
