El Consejo de Estado rechazó - mediante sentencia - el recurso presentado por una empresa del sector del juego contra la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Salud, que solicitaba la reforma de la sentencia del Tribunal Administrativo Regional del Lacio (Sección Uno ) con el que se denegó a la empresa la indemnización de los perjuicios económicos derivados de la supuesta ilegitimidad del art. 1, párrafo 10, letra. l), del Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021, en la parte en la que disponía expresamente que "quedan suspendidas las actividades de las salas de juego, salas de apuestas, salas de bingo y casinos, incluso si se realizan en locales destinados a diferentes actividades" , en la medida en que el cierre forzoso se impuso también a las salas de juego ubicadas en la parte del territorio nacional clasificada en la zona amarilla.
A continuación el texto de la sentencia:
“1. (...), el recurrente de hoy, es el gestor de una actividad de cobro de apuestas y apuestas, utilizando dispositivos AWP y VLT, con la autorización correcta emitida por la Jefatura de Policía de Roma el 18 de julio de 2019.
1.1. Con recurso registrado en el núm. 4923/2021 RG, (...) interpuso una acción de indemnización por daños y perjuicios económicos de conformidad con el art. 30 cpa, derivada de la supuesta ilegitimidad del art. 1, párrafo 10, letra. l), del Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021, en la parte en la que disponía expresamente que "quedan suspendidas las actividades de las salas de juego, salas de apuestas, salas de bingo y casinos, incluso si se realizan en locales destinados a diferentes actividades" , en la medida en que el cierre forzoso se impuso también a las salas de juego ubicadas en la parte del territorio nacional clasificada en la zona amarilla.
1.2 La solicitud del recurrente en primera instancia tenía como objetivo, en particular, comprobar, incidentalmente, la ilegitimidad del art. 1, párrafo 10, letra. l), del Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021.
1.3. Con el único motivo de casación (...) denunció pues la ilegitimidad de los actos por violación de la ley, así como por extralimitación de facultades en distintos aspectos, falta de investigación previa y proporcionalidad.
1.4. Ante el tribunal comparecieron la Presidencia del Consejo de Ministros, solicitando su exclusión del procedimiento, y el Ministerio de Sanidad, resistiéndose este último al recurso.
1.5. Con sentencia no. 7893 de 1 de junio de 2022, el Tribunal desestimó el recurso de apelación, por estimar la ausencia del elemento objetivo del acto ilícito, dada la plena legitimidad del decreto afectado confirmada por la jurisprudencia y considerando además la falta de prueba de la reincidencia. del elemento subjetivo (Consejo de Estado, sección VI, 24 de abril de 2018, n. 2495).
1.6. En concreto, el juez primero consideró legítima la conducta (justo en los documentos) de la Administración intimada, al basarse en el criterio de máxima prudencia y ser coherente con los fines de la política sanitaria, justificando así plenamente el cierre de las actividades de la sala de juego. salas en cumplimiento también sobre la base de jurisprudencia consolidada.
2. Contra esta decisión apeló (...), y solicitó su reforma, con la consiguiente aceptación de la solicitud de indemnización, impugnando su error también al referirse al contenido del auto núm. 1061/2021, interpuesto en recurso cautelar de similar recurso (n. 1551/2021 RG), donde se destaca la necesidad de que "se adopten medidas cautelares con base en evaluaciones científicas focalizadas por parte de la autoridad técnica".
2.1. El recurrente insiste entonces en la existencia de la exigencia del elemento subjetivo, es decir, la culpa del Ministerio de Sanidad, desestimada por el juez primero, porque considera que la Administración actuó sin la necesaria verificación de las condiciones técnicas y/o análisis científico del riesgo, que, en su opinión, es el único que podría justificar el cierre del lugar situado en la zona amarilla (Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021).
2.1. Las disposiciones del anterior Decreto del Primer Ministro de 13 de octubre de 2020, ahora sustituido por el Decreto impugnado, junto con la ausencia de evaluaciones científicas y el riesgo de contagio relacionado con las actividades realizadas en la zona amarilla, habrían - según el recurrente - confirmó el elemento de culpa de las administraciones demandadas y -también en relación con esta exigencia subjetiva- la apreciación incorrecta del Tribunal de Justicia.
2.2. La Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Salud comparecieron ante el tribunal.
2.3. En audiencia de 5 de octubre de 2023 se dejó el caso para decisión.
3. Debe desestimarse el recurso de apelación de (…).
3.1. El recurrente de hoy, (...), se queja, en primer grado de sentencia, de la ilegitimidad de los actos con los que la administración recurrida, en la persecución de los objetivos de política sanitaria para frenar la extraordinaria situación pandémica, inhibió las actividades, incluida la de ( ...), salas de juego, también para los establecimientos incluidos en las "zonas amarillas", ante la supuesta ausencia de pruebas científicas, minando así, en su opinión, también la confianza legítima en la apertura de dichas salas en relación con la evolución de El fenómeno pandémico.
3.2. En términos generales, cabe señalar que es una orientación consolidada en la jurisprudencia (Cons. Stato, Sec. III, sentencia de 3 de junio de 2022, n. 4536) que según la cual la indemnización del daño no es sólo una consecuencia automática y constante de la anulación jurisdiccional de una disposición administrativa (en el caso examinado inexistente, dada la solicitud directa de indemnización en relación con el Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021), pero postula la verificación de todos los requisitos de la infracción (conducta, culpa , nexo de causalidad, hecho dañoso, injusticia del daño).
3.3. Y, de hecho, con referencia al último de los requisitos señalados, por daño injusto resarcible, conforme al art. 2043 bacalao. civ., no significa pérdida económica alguna, sino sólo pérdida económica injusta o que se produce de manera contraria a la ley (Cons. Stato, Sec. III, n. 4536 de 2022).
3.4. Cabe señalar entonces que, cuando hablamos de responsabilidad de la administración pública, es necesario distinguir la responsabilidad que se deriva de un mero comportamiento material, por así decirlo, desvinculado del ejercicio del poder -cuya competencia corresponde a la autoridad jurisdiccional ordinaria-. - de aquel, sin embargo, en el que el perjuicio alegado es imputable a una hipótesis de responsabilidad incluso directa que, como en el presente caso, es independiente de una anulación anterior, ya que se refiere a un acto provisional considerado inmediatamente perjudicial para el orden jurídico. del solicitante (en este caso, el Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021).
3.5. Por tanto, revelaría una responsabilidad de la Administración derivada directamente de un acto dictado por ella; una hipótesis ciertamente diferente de la que se deriva del comportamiento de las autoridades administrativas que la jurisprudencia - siguiendo la sentencia del Tribunal Constitucional n. 191 de 2006- lo define como conducta administrativa, precisamente para resaltar que el origen del daño no es el acto administrativo, sino una conducta que presenta, aunque sea indirectamente, una conexión con el ejercicio del poder.
Dicho esto, procede partir de la valoración contenida en la sentencia afectada, que constituye el perímetro objetivo dentro del cual debe resolverse la demanda indemnizatoria interpuesta ante los tribunales por (...).
3.6. El juez primero -como estaba previsto- desestimó la solicitud de indemnización, al suponer la inexistencia de ambos requisitos (objetivos y subjetivos) para sustentar la pretensión de indemnización de la empresa recurrente. No el elemento objetivo (recte: decreto del que derivaría inmediatamente el perjuicio adjunto), ya que el Tribunal consideró plenamente legítimo el Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021, al igual que la propia jurisprudencia (por todo, Tar Lazio , Sede di Roma, sentencia n° 3712 de 31 de marzo de 2022); no el elemento subjetivo, ya que "la actuación de la administración pública se inspiró en el criterio de máxima prudencia, equilibrando correctamente las necesidades contrapuestas de protección de la salud pública y del libre ejercicio de la actividad económica".
3.7. (...) impugna, sin embargo, esta sentencia porque señala, por el contrario, que la Corte no sólo desconoció lo dispuesto en la orden cautelar dictada en apoyo de la solicitud de indemnización, tomando en cuenta la ausencia del análisis científico de el riesgo, teniendo en cuenta también el período de tiempo transcurrido desde el inicio de la pandemia, que - en su opinión - necesariamente habría tenido que dar paso a la existencia de datos científicos específicos, para justificar el bloqueo absoluto o de otro modo de salas de juego; sino también por haber permitido a la administración a través de las disposiciones reglamentarias que se han sucedido a lo largo del tiempo, incluso en los territorios clasificados en la zona roja, el ejercicio de la actividad de los estancos para la recogida de juegos.
3.8. Pero como se mencionó, en materia de reparación de daños, derivados directa o indirectamente del ejercicio de una función pública, no se puede ignorar la verificación de todos los requisitos del delito (conducta, culpa, nexo causal, hecho dañoso, etc.).
3.9. Por otra parte, corresponde al recurrente la carga conforme al art. 2697 cc, como bien recordó la Corte, proporcionan a los jueces prueba tanto de la existencia como de la magnitud del daño reclamado, toda vez que en las acciones de responsabilidad por daños el principio dispositivo opera plenamente y no está atenuado por el método de adquisición específico del bien. acción de nulidad.
3.10. Y de nuevo, para definir mejor el marco normativo de referencia, el art. 64 cpa establece que corresponde a las partes proporcionar las pruebas que estén a su disposición sobre los datos subyacentes a las cuestiones y excepciones cuando las facultades de adquisición oficiosa se refieren únicamente a la información y documentos útiles para los fines de decidir que están a disposición del público. administración.
3.11. Este solo hecho permite concluir que, en el presente caso, no existe prueba válida del alcance del supuesto objetivo y, por tanto, del daño reclamado, que establece -junto con la culpa y la injusticia del daño- la responsabilidad de la administración.
3.12. En el caso que examina la Sala, el recurrente de hoy se limitó a alegar la ilegitimidad del Decreto del Primer Ministro de 14 de enero de 2021 -acto que no fue impugnado por (...)- y a recordar tanto el decreto monocrático como la medida cautelar auto que se refiere a otro litigio similar, relativo al mismo Decreto del Primer Ministro cargado que, aunque desfavorable al recurrente, habría puesto de relieve, en su opinión, la necesidad de que el cierre ordenado estuviera respaldado por una evaluación científica escrupulosa por parte de la autoridad técnica responsable para evaluar el "análisis de riesgos".
3.13. Pues bien, la Sala considera que, en el caso que nos ocupa, se cumplen las condiciones que exige el art. 2043 cc, partiendo del elemento objetivo, teniendo en cuenta que en primer lugar no resulta evidente la fuente causante del daño, identificada por el recurrente en el decreto de 14 de enero de 2021, que la jurisprudencia, como se destaca en la narrativa, había ya considerado plenamente legítimo (sentencia TAR Lazio Roma n. 3712/2022, contra la que no se interpuso recurso de apelación).
3.14. Tampoco el hecho de que el análisis de las valoraciones científicas realizadas por la Autoridad Técnica para justificar la persistencia del cierre de las salas de juego lleve a conclusiones distintas y diferentes, dado que -dejando de lado el carácter meramente cautelar de las medidas invocadas por el recurrente- la misma jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que intervino en varias ocasiones, sobre la legitimidad de los modelos de gestión de la pandemia y el sistema de fuentes, así como sobre otros aspectos relevantes (sentencias n. 37 de 2021; n. 198 de 2021; n. 127 de 2022; n. 15 y n. 16 de 2023) consideraron que las restricciones impuestas por los Decretos del Primer Ministro pertinentes eran plenamente legítimas porque estaban respaldadas por las opiniones de la CTS.
3.15. Tampoco existe disparidad de trato con respecto a otras entidades comerciales (por ejemplo, estancos), dado el diferente propósito y escala de necesidades que cada una de las distintas actividades está llamada a perseguir y satisfacer.
4. Por las razones expuestas, procede desestimar el recurso, con la consiguiente confirmación de la sentencia impugnada.
5. Debido a los problemas de interpretación específicos del tema de la disputa, existen justas razones para compensar a las partes también por los costos de este nivel de sentencia.
PQM
El Consejo de Estado competente (Sección Tercera), resolviendo definitivamente el recurso, tal como se propone en el epígrafe, lo desestima y, por tanto, confirma la sentencia impugnada".
