Il Tar del Lazio respinge il ricorso di un operatore contro la mancata iscrizione nel registro degli operatori del gioco da parte dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

La ricorrente lamenta di essere stata cancellata con provvedimento n. 58539 del 24 luglio 2013 dall’elenco degli operatori addetti alla raccolta del gioco mediante apparecchi. Ciò a causa dell’emanazione, nei confronti del legale rappresentante della società, di un decreto di rinvio a giudizio e del conseguente venir meno, in capo alla ricorrente, del requisito di cui all’articolo 5, comma 1, lett. a), del decreto direttoriale n. 2011/31857/giochi/ADI del 9 settembre 2011.

Secondo quanto affermato nel ricorso, la società ha quindi presentato, il 23 settembre 2013, una nuova istanza di iscrizione, dopo la sostituzione del predetto -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- con un nuovo Amministratore unico, il -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-.

È seguita la nota del 17 ottobre 2013 (doc. 3 depositato dalla ricorrente il 23 luglio 2019), con la quale l’Ufficio regionale della Campania – Sede di Salerno dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha rappresentato che “Con riferimento alla richiesta di iscrizione nell’elenco operatori presentata in data 23/09/2013, (…) la variazione dell’amministratore della Società in oggetto (…) non consente la revoca della cancellazione della stessa, già disposta per assenza dei previsti requisiti da parte del precedente rappresentante legale, (…) in quanto, da accertamenti effettuati, il medesimo ancora figura nella composizione societaria e pertanto ancora intrattiene rapporti organici con la suddetta compagine societaria. Da ciò deriva che il subentro del nuovo rappresentante legale è verosimilmente finalizzato ad aggirare il divieto vigente ed ad eludere l’efficacia del provvedimento emesso”.

A questo punto il -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- ha ceduto le quote societarie al proprio padre, -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, con atto di donazione del 24 ottobre 2013 (doc. 1 depositato dalla ricorrente il 23 luglio 2019).

Successivamente, in data 3 marzo 2015, la società -OMISSIS-ha inviato all’Agenzia delle dogane e dei monopoli un atto di diffida “al rilascio della richiesta autorizzazione” entro il termine di trenta giorni, sostenendo il venir meno dei presupposti della revoca dell’iscrizione, in quanto il -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, oltre ad essere stato sostituito nella carica di Amministratore unico, “ha ceduto la quota sociale non comparendo più nell’elenco dei soci” (doc. 2 depositato dalla ricorrente il 23 luglio 2019).

2. Non avendo ottenuto riscontro alla predetta diffida, la società ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, con il quale ha dedotto:

I) violazione degli articoli 2 e 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, degli articoli 3 e 97 della Costituzione, degli articoli 1218 e 2043 cod. civ., ritardo dell’Amministrazione e responsabilità della stessa per omessa tempestiva adozione di un atto amministrativo; più in dettaglio, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli sarebbe responsabile per l’omessa adozione dell’atto di iscrizione, avente natura vincolata: circostanza, quest’ultima, che fonderebbe il diritto della ricorrente all’iscrizione richiesta e al risarcimento dei danni; sarebbe stato violato infatti il generale obbligo di definizione dei procedimenti amministrativi di cui agli articoli 2 e 2-bis della legge n. 241 del 1990, atteso che il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 147 del 30 giugno 2011 avrebbe stabilito termini non superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, mentre nel caso oggetto del presente giudizio il procedimento non sarebbe stato concluso, nonostante il notevole lasso di tempo trascorso dalla presentazione dell’istanza di iscrizione del 23 settembre 2013 e dell’atto di diffida del 3 marzo 2015; dovrebbe, pertanto, essere accertato il diritto della ricorrente all’iscrizione nell’elenco e al risarcimento del danno derivante dalla mancata iscrizione nell’anno 2013-14;

II) sussisterebbe – in forza delle medesime norme e dei medesimi principi già richiamati nel primo motivo – il diritto della ricorrente al risarcimento del danno, e in particolare: (a) l’antigiuridicità della condotta dell’Amministrazione, derivante dall’inspiegabile ritardo maturato; (b) il nesso di causalità, in quanto la mancata iscrizione avrebbe precluso alla ricorrente l’attivazione delle macchine per la raccolta del gioco e le avrebbe procurato inoltre un danno di immagine, comportante a sua volta la perdita della clientela e l’impossibilità di acquisire nuovi clienti; (c) la colpa dell’Amministrazione, stante la chiarezza delle previsioni normative (articolo 2 della legge n. 241 del 1990 e d.P.C.M. n. 147 del 2011), la circostanza che non fossero necessari atti interlocutori o concertativi giustificanti l’arresto procedimentale e l’avvenuta eliminazione della causa ostativa all’iscrizione nell’elenco mediante l’atto di donazione delle quote societarie; (d) il danno alla ricorrente, derivante dalla preclusione dell’attività per l’anno 2013-14, quantificabile, sulla base della relazione tecnica depositata in giudizio, in complessivi euro 431.775,60, di cui euro 86.110,08 a titolo di danno emergente ed euro 345.665,52 a titolo di lucro cessante.

In considerazione delle allegazioni ora esposte, la ricorrente ha domandato a questo Tribunale amministrativo:

– di accertare l’illegittimità del comportamento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli per il ritardo maturato e il diritto della ricorrente all’iscrizione oggetto della richiesta;

– di accertare e dichiarare il diritto della ricorrente al risarcimento dei danni, anche di carattere non patrimoniale, derivanti dall’illegittimo comportamento dell’Agenzia;

– di condannare conseguentemente l’Amministrazione al risarcimento di tali danni, nella misura di euro 431.775,60;

– di condannare inoltre l’Amministrazione alla rifusione delle spese, diritti e onorari di giudizio, con distrazione in favore del difensore antistatario.

3. L’Agenzia delle dogane e dei monopoli si è costituita con atto di stile.

4. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Oggetto della controversia è la mancata reiscrizione della ricorrente nell’elenco degli operatori di gioco mediante apparecchi, dopo che l’originaria iscrizione era stata revocata con un provvedimento non contestato dalla parte.

6. Al fine di inquadrare le domande proposte nel giudizio è necessario premettere la ricostruzione del contesto normativo nel quale si inserisce la vicenda processuale, già tracciato dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. TAR Lazio, Sez. II, 9 maggio 2017, n. 5570).

6.1. Ai sensi dell’articolo 1, comma 533, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), come sostituito dall’articolo 1, comma 82, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (legge di stabilità 2011), “Presso il Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato è istituito, a decorrere dal 1° gennaio 2011, l’elenco:

a) dei soggetti proprietari, possessori ovvero detentori a qualsiasi titolo degli apparecchi e terminali di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, per i quali la predetta Amministrazione rilascia, rispettivamente, il nulla osta di cui all’articolo 38, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e il codice identificativo univoco di cui al decreto del Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato 22 gennaio 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 32 del 9 febbraio 2010;

b) dei concessionari per la gestione della rete telematica degli apparecchi e terminali da intrattenimento che siano altresì proprietari degli apparecchi e terminali di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni;

c) di ogni altro soggetto che, non essendo ricompreso fra quelli di cui alle lettere a) e b), svolge, sulla base di rapporti contrattuali continuativi con i soggetti di cui alle medesime lettere, attività relative al funzionamento e al mantenimento in efficienza degli apparecchi, alla raccolta e messa a disposizione del concessionario delle somme residue e comunque qualsiasi altra attività funzionale alla raccolta del gioco.”.

Il successivo comma 533-bis – introdotto dalla medesima legge n. 220 del 2010 e successivamente sostituito dall’articolo 24, comma 41, del decreto legge 6 luglio 2001, n. 98 (“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 – stabilisce, poi, che “L’iscrizione nell’elenco di cui al comma 533, obbligatoria anche per i soggetti già titolari, alla data di entrata in vigore del medesimo comma, dei diritti e dei rapporti in esso previsti, è disposta dal Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato previa verifica del possesso, da parte dei richiedenti, della licenza di cui all’articolo 86 o 88 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, e della certificazione antimafia prevista dalla disciplina vigente, nonché dell’avvenuto versamento, da parte dei medesimi, della somma di euro 150. Gli iscritti nell’elenco rinnovano annualmente tale versamento. Con decreto direttoriale del Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sono stabiliti gli ulteriori requisiti, nonché tutte le ulteriori disposizioni applicative, eventualmente anche di natura transitoria, relative alla tenuta dell’elenco, all’iscrizione ovvero alla cancellazione dallo stesso, nonché ai tempi e alle modalità di effettuazione del predetto versamento, da eseguirsi, in sede di prima applicazione, entro e non oltre il 31 ottobre 2011; restano ferme le domande ed i versamenti già eseguiti alla data del 30 giugno 2011.”.

6.2. Le previsioni normative ora richiamate hanno trovato attuazione mediante il decreto del Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato 9 settembre 2011 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale 6 ottobre 2011, n. 233), recante “Nuove disposizioni in materia di istituzione dell’elenco di cui al comma 82 della legge n. 220/2010”.

Il predetto decreto prevede, tra l’altro, che “L’iscrizione, di durata riferita all’anno solare, può essere effettuata in qualsiasi periodo dell’anno, e ha validità sino al 31 dicembre dell’anno in corso” (articolo 8, comma 1).

7. Ciò premesso, occorre anzitutto qualificare le domande proposte dalla ricorrente.

7.1. Al riguardo, il Collegio ritiene anzitutto che, contrariamente a quanto allegato nel ricorso, la posizione del soggetto che richiede l’iscrizione nell’elenco degli operatori di gioco non abbia natura di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo.

7.1.1. Secondo i principi, la circostanza che un’attività dell’Amministrazione sia vincolata non comporta infatti necessariamente, come automatica conseguenza, la configurabilità di corrispondenti situazioni di diritto soggettivo in capo ai privati interessati. E ciò in quanto “Anche a fronte di attività connotate dall’assenza in capo all’amministrazione di margini di discrezionalità valutativa o tecnica (…) occorre avere riguardo, in sede di verifica della natura della corrispondente posizione soggettiva del privato, alla finalità perseguita dalla norma primaria, per cui quando l’attività amministrativa, ancorché a carattere vincolato, tuteli in via diretta l’interesse pubblico, la situazione vantata dal privato non può che essere protetta in via mediata, così assumendo consistenza di interesse legittimo” (Ad. plen. n. 8 del 2007).

7.1.2. Con riferimento al caso oggetto del presente giudizio, deve tenersi presente che il settore del gioco è originariamente riservato allo Stato, al quale spetta in via esclusiva concedere l’esercizio dell’attività a operatori privati, che assumono la veste di concessionari. Questi ultimi hanno a loro volta la facoltà di avvalersi, per la raccolta del gioco mediante apparecchi, di ulteriori operatori, i quali entrano quindi a far parte della filiera del gioco lecito sulla base di rapporti negoziali con gli stessi concessionari.

In questo quadro, l’iscrizione nell’elenco previsto dall’articolo 1, comma 533, della legge n. 266 del 2005 costituisce condizione, per tutti gli operatori della filiera del gioco, per svolgere lecitamente l’attività di raccolta delle giocate mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lett. a) e b), del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. L’articolo 12, comma 3, del richiamato decreto direttoriale 9 settembre 2011 chiarisce, infatti, che “I concessionari per la gestione della rete telematica tramite apparecchi da divertimento ed intrattenimento non possono intrattenere, neanche indirettamente, rapporti contrattuali funzionali all’esercizio delle attività di gioco con soggetti non iscritti nell’elenco ovvero che risultino cancellati ai sensi dell’art. 11 del presente decreto”.

In altri termini, l’iscrizione nell’elenco svolge una valenza autorizzatoria all’esercizio dell’attività di operatore di gioco mediante apparecchi, subordinatamente alla verifica del possesso, da parte del soggetto richiedente, di tutti i requisiti prescritti.

7.1.3. Da quanto detto discende che la situazione soggettiva del richiedente l’iscrizione nell’elenco è qualificabile in termini di interesse legittimo, e non di diritto soggettivo, atteso che i vincoli posti all’Amministrazione ai fini dell’iscrizione sono diretti alla tutela dei rilevanti interessi pubblici connessi alla raccolta del gioco, la quale – come detto – è riservata originariamente allo Stato e fonte di rilevanti entrate erariali e presenta inoltre potenziale rilevanza sotto il profilo della tutela dell’ordine pubblico e del contrasto della c.d. ludopatia.

7.1.4. È, peraltro, appena il caso di aggiungere che, laddove la ricorrente avesse azionato effettivamente una situazione di diritto soggettivo, questo Tribunale amministrativo avrebbe dovuto declinare la giurisdizione in favore del giudice ordinario. La Sezione non ha, invece, mai dubitato della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle controversie inerenti l’iscrizione e la cancellazione dall’elenco degli operatori di gioco mediante apparecchi, proprio in ragione dell’implicito riconoscimento della natura di interesse legittimo della posizione giuridica soggettiva azionata in giudizio.

7.2. Chiarito, quindi, che la ricorrente agisce al fine di ottenere la tutela di una situazione di interesse legittimo, occorre procedere all’esatta qualificazione delle domande proposte.

Al riguardo, il Collegio è dell’avviso che dal complessivo tenore del ricorso e delle conclusioni formulate dalla ricorrente debba desumersi la proposizione di due azioni, essendo rilevabili:

– una prima domanda volta a ottenere l’accertamento dell’illegittimità della ritenuta inerzia dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in ordine alla reiscrizione nell’elenco e del “diritto” della ricorrente alla predetta iscrizione: domanda, questa, qualificabile propriamente come un’azione avverso il silenzio dell’Amministrazione, stante anche il richiamo dell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, con l’ulteriore richiesta nei confronti del Giudice di pronunciarsi in ordine alla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio;

– un’ulteriore domanda diretta a conseguire il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo.

8. Ciò posto, la domanda avverso il silenzio è irricevibile, secondo quanto prospettato dal Presidente in occasione dell’udienza pubblica, ai sensi dell’articolo 73, comma 3, cod. proc. amm.

8.1. L’articolo 31, comma 2, cod. proc. amm., stabilisce infatti che l’azione “può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.”.

8.2. Nel caso oggetto del presente giudizio, deve osservarsi che il comma 6 dell’articolo 6 del decreto direttoriale 9 settembre 2011, aggiunto dall’articolo 5, comma 2, del decreto direttoriale 22 dicembre 2014 (pubblicato sul sito internet dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli il 23 dicembre 2014, ai sensi dell’articolo 1, comma 361, della legge 24 dicembre 2007, n. 244), stabilisce che “L’accettazione dell’istanza di iscrizione, risultata formalmente corretta, contenente tutte le prescritte autocertificazioni, determina l’iscrizione all’elenco”; previsione, questa, correlata all’introduzione dell’iscrizione dell’elenco esclusivamente con modalità telematica. Deve, perciò, ritenersi che, anteriormente alla suddetta disposizione, in assenza di diverse previsioni (non rinvenibili neppure nel d.P.C.M. n. 147 del 2011, richiamato dalla ricorrente), l’iscrizione fosse soggetta al termine generale residuale di trenta giorni per la conclusione del procedimento, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Un termine non maggiore di trenta giorni è, per le stesse ragioni, da ritenere applicabile anche a eventuali istanze di iscrizione o reiscrizione presentate successivamente alla novella con modalità non telematiche, laddove ammissibili.

Tuttavia, anche a voler ritenere applicabile, nella fattispecie oggetto del presente giudizio, il termine di novanta giorni previsto per i procedimenti di “decadenze e revoche” (cfr. punto 11 della Tabella C allegata al d.P.C.M. n. 147 del 2011), e computando in aggiunta il prescritto termine annuale, maggiorato della sospensione feriale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 30 settembre 2013, n. 4838), per la proposizione della domanda avverso il silenzio, emerge in ogni caso la tardività del rimedio azionato. E ciò sia che si vogliano computare i predetti termini a decorrere dall’istanza di reiscrizione del 23 settembre 2013, sia che si faccia riferimento alla diffida acquisita al protocollo dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli n. 6986 del 3 marzo 2015.

Il ricorso è stato infatti portato alla notifica soltanto il 28 luglio 2016, e quindi ben oltre i termini, calcolati come ora detto, a decorrere da ciascuna delle predette istanze.

8.3. Da ciò l’irricevibilità della domanda avverso il silenzio, ai sensi dell’articolo 35, comma 1, lett. a), cod. proc. amm.

9. Quanto alla domanda di risarcimento del danno derivante dal ritardo nella conclusione del procedimento, il Collegio – in disparte ogni altra considerazione – deve constatarne l’infondatezza, per difetto di qualsivoglia inerzia nel provvedere da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

9.1. Posto, infatti, che la ricorrente non contesta la legittimità del provvedimento del 24 luglio 2013, di revoca dell’iscrizione nell’elenco, deve osservarsi che l’istanza di reiscrizione del 23 settembre 2013 non è affatto rimasta priva di riscontro, ma è stata puntualmente rigettata con il provvedimento del 17 ottobre 2013, sopra riportato, parimenti non contestato.

9.2. La parte sostiene che la causa ostativa alla reiscrizione sarebbe poi venuta meno per effetto della donazione delle quote societarie da parte del -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, avvenuta il 24 ottobre 2013.

Non è stato tuttavia allegato, né tantomeno dimostrato, che il predetto atto di donazione sia mai stato trasmesso all’Agenzia, neppure unitamente alla diffida del 3 marzo 2015, nella quale – secondo quanto sopra detto – si afferma soltanto genericamente che il -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- “ha ceduto la quota sociale non comparendo più nell’elenco dei soci”.

Conseguentemente, le stesse allegazioni di parte ricorrente non fanno emergere alcuna inerzia dell’Amministrazione, neanche per il periodo successivo alla predetta donazione.

9.3. Deve, poi, ricordarsi che il decreto direttoriale 9 settembre 2011 prevede che l’iscrizione abbia validità limitata all’anno solare, secondo quanto sopra detto.

Conseguentemente, anche a voler ritenere che il 3 marzo 2015 – ossia a distanza di oltre un anno e mezzo dalla cancellazione – la ricorrente intendesse ottenere la reiscrizione, avrebbe comunque dovuto presentare una nuova istanza, corredata da quanto richiesto al fine di dimostrare il possesso, alla predetta data, di tutti i requisiti prescritti. La mera generica diffida rivolta all’Amministrazione affinché ponesse nel nulla la revoca della cancellazione disposta nel 2013, reiterando l’istanza in tal senso già precedentemente rigettata con il provvedimento del 17 ottobre 2017, non poteva, pertanto, fondare di per sé alcun obbligo di provvedere.

9.4. Non essendo riscontrabile un’inerzia censurabile in capo all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, non sussistono neppure i presupposti della responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione, con conseguente rigetto della relativa domanda.