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SCOMMESSE – Il Consiglio di Stato ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato dal Ministero dell’Interno in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche con la quale era accolto il ricorso per l’annullamento del decreto del Questore di Ascoli Piceno avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di rilascio della licenza per l’attività di scommesse ex art. 88 t.u.l.p.s.

“La controversia all’esame della Sezione riguarda l’ambito di applicazione della legge italiana sulla attività di raccolta e di gestione delle scommesse: l’ordinamento italiano – per l’esercizio dell’attività – richiede il rilascio di una concessione, emanata previa pubblica gara, nonché di un’autorizzazione di polizia.

Fino al 2002, le società di capitali quotate nei mercati regolamentati non potevano ottenere una concessione per l’organizzazione dei giochi d’azzardo, rimanendo escluse dalle gare del 1999. L’illegittimità di tale esclusione è stata dichiarata dalla Corte di Giustizia, con la sentenza del 6 marzo 2007, Placanica e a. (in C-338/04 e.a.).

Il decreto legge n. 223/2006 ha riformato il settore del gioco in Italia, per adeguarlo alle norme dell’Unione.

Nel caso in esame, l’originario ricorrente gestisce un ‘centro trasmissione dati’ (CTD) per conto della (…) con licenza di bookmaker rilasciata dal governo del Tirolo.

L’organizzazione delle scommesse compete solamente a tale società. Infatti, dopo aver ricevuto la proposta di scommessa inoltrata dal CTD, la (…) può accettare o meno la scommessa, mentre al titolare del CTD spetta esclusivamente il compito di mettere in contatto lo scommettitore e il bookmaker straniero. Il servizio offerto sarebbe, dunque, solo quello di proporre agli scommettitori la connessione e la trasmissione dati, inoltrando al bookmaker la scommessa.

L’istanza presentata dal ricorrente per l’ottenimento dell’autorizzazione di polizia è stata respinta sulla base del fatto che né la (…)né il richiedente erano titolari in Italia della concessione rilasciata dall’AAMS.

Analoghe controversie in ordine alla violazione del principio del mutuo riconoscimento fra Stati membri sono state proposte davanti ad altri Tribunali, in particolare dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana che ha inteso sollevato una ulteriore questione pregiudiziale alla Corte di giustizia, alla luce dell’evoluzione normativa interna intercorsa dall’epoca dello svolgimento della fattispecie esaminata dalla sentenza Placanica.

La Corte di Giustizia si è pronunciata con la sentenza della Sez. III, 12 settembre 2013, in C-660/11, dalla quale ritiene questo Collegio di non poter prescindere alla luce dei principi affermati dall’Adunanza plenaria n. 11 del 2016, secondo la quale il giudice nazionale deve interpretare una “norma di diritto interno in termini non contrastanti con il diritto dell’Unione Europea, secondo quanto risultante da una pronunzia della Corte di Giustizia”.

Orbene, la Corte, ha ribadito le conclusioni già raggiunte con le precedenti sentenze:

– “un sistema di concessioni può costituire un meccanismo efficace per prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti”; “spetta tuttavia al giudice del rinvio verificare se il sistema di concessioni italiano risponda realmente all’obiettivo”;

– l’autorizzazione di polizia “contribuisce chiaramente all’obiettivo di evitare che questi operatori siano implicati in attività criminali o fraudolente e sembra una misura del tutto proporzionata a tale obiettivo”, tuttavia, “poiché’ le autorizzazioni sono rilasciate unicamente ai titolari di una concessione, (omissis) la mancanza di autorizzazione non potrà perciò essere addebitata a soggetti che non siano riusciti a ottenerla per il fatto che essa presuppone l’attribuzione di una concessione, di cui i detti soggetti non hanno potuto beneficiare in violazione del diritto dell’Unione”.

La Corte si è poi pronunziata specificamente sulla questione oggetto di causa, sul “se gli articoli 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”.

La Corte, pur rilevando che “il divieto – penalmente sanzionato – di esercitare attività nel settore dei giochi d’azzardo, in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia rilasciata dallo Stato, comporta restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (sentenza Placanica e a., cit., punto 42 e giurisprudenza ivi citata)”, ha affermato che: “Restrizioni del genere possono tuttavia essere ammesse sulla base delle deroghe espressamente previste dagli articoli 45 CE e 46 CE, applicabili anche in materia di libera prestazione di servizi in forza dell’articolo 55 CE, ovvero giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale (sentenza del 24 gennaio 2013, Stanleybet International e a., C‑186/11 e C‑209/11, punto 22 e giurisprudenza ivi citata)”.

E, specificatamente con riferimento alla normativa italiana, che “l’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali derivanti da tale normativa, purché tali restrizioni soddisfino il principio di proporzionalità e nella misura in cui i mezzi impiegati siano coerenti e sistematici (v., in tal senso, citate sentenze Placanica e a., punti da 52 a 55, nonché Costa e Cifone, punti da 61 a 63)”.

Pertanto, il disposizione normativa per la quale un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un’autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non comporta una misura sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello della lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo.

Di conseguenza, la Corte ha dichiarato che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”, rilevando i principi di proporzionalità solo con riferimento al regime sanzionatorio.

Ancora, la Corte si è pronunziata sull’ulteriore quesito, per quanto di interesse in questa sede, “se gli articoli 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo osta a che un altro Stato membro subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio”.

La Corte ha concluso escludendo – allo stato attuale – l’esistenza di un “obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri v., in tal senso, sentenze dell’8 settembre 2010, Stoß e a., C-316/07, da C-358/07 a C-360/07, C-409/07 e C-410/07, Racc. pag. I-8069, punto 112, nonché del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer, C-347/09, Racc. pag. I-8185, punti 96 e 99)”, “considerato l’ampio margine discrezionale degli Stati membri riguardo agli obiettivi che essi intendono perseguire ed al livello di tutela dei consumatori da essi ricercato e vista l’assenza di un’armonizzazione in materia di giochi d’azzardo”.

Da tali affermazioni la Corte ha desunto dunque, due ulteriori corollari:

– “ ogni Stato membro conserva il diritto di subordinare la possibilità per gli operatori che intendano proporre giochi d’azzardo a consumatori che si trovino sul suo territorio al rilascio di un’autorizzazione da parte delle sue autorità competenti, senza che la circostanza che un operatore privato sia già titolare di un’autorizzazione rilasciata in un altro Stato membro possa esservi d’ostacolo (v. sentenza Stoß e a., cit., punto 113)”;

– “ i vari Stati membri non dispongono necessariamente degli stessi mezzi tecnici per controllare i giochi d’azzardo e non compiono per forza le medesime scelte al riguardo. Il fatto che un particolare livello di tutela dei consumatori possa essere raggiunto in un determinato Stato membro, mediante l’applicazione di tecniche sofisticate di controllo e di sorveglianza, non consente di concludere che il medesimo livello di protezione possa essere raggiunto in altri Stati membri che non dispongano di questi mezzi tecnici o non abbiano fatto le medesime scelte. Inoltre, uno Stato membro può legittimamente scegliere di voler sorvegliare un’attività economica che si svolge nel suo territorio, ciò che sarebbe per esso impossibile qualora dovesse fidarsi dei controlli effettuati dalle autorità di un altro Stato membro mediante sistemi di regolazione cui esso non sovrintende in prima persona (v., in tal senso, sentenza Dickinger e Ömer, cit., punto 98)”.

II – Da quanto sin qui rilevato emerge che il provvedimento originariamente impugnato, motivato per carenza dei presupposti previsti dall’art. 88 t.u.l.p.s., non si pone in violazione dei principi di mutuo riconoscimento tra gli Stati membri ed in violazione della disciplina comunitaria, secondo l’interpretazione datane dalla Corte di giustizia.

Non essendovi contestazione sui fatti, bensì solo sull’interpretazione della norma menzionata, tali considerazioni comportano l’accoglimento dell’appello e, pertanto, in riforma della sentenza appellata n. 221 del 2011, deve essere respinto il ricorso di primo grado n. R.G. 24 del 2011.

In considerazione della complessità della fattispecie e dell’evoluzione interpretativa, sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello n. 9546 del 2011, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata n. 221 del 2011, respinge il ricorso di primo grado n. R.G. 24 del 2011.

Spese del doppio grado di giudizio compensate”.

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