Il Tar Lazio ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro
l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Monopoli di Stato – Ufficio Regionale Campania – Napoli, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, a) della nota prot. 52436 del 29.6.2018, successivamente notificata il 3.7.2018, con la quale il funzionario Delegato ex art. 4 bis, comma 2, del D.L. 19.11.2015 n. 78, (…) dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio di Monopoli per la Campania, Sede di Napoli, ha disposto la revoca della concessione Lotto, intestata alla ricorrente società, con l’intimazione alla (…) di versare l’importo di € 5.164,57 a parziale riscontro della mancata osservanza degli obblighi contrattuali da parte della ricorrente; b) della nota prot. 70873 del 18.9.2018, successivamente notificata il 24.9.2018, con la quale il funzionario Delegato ex art. 4 bis, comma 2, del D.L. 19.11.2015 n. 78, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio di Monopoli per la Campania, Sede di Napoli, ha disposto la decadenza dalla concessione della rivendita speciale generi monopolio n. 5, sita in (…) intestata alla ricorrente Società; c) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o successivo, ove lesivo della posizione della ricorrente.

“La Società qui impugna la nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 29.6.2018, con cui è stata revocata la concessione del Lotto, nonché la successiva nota del 18.9.2018, con cui è stata conseguentemente disposta la decadenza dalla concessione della rivendita speciale generi monopolio intestata alla stessa.

II – Questi i motivi di diritto dedotti:

A) Sulla nota prot. 52436 del 29.6.2018 (revoca della concessione Lotto n. NA1687)
1) Violazione e falsa applicazione del r.d. n. 2240/1923, r.d. n. 827/1924, legge n. 1293/1957, d.P.R. n. 1074/1958, legge n. 85/1990, legge n. 582/1982, d.P.R. n. 560/1996, circolare n. 2003/13386/cda/ltt del 31.7.2003 D.G. Monopoli di Stato – circolare n. 47846 del 18.5.2016 D.G. Gestione Tributo e Monopolio Giochi – violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa di cui al combinato disposto dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per carente istruttoria – simulazione del procedimento – irrazionalità – difetto dei presupposti – sviamento – sproporzione.

La P.A. fonda la sanzione della revoca della concessione del lotto sul presupposto della reiterata tardività nei cd. “riversamenti” degli incassi, con conseguente sopravvenienza della carenza del rapporto fiduciario tra l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ed il concessionario.

Nella memoria endoprocedimentale trasmessa a seguito di comunicazione di avvio del relativo procedimento, il Sig. (…)  ha evidenziato che il ritardo nei pagamenti sarebbe dipeso da vicende estorsive/usurarie che hanno inciso sulla solidità patrimoniale della ditta, ciclicamente “svuotata” delle provviste necessarie a garantire il tempestivo assolvimento all’obbligo di versamento all’Agenzia.

Nel provvedimento non vi sarebbe il minimo riferimento all’esistenza di detta memoria. Perciò si denuncia la violazione dei principi posti a fondamento del giusto procedimento amministrativo, tipizzato agli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990, di per sé già sufficiente ad inficiare l’atto impugnato. Le evidenziate omissioni della P.A. rileverebbero anche sotto il profilo della carenza istruttoria.

2) Violazione e falsa applicazione del r.d. n. 2240/1923, r.d. n. 827/1924, legge n. 1293/1957, d.P.R. n. 1074/1958, legge n. 85/1990, legge n. 582/1982, d.P.R. n. 560/1996, circolare n. 2003/13386/cda/ltt del 31.7.2003 D.G. Monopoli di Stato – circolare n. 47846 del 18.05.2016 D.G. Gestione Tributo e Monopolio Giochi – violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa di cui al combinato disposto dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per carente istruttoria – simulazione del procedimento – irrazionalità – difetto dei presupposti – sviamento – sproporzione.

Quanto prospettato dal Sig. (…) con la memoria ex art. 10 legge 241/1990 sarebbe stato anche idoneo a condizionare le scelte finali dell’Amministrazione. Con riferimento ai tardivi versamenti riguardanti le settimane contabili dall’11.10.2017 al 23.01.2018, si precisava che essi erano dipesi dalla particolare situazione vissuta dal Sig. (…) soprattutto nell’ultimo anno.

Lo stesso versava – e versa tuttora – in una situazione di grave difficoltà economica, avendo subito n. 3 rapine, debitamente denunciate all’Autorità competente, nelle date del 3.6.2016, 10.01.2017 (denuncia integrata in data 26.01.2017) e 4.11.2017. Ancora, già dal 2015, così come pure ampiamente ricostruito nella denuncia sporta in data 20.02.2018, il Sig. (…) aveva chiesto ad un cliente un prestito, restituito negli anni con tassi di interesse altissimi (usurai), circostanza che aveva inevitabilmente influito sulla propria situazione economica.

Su di essa avrebbero ancor più inciso le richieste di denaro, sempre più incalzanti e frequenti, pervenute dal settembre 2016, con pressione psicologiche e intimidazioni, da soggetti ignoti, tanto che lo stesso nel mese di dicembre ha negato le dazioni di denaro estortegli fino a quel momento e il 20.02.2018 ha denunciato l’accaduto all’Autorità giudiziaria. Inoltre il 6.3.2018 il Sig. (…) ha presentato, presso la competente Prefettura di Napoli, istanza al Fondo di Solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura, ai sensi delle leggi nn. 44/1999 e 108/1996.

Ove lo stesso avesse proceduto in tal senso all’inizio della spirale estorsiva, realisticamente avrebbe anche potuto già conseguire il beneficio della sospensione della sanzione della revoca, così come stabilito dall’art. 20 della richiamata legge n. 44/1999. Per la maggior parte delle irregolarità contestate, le somme erano state riversate con pochi giorni di ritardo rispetto al termine di scadenza previsto (5-6 giorni), mentre solo in due occasioni erano stati effettuati ritardi superiori a 10 giorni, più precisamente di 11 e 12 giorni, peraltro proprio in una delle settimane in cui il Sig. (…) aveva subito una rapina. Ciò sarebbe emblematico della sua assoluta buona fede e del fatto che, solo per contingenze esterne, questi non aveva provveduto a versare ciò che poi avrebbe comunque versato all’AAMS.

Per il caso di specie, non solo tali violazioni non apparirebbero di gravità tale da giustificare l’emanazione di un provvedimento di revoca della ricevitoria lotto, ma sarebbero dipese dalle descritte situazioni, comprovate dalla documentazione allegata, che escludevano, ictu oculi, la volontarietà della condotta assunta dal concessionario.

3) Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 1074/1958 e della circolare n. 47846 del 18.05.2016 D.G. Gestione Tributo e Monopolio Giochi – eccesso di potere per carente istruttoria – simulazione del procedimento – irrazionalità – difetto dei presupposti – sviamento – sproporzione. Si sarebbe determinata la violazione dell’art. 94 del d.P.R. n. 1074 del 14.10.1958. L’espressa previsione della possibilità, per il concessionario, di produrre “controdeduzioni” implica, per converso, l’obbligo della procedente P.A. di valutarle, con l’ovvia conseguenza che non può certamente ritenersi giustificata alcuna deroga in merito.

La denuncia non solo era stata richiamata – ed individuata nei suoi estremi – nella memoria ex art. 10 legge n. 241/1990, ma anche allegata alla stessa, con l’effetto che la P.A., in assenza di ogni contestazione della stessa a mezzo di eventuale “querela di falso”, era vincolata a considerarla.

Essa era tanto più obbligata a verificare puntualmente le ragioni del ritardo, tenuto conto tanto della durata del rapporto concessorio (instaurato con il ricorrente ab immemore) quanto dei puntuali adempimenti in esecuzione dello stesso posti in essere dal ricorrente.
Inoltre alcun pregiudizio erariale sarebbe derivato alla P.A., considerato che gli importi in contestazione sono sempre stati “riversati”, ancorché in ritardo.

4) Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 1074/1958 – violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990 – eccesso di potere – sviamento – manifesta illogicità – carenza di istruttoria – carenza assoluta dei presupposti – violazione e falsa applicazione dei fondamentali canoni di adeguatezza, ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.

La revoca sarebbe altresì illegittima in quanto è intervenuta dopo l’adozione di pregressa sanzione, ovvero la sospensione della concessione, disposta con provvedimento del 19.01.2018, prot. 4797. Inoltre il Sig. (…), a fronte dei contestati ritardi, aveva anche provveduto al pagamento delle sanzioni amministrative in misura ridotta. In ragione della peculiare situazione del Sig. (…), l’Agenzia avrebbe potuto – al più – comminare la diversa misura della sanzione pecuniaria, pure prevista dall’art. 94, comma 4, del Regolamento di cui al d.P.R. n. 1074/1958. La P.A. neanche avrebbe considerato che la stessa Prefettura di Napoli, all’esito della riunione del 12.06.2018, aveva formalizzato alla Procura della Repubblica istanza di parere ai fini della concessine del beneficio ex art. 20 della legge n. 44/1999, a tutt’oggi ancora in attesa di essere emesso. Perciò bene avrebbe fatto l’Agenzia quantomeno a sospendere il procedimento di revoca fintantoché non fosse pervenuto detto parere.

5) Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 1074/1958 – violazione dell’art. 2 dell’atto di concessione del 28.12.2015 – violazione dell’art. 1454 c.c. – carenza assoluta dei presupposti – violazione e falsa applicazione dei fondamentali canoni di adeguatezza, ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. Solo nell’ipotesi, che qui non ricorrerebbe, in cui venga prevista una clausola risolutiva espressa, può prescindersi dalla valutazione della gravità dell’inadempimento. La revoca non potrebbe invece ex se giustificarsi in relazione al mero richiamo della violazione dell’art. 2 del disciplinare.

6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 – eccesso di potere – sviamento – manifesta illogicità – carenza di istruttoria – carenza assoluta dei presupposti – violazione e falsa applicazione dei fondamentali canoni di adeguatezza, ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. La revoca impugnata sarebbe illegittima anche perché adottata in violazione delle prescrizioni di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, in quanto difetterebbe la rivalutazione dei profili di pubblico interesse, non vi sarebbe alcun “mutamento della situazione di fatto” precedentemente accertata ai fini della concessione del beneficio, dovrebbe considerarsi l’affidamento. B) Nota prot. 70873 del 18.9.2018 (decadenza dalla concessione della rivendita speciale generi monopolio n. 5:

7) Illegittimità derivata. L’atto del 18.09.2018, recante decadenza dalla concessione della rivendita speciale generi monopolio n. 5, è stato fondato esclusivamente sul presupposto della previa comminatoria della revoca dell’attività della ricevitoria del 29.6.2018: da qui l’illegittimità derivata. 8) Violazione e falsa applicazione del r.d. n. 2240/1923, r.d. n. 827/1924, legge n. 1293/1957, d.P.R. n. 1074/1958, legge n. 85/1990, legge n. 582/1982, d.P.R. n. 560/1996, circolare n. 2003/13386/cda/ltt del 31.7.2003 D.G. Monopoli di Stato – circolare n. 47846 del 18.5.2016 D.G. Gestione Tributo e Monopolio Giochi – violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa di cui al combinato disposto dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per carente istruttoria – simulazione del procedimento – irrazionalità – difetto dei presupposti – sviamento – sproporzione. Si assume l’illegittimità della scelta di far dipendere in via automatica dal precedente atto di revoca del 29.06.2018 anche la decadenza dalla rivendita dei generi di monopolio, senza ulteriore specifico ed autonomo corredo motivazionale.

9) Violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa di cui al combinato disposto dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per carente istruttoria – omessa comunicazione di avvio del procedimento – simulazione del procedimento – irrazionalità – difetto dei presupposti – sviamento – sproporzione. La P.A. dà atto, nel testo dell’impugnata nota, di aver notificato al ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza dalla concessione de qua in data 31.7.2018. Tuttavia, al Sig. (…) non sarebbe pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, ragion per cui rileva ulteriormente dimostrata l’illegittimità dell’atto di decadenza per la pretermissione di una garanzia partecipativa di rilevante pregnanza, laddove, se si fosse garantito al medesimo un’effettiva partecipazione al procedimento, questi avrebbe potuto fornire ogni utile apporto ai fini dell’archiviazione del procedimento.

III – Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

III.1 – Con ordinanza n. 6771 dell’8.11.2018, è stata accolta la domanda cautelare, proposta in via incidentale.

III.2 – Entrambe le parti hanno successivamente depositato documentazione.

III.3 – Infine la Società ricorrente ha prodotto una memoria difensiva in vista della pubblica udienza del 23.10.2019, nella quale il ricorso è stato introitato per la decisione.

IV – Il ricorso è fondato per le ragioni di seguito esplicitate.

IV.1 – Si è visto in precedenza che la revoca della concessione del gioco del lotto è stata disposta per tardivi versamenti del quantum dovuto per le giocate.

La revoca della concessione del gioco del lotto è perciò avvenuta in applicazione dell’art. 2 del contratto che accede alla concessione, il quale sanziona appunto in tal modo il suddetto comportamento (ritardi reiterati nei versamenti), nonché dell’art. 34 della legge n. 1293 del 1957, concernente la violazione abituale delle norme relative alla gestione ed al funzionamento delle rivendite.

IV.2 – La decadenza dalla concessione della rivendita speciale di generi di monopoli è invece consequenziale: infatti, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 1293 del 1957, al quale fa rinvio il successivo art. 18, è escluso dalla gestione di una rivendita chi “sia stato rimosso dalla qualifica di gestore, coadiutore o commesso di un magazzino o di una rivendita, ovvero da altre mansioni inerenti a rapporti con l’Amministrazione dei monopoli di Stato, se non siano trascorsi almeno cinque anni dal giorno della rimozione”.

V – Sennonché, per quanto concerne i tardivi versamenti, deve considerarsi che il Sig. (…) ha allegato una serie di fatti del tutto peculiari che gli sono accaduti e che gli hanno in sostanza impedito di assolvere ai propri obblighi in modo assolutamente corretto. Si tratta di ripetute rapine il 3.6.2016, il 10.01.2017 ed il 4.11.2017, di estorsioni dal settembre 2016 per le quali ha sporto denuncia il 20.02.2018 e di prestiti a tassi usurai dal 2015.

Lo stesso 6.3.2018 ha anche presentato, presso la competente Prefettura di Napoli, istanza al Fondo di Solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura, ai sensi delle leggi nn. 44/1999 e 108/1996.

V.1 – Tutti i gravi fatti su riportati che si sono succeduti ben possono integrare quella forza maggiore che fa venir meno la riferibilità al Sig. (…) della condotta altrimenti rilevante ai fini della revoca.

Pertanto la condotta stessa va qualificata tamquam non esset ai fini delle conseguenze pregiudizievoli. Infatti, ove tali fatti non si fossero frapposti indirizzando in un determinato modo la condotta del Sig. (…), è verosimile che non si sarebbero registrati i ritardi allo stesso contestati.

V.2 – Deve perciò dedursi che la revoca della concessione di ricevitoria del lotto è illegittima.

VI – Conseguentemente la decadenza dalla concessione di generi di monopoli, essendo venuto meno, per effetto dell’annullamento qui disposto, l’elemento determinante, diventa priva di fondamento ed è quindi anch’essa illegittima e da annullare.

VII – In conclusione il ricorso è fondato e deve essere accolto, potendosi assorbire le censure che non hanno costituito precipuo oggetto della presente disamina.

VII.1 – Deve quindi disporsi l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

VIII – Si ravvisano le ragioni per compensare integralmente tra le parti le spese di lite, in considerazione della peculiarità della questione disaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: lo accoglie e, per effetto, annulla i provvedimenti impugnati; compensa integralmente tra le parti le spese di lite”.

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