Il Tar Lazio ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro Ministero dell’Economia e delle Finanze – Agenzia Dogane e Monopoli, per l’annullamento del decreto con cui è stata revocata la concessione per la gestione del gioco del Bingo in una sala di Pozzuoli (NA).

“Rileva il Collegio l’infondatezza del ricorso. Va innanzitutto ripercorso esattamente l’iter storico della vicenda de qua. All’esito dell’espletamento di pubblica gara è stato emanato il decreto direttoriale 11 luglio 2001 (pubblicato in G. U n. 163 – serie generale – del 16.07.2001), concernente la graduatoria delle concessioni per la gestione del Bingo. La ricorrente società, a seguito di un contenzioso amministrativo, è risultata aggiudicataria nell’ambito della provincia di Napoli e, previo espletamento delle operazioni di collaudo della sala Bingo la stessa istante ha stipulato la convenzione di concessione.

L’art. 6 della convenzione di concessione prevedeva che “il concessionario è tenuto a prestare, ai sensi di cui all’art. 9, comma 1, del Regolamento (decreto ministeriale 3 gennaio 200. n. 29) la cauzione definitiva a mezzo di fidejussione bancaria a prima richiesta o polizza assicurativa l’equivalente di lire I miliardo (pari ad euro 516.456,89) per ciascuna sala, al fine di garantire l’adempimento dei propri obblighi. La garanzia ha validità dalla data di inizio dell’attività di gestione del gioco e durata pari a quella della concessione, aumentata di due anni”.

La ricorrente, a garanzia dell’adempimento degli obblighi convenzionali relativi alla concessione, presentava, ai sensi dell’art. 9, comma 1 DM 31 gennaio 2000 n. 29 e dell’art. 6 della citata convenzione, atto di fidejussione rilasciato dalla (…), società iscritta all’elenco generale degli intermediari finanziari operanti nel settore finanziario disciplinato dall’art. 106 del D. Lgs. 385/93 – TUB.

Già in data 6 settembre 2007, con nota prot. n. 2007/30948/giochi/BNG, l’amministrazione comunicava all’istante che la predetta garanzia non risultava più idonea a garantire gli obblighi assunti in quanto la (…) era stata cancellata dal relativo elenco previsto dal TUB con D.M. 15 dicembre 2006, contestualmente invitando la società a provvedere entro 30 gg. alla prestazione di altra idonea garanzia ed avvertendo che in caso contrario sarebbe stato avviato il procedimento di revoca della concessione.

La ricorrente, in data 28 settembre 2007, trasmetteva nuova fideiussione rilasciata dalla (…), società anch’essa iscritta al succitato elenco disciplinato dall’art. 106 del D. Lgs. 385/93. L’amministrazione, con nota prot. 2007/35225/giochi/BNG del 9/110/2007, restituiva tuttavia l’atto di fideiussione, atteso che lo stesso, anche ai sensi delle disposizioni del decreto legislativo 163/2006 (Codice dei Contratti Pubblici) e di quanto comunicato dall’Ufficio Italiano Cambi, nonchè in forza dell’art. 9, comma 1 DM n. 29/2000, non poteva essere più ritenuto idoneo a garantire gli obblighi convenzionali.

La ricorrente ritrasmetteva, con nota del 24 ottobre 2007, la citata polizza sostitutiva, contestando le argomentazioni prospettate dall’ufficio in ordine alla dedotta invalidità della garanzia prestata. Con nota prot. n. 2007/40582/giochi/BNG del 20 novembre 2007, l’Agenzia procedeva nuovamente alla restituzione alla controparte della fideiussione rilasciata dalla (…), ribadendo quanto comunicato in precedenza in ordine alla insufficienza della nuova garanzia prestata. In data 29 luglio 2008, con nota prot. n. 2008/29862/giochi/BNG, a fronte della prolungata mancata risposta da parte della ricorrente, l’amministrazione avviava il procedimento di revoca della concessione.

Solo con nota del 22 ottobre 2008, la società trasmetteva la mera delibera favorevole della Banca Popolare di Garanzia al rilascio di una idonea fideiussione; dal che l’amministrazione, con nota prot. n. 2008/41451/giochi/BNG del 27 ottobre 2008, concedeva ulteriori 15 giorni per il deposito della garanzia, avvertendo nel contempo che, trascorso inutilmente anche il suddetto termine, sarebbe stato adottato il provvedimento di revoca definitiva del titolo.

Di seguito all’inerzia ulteriore dell’interessata, solo con provvedimento n. 2009/579/giochi/BNG dell’8 gennaio 2009, e dunque dopo circa 5 mesi dall’avvio del procedimento, veniva adottato il provvedimento di revoca della concessione, pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 17/01/2009, oggetto dell’odierno gravame.

Così ripercorsa la successione degli eventi, non può non rilevarsi la correttezza dell’operato dell’amministrazione, la quale è stata costretta ad adottare l’impugnata revoca per fatto sicuramente addebitabile all’istante stessa. Ed invero, giova innanzitutto rammentare che la fideiussione è elemento indispensabile per l’affidamento in concessione della gestione del gioco del Bingo in quanto assolve ad una fondamentale funzione di garanzia, in favore dell’amministrazione per i casi di eventuale mancato adempimento, totale o parziale, dell’obbligazione costituente oggetto del rapporto principale.

Di qui la necessità di una garanzia “a prima richiesta”, bancaria ovvero assicurativa, e l’esigenza che tale garanzia permanga per tutto il periodo di validità del rapporto, in modo da preservare in ogni momento la possibilità per l’amministrazione garantita di ripetere, in caso di inadempimento del concessionario, gli importi alla stessa spettanti.

Detti requisiti sicuramente non sussistevano più in capo alla (…), attesa la cancellazione della stessa dall’elenco ex art. 106 TUB, tenuto dall’Ufficio Italiano Cambi, e dunque l’Amministrazione correttamente ha proceduto alla richiesta di sostituzione di tale polizza. La garanzia prestata successivamente dalla ricorrente, tuttavia, non poteva essere ritenuta idonea ai fini di cui all’art. 9, comma 1, del DM 31 gennaio 2000, n. 29; infatti, sulla base delle disposizioni regolamentari e contrattuali di riferimento, la cauzione a garanzia degli obblighi derivanti dalla convenzione di concessione per la gestione del Bingo deve essere bancaria o assicurativa ovvero al più rilasciata da intermediari iscritti all’elenco speciale ex art. 107 TUB.

Il fatto che, in sede di prima stipula della convenzione di concessione, si sia optato per una interpretazione maggiormente favorevole ai concessionari, consentendo loro il deposito di garanzia prestata da un soggetto iscritto all’elenco di cui al prefato art. 106 TUB, non neutralizza, ad avviso del Collegio, la possibilità successiva di esigere una garanzia a norma di legge. Né si può configurare un affidamento in capo al soggetto privato, che, se anche esistente, certo non può superare l’ineludibile previsione normativa in ordine alla prescritta natura della fidejussione.

Del resto la correttezza di tale più rigida soluzione era imposta, come condivisibilmente rilevato dall’amministrazione, dall’esame del parere n. 1299/2007 reso dal Consiglio di Stato, il quale ha affermato che la garanzia richiesta ai concessionari debba essere bancaria, assicurativa o provenire dagli intermediari iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 107 d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385, che svolgono in via esclusiva o prevalente l’attività di rilascio di garanzie, a ciò autorizzati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze; in disparte il fatto che lo stesso sopravvenuto codice dei contratti pubblici – di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006. n. 163 – con analoga previsione, nel disciplinare le garanzie a corredo dell’offerta nei bandi pubblici, all’art. 75. c. 3 aveva espressamente escluso dal novero delle garanzie presentabili quelle offerte dai soggetti iscritti nel mero elenco ex 106 (considerati i meno penetranti controlli esistenti sugli stessi da parte dell’autorità e la ritenuta minore garanzia offerta da tali soggetti).

Non può dunque essere condivisa la deduzione difensiva di parte ricorrente, secondo cui la validità della seconda fideiussione si evincerebbe dal carattere meramente “sostitutivo” di quella originaria. Dal tipo di fideiussione che era stata originariamente consentita non può certo inferirsi che anche in prosieguo di rapporto potesse essere sufficiente una garanzia non prevista dalla normativa di riferimento. Il fatto che l’amministrazione abbia in prima battuta consentito di prestare una garanzia rilasciata da un soggetto iscritto all’elenco generale di cui all’art. 106 TUB, non consente infatti di ritenere che l’amministrazione potesse limitarsi ad acquisire una garanzia connotata da minore certezza in ordine alla solidità e serietà del garante.

Militano, giova ribadire, in senso opposto il solido indirizzo il quale limita la prescritta idoneità delle garanzie in uso nei rapporti con le PP.AA. solo con riferimento alle garanzie bancarie ovvero assicurative ovvero rilasciate dagli intermediari iscritti nell’elenco speciale di cui all’articolo 107 del TUB. Correttamente rileva poi l’amministrazione che l’imposizione di tale forma di fideiussione più sicura era imposta anche dallo stato del procedimento, in quanto doveva tenersi conto delle disposizioni vigenti al momento in cui l’amministrazione richiedeva al concessionario una nuova fideiussione, quale prescritta dalla legge.

Neppure può essere condiviso il motivo di gravame con cui viene lamentata una presunta sproporzione tra la sanzione adottata e la condotta contestata. Contrariamente a quanto affermato dalla parte ricorrente, quest’ultima era carente di valida fideiussione sin dal 6 settembre 2007. Già il 9 ottobre 2007, l’amministrazione richiedeva una nuova valida polizza, esigenza ribadita con la nota del 20 novembre 2007. Ancora dopo quasi un anno, in data 29 luglio 2008, l’amministrazione, a fronte del silenzio serbato dalla ricorrente, ancora ribadiva la necessità di presentare una nuova idonea fideiussione, cui seguiva solo in data 22 ottobre 2008 la presentazione di una mera delibera favorevole al rilascio di fideiussione bancaria adottata dalla Banca Popolare di garanzia.

A questo punto l’amministrazione, con la prefata nota del 27 ottobre 2008, concedeva un ulteriore termine di 15 giorni, rimasto tuttavia, ancora una volta, inevaso. Ne consegue che alcuna sproporzione è ravvisabile nell’operato amministrativo, atteso che l’ultimo termine di 15 giorni concesso dall’amministrazione non ha rappresentato altro che un ulteriore tentativo di “salvare” la posizione del concessionario, il quale versava in una situazione di evidente carenza sin dal settembre 2007 e dunque da più di un anno prima rispetto all’adozione del provvedimento di revoca. Senza contare che dalla nota del 27 ottobre 2008, con cui è stato concesso l’ulteriore termine predetto di gg. 15, sono trascorsi altri due mesi senza che la ricorrente producesse alcunchè. Del resto, va ribadita la gravità della violazione del contratto di concessione, il quale all’art. 13 lett. d) prevede espressamente la sanzione della revoca della convenzione, tra l’altro, anche e sicuramente per effetto della mancanza di una idonea garanzia, in quanto elemento essenziale del rapporto in essere tra le parti. Alla luce delle superiori considerazioni tutti i motivi di ricorso devono essere ritenuti infondati e di conseguenza il ricorso rigettato. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, a rifondere le spese di lite in favore dell’intimata amministrazione, che si liquidano in complessivi € 1.500,00 (euro millecinquecento/00) oltre accessori di legge”.