Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro il Comune di Ventimiglia (IM) in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 220 del 12.11.2018, avente ad oggetto la disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco con vincite in denaro di cui all’art. 110 del TULPS.

Con ricorso notificato in data 20.12.2018 e depositato il successivo 18.1.2019 la società espone di esercitare l’attività di raccolta del gioco autorizzato anche attraverso l’installazione di macchine elettroniche di cui all’art. 110, comma 6, TULPS, e di avere installato, nel comune di Ventimiglia, macchine elettroniche per il gioco lecito in tredici esercizi commerciali.

La società è proprietaria delle macchine installate presso i singoli esercizi, e percepisce direttamente gli incassi delle macchine, suddividendone poi la quota di utile, al netto dei prelievi erariali pari al 20,25% dell’intero incasso, con il titolare dell’esercizio commerciale ove le macchine sono installate.

Impugna l’ordinanza 12.11.2018, n. 220, con cui il sindaco di Ventimiglia, a tutela della salute pubblica, ha stabilito l’orario di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago esclusivamente dalle ore 19,00 alle 24,00 e dalle 00,00 alle 7,00 di ogni giorno, festivi compresi.

Lamenta che l’ordinanza impugnata, nel limitare l’orario di funzionamento delle macchine, pregiudicherebbe in via diretta gli interessi economici della società.

A sostegno del gravame ha dedotto cinque motivi di ricorso, come segue.

1. Annullabilità per eccesso di potere. Difetto di istruttoria, nonché travisamento dei fatti. Inosservanza dell’art. 6 Legge n. 241/1990. Violazione del principio di proporzionalità.

Lamenta difetto di istruttoria, giacché il comune avrebbe richiamato i dati della ASL n. 1 Imperiese circa il numero di soggetti ludopatici in carico ai servizi di cura nell’intera provincia (n. 49), senza accertare il numero dei soggetti ludopatici effettivamente residenti nel comune.

Una semplice proporzione avrebbe consentito di appurare che, se a livello provinciale (la Provincia di Imperia conta 215.244 abitanti) i soggetti ludopatici in cura sono 49, a livello del Comune di Ventimiglia (che conta 24.178 abitanti) saranno soltanto 5,51, pari allo 0,023% dell’intera popolazione comunale.

Donde l’insussistenza di un’emergenza sociale e/o di un importante problema di salute pubblica, laddove l’azione amministrativa, vieppiù quando repressiva della libera iniziativa economica, dovrebbe necessariamente basarsi su dati epidemiologici certi circa l’ampiezza del fenomeno e circa il nesso eziologico tra il funzionamento delle macchine elettroniche da gioco e l’insorgenza, ovvero l’aggravamento, di fenomeni di ludopatia.

Sarebbe inoltre mancata l’indagine circa l’adeguatezza e proporzionalità del sacrificio imposto agli esercenti rispetto all’interesse pubblico perseguito, potenzialmente interessante il solo 0,023% della popolazione comunale.

2. Eccesso di potere. Disparità di trattamento. Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Ingiustizia manifesta.

A fronte di un’offerta di gioco legale molteplice (giochi on line, lotto, superenalotto, gratta e vinci, Casinò di Sanremo), il provvedimento sarebbe irragionevolmente limitato ad una sola tipologia di gioco, cioè alle cosiddette slot machines.

La patologia da gioco d’azzardo che può colpire l’utente delle macchine elettroniche non divergerebbe, oggettivamente né soggettivamente, dalla medesima patologia che può colpire l’utente delle scommesse on line, ovvero del lotto, ovvero di ogni altra offerta di gioco lecito od illecito.

3. Violazione di legge. Inosservanza delle disposizioni di cui al capo III della Legge n. 241/1990. Inosservanza dello statuto del comune di Ventimiglia. Violazione del principio del giusto procedimento.

Lamenta la violazione delle garanzie partecipative, giacché né i proprietari/noleggiatori delle macchine installate, né i titolari di esercizi commerciali ove sono presenti macchine elettroniche da gioco, né gli organismi rappresentativi delle categorie interessate (Confcommercio, Confesercenti, Sindacato dei tabaccai, Assotrattenimento, ecc.), sono stati convocati nell’ambito del procedimento per fornire il loro contributo alla formazione della volontà amministrativa.

4. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 50, comma 4, D.Lgs. 267/2000 nonché dell’art. 50, comma 7, stessa legge. Omessa e/o falsa applicazione dell’art. 31, comma 2, D.L. 201/2011.

Non sussisterebbe nel nostro ordinamento alcuna specifica disposizione di legge che attribuisca al sindaco il potere di limitare e/o disciplinare l’orario di funzionamento degli apparecchi elettronici da gioco lecito.

Inoltre, attesa l’operatività del principio generale di libera concorrenza ex art. 31, comma 2, del D.L. n. 201/2011, ogni sua limitazione in nome della tutela della salute pubblica sarebbe da accertare con indagine effettiva e particolarmente rigorosa.

5. Incompetenza relativa del Sindaco. Inosservanza, o falsa applicazione, dello Statuto Comunale e dell’art. 50 TUOEL.

Trattandosi di un atto regolamentare, la competenza a provvedere sarebbe del consiglio comunale.

Si è costituito in giudizio il comune di Ventimiglia, controdeducendo ed instando per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza 21.2.2019, n. 51 la sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, sulla considerazione che, nel bilanciamento degli interessi proprio della fase cautelare, a fronte di un interesse meramente patrimoniale, fossero di gran lunga prevalenti le esigenze di tutela della salute pubblica sottese al provvedimento impugnato.

Previo scambio delle memorie conclusionali e di replica, alla pubblica udienza del 27 novembre 2019 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Il ricorso è infondato, per le motivazioni che seguono (seguendo l’ordine dei motivi di gravame).

1. Non sussiste il dedotto difetto di istruttoria.

Il comune ha infatti espressamente richiamato i dati sul fenomeno del gioco d’azzardo nella provincia di Imperia forniti, su specifica richiesta, dal Dipartimento integrato salute mentale e dipendenze della ASL n. 1 Imperiese con relazione 27.7.2018, prot. 794 (doc. 6 delle produzioni 15.2.2019 di parte resistente), dalla quale risulta: – che l’ASL imperiese ha in carico 49 persone con diagnosi accertata di disturbo da gioco d’azzardo; – che i soggetti che si rivolgono ai servizi preposti sono solo una modesta percentuale rispetto al reale bisogno; – soprattutto, che, dai dati dell’Osservatorio epidemiologico regionale delle dipendenze, che monitora da sette anni il fenomeno, risulta che le richieste di cura sono costantemente in aumento, giacché i soggetti in carico ai SERT dei Dipartimenti di salute mentale e dipendenze liguri per gioco d’azzardo patologico sono passati da 116 nel 2011 a 368 nel 2016.

Si tratta di dati e di considerazioni epidemiologiche – anche quanto all’incidenza del sommerso, e della così detta “cifra oscura” – forniti dal soggetto pubblico specificamente deputato alla cura della salute pubblica, che parte ricorrente neppure contesta nel merito, e che testimoniano della sussistenza di una vera e propria emergenza sociale e/o di un importante problema di salute pubblica, oltretutto attestato come in costante aumento.

L’ordinanza impugnata richiama inoltre i dati statistici reperiti grazie all’applicazione sul portale “l’Italia delle slot”, basato sui dati dell’Amministrazione autonoma del monopoli di Stato – AAMS, secondo la quale le giocate pro capite (cioè quanto spende in media in un anno ogni cittadino) nel comune di Ventimiglia ammonterebbero ad € 1.015,00, con il che Ventimiglia risulterebbe “uno dei comuni della provincia di Imperia nel quale si gioca di più”.

Si tratta – anche in questo caso – di dati non specificamente contestati nel ricorso introduttivo.

Quanto invece all’adeguatezza e proporzionalità del sacrificio imposto agli esercenti rispetto all’interesse pubblico perseguito, osserva il collegio che, per un verso, in considerazione della finalità eminentemente preventiva dell’ordinanza in questione, che mira a prevenire il dilagare della ludopatia, è sufficiente l’accertamento che il fenomeno è in continuo aumento, ciò che è stato specificamente attestato in istruttoria; per altro verso, che la comparazione non va operata sulla base di dati astratti e teorici (la circostanza che, in tesi, il fenomeno della ludopatia interesserebbe soltanto lo 0,023% della popolazione ventimigliese), bensì dei valori e degli interessi – pubblici e privati – in gioco.

Nel caso di specie, a fronte della salute, tutelata dall’art. 32 della Costituzione come “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”, sta l’iniziativa economica privata, che non può svolgersi in modo da arrecare danno alla sicurezza umana, e deve essere coordinata a fini sociali (art. 41 Cost.): donde la ragionevolezza e proporzionalità del bilanciamento operato dal provvedimento impugnato.

2. Infondato è anche il secondo motivo di ricorso, con cui la società ricorrente lamenta che il provvedimento sarebbe irragionevolmente limitato ad una sola tipologia di gioco, cioè alle slot machines.

Difatti, a differenza degli apparecchi da gioco che consentono vincite in denaro (il cui orario di funzionamento è determinato dal comune, unitamente a quello dei pubblici esercizi presso i quali sono installati – cfr. infra), le altre tipologie di gioco lecito quali gratta e vinci, lotto e lotterie nazionali soggiacciono a discipline di rango esclusivamente primario, sulle quali il comune non è legittimato ad intervenire.

Lo stesso è a dirsi, a più forte ragione, per quanto riguarda il gioco d’azzardo illegale, la cui repressione spetta all’autorità giudiziaria.

Stante la ontologica diversità – quanto a gerarchia delle fonti – della disciplina legislativa concernente le diverse tipologie di gioco lecito, non è dunque predicabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, che postula l’assoluta identità delle situazioni a raffronto.

In ogni caso, l’ordinanza impugnata dà espressamente conto del fatto che, tra i giochi leciti con vincita in denaro, slot machines e video lottery siano tra i più insidiosi, in quanto, a differenza dei terminali per la raccolta delle scommesse, esse implicano un contatto diretto ed esclusivo tra l’utente e la macchina, senza alcuna intermediazione umana volta a disincentivare, per un normale meccanismo psicologico legato al senso del pudore, l’ossessione al gioco, specie nella fase iniziale del processo di dipendenza patologica.

3. Infondata è anche la terza censura.

L’ordinanza sindacale impugnata si configura come atto amministrativo generale, sicché trova applicazione l’art. 13 della legge n. 241/1990, che al primo comma statuisce che le norme sulla partecipazione “non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione” (cfr, nello stesso senso, T.A.R. Piemonte, II, 3.1.2019, n. 17).

L’amministrazione comunale non aveva dunque nessun obbligo di confrontarsi preventivamente con le associazioni di categoria degli operatori del settore, né tantomeno con i singoli soggetti interessati, quale la società ricorrente.

4. Contrariamente a quanto erroneamente dedotto dalla società ricorrente, il potere del sindaco del comune di Ventimiglia di disciplinare l’orario di funzionamento degli apparecchi da gioco che consentono vincite in denaro è specificamente previsto dall’art. 4 comma 10 del regolamento giochi leciti e sale da gioco approvato con deliberazione del consiglio comunale di Ventimiglia n. 75 del 28.11.2014 (doc. 10 delle produzioni 15.2.2019 di parte comunale), il quale non è neppure stato fatto oggetto di impugnazione nella presente sede, unitamente all’ordinanza che ne fa applicazione.

5. Ai sensi dell’art. 50 comma 3 del D. Lgs. n. 267/2000 TUOEL, “Salvo quanto previsto dall’articolo 107 essi esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintendono altresì all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia”.

Si è già visto che il regolamento comunale attribuisce specificamente al sindaco la funzione di disciplinare l’orario di funzionamento degli apparecchi da gioco che consentono vincite in denaro, sicché la sua competenza appare, alla luce dell’art. 50 comma 3 del D. Lgs. n. 267/2000, incontestabile.

Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

lo rigetta.

Condanna la società ricorrente al pagamento, in favore del comune di Ventimiglia, delle spese di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila), oltre spese generali, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa”.