tar tribunale

Il Tar Toscana ha respinto – tramite sentenza – una serie di ricorsi presentati da alcune società contro il Comune di Firenze, l’Azienda Usl Toscana Centro e l’Università degli Studi di Firenze in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza n. 2018/00204 del 3 luglio 2018 a firma del Sindaco di Firenze, avente ad oggetto “Orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 TULPS e di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, TULPS, installati negli esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 TULPS”; dell’ordinanza n. 2018/00215 del 6 luglio 2018 a firma del Sindaco di Firenze, avente ad oggetto “Rettifica ordinanza n. 2018/00204 del 3.7.2018”; di ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposto e conseguente, ancorché incognito, ivi compresi, per quanto occorrer possa, il regolamento per l’esercizio del gioco lecito approvato con deliberazione C.C. n. 1/2011, modificata con deliberazione C.C. n. 70/2017, nonché ogni studio, ricerca e relazione richiamati per relationem dall’ordinanza sub a).

In particolare con il ricorso introduttivo del giudizio la società ricorrente impugna l’ordinanza del Sindaco del Comune di Firenze n. 204 del 2018, nonché la successiva ordinanza n. 215 del 2018 che, rettificando la precedente, prevede che la chiusura oraria della sale gioco autorizzate ai sensi dell’art. 86 TULPS valga anche per le sale scommesse autorizzate ai sensi del successivo art. 88.

Per il Tar “Con il primo motivo parte ricorrente formula invero due distinti profili di censura, attinenti, il primo, al difetto di istruttoria, e il secondo al difetto di motivazione, con riferimento alla eccessiva compressione della libertà di iniziativa economica; con il terzo motivo parte ricorrente contesta sotto altro profilo il difetto di istruttoria, evidenziando il riferimento degli studi presi in esame all’intero territorio comunale, senza una adeguata valutazione delle singole zone in cui lo stesso si articola.

7.1 – La censura di difetto di istruttoria di cui al primo profilo del primo motivo e al terzo motivo, che devono essere esaminati congiuntamente, è infondata, alla luce dei rilievi che seguono:

– deve essere ribadito il principio più volte affermato dalla Sezione (sentenze n. 1415 del 2015, nn. 396-407 del 2017, nn. 805-806 del 2017, nn. 453-454 del 2018) in base al quale è necessario che il potere di limitazione degli orari per l’esercizio del gioco lecito da parte del Sindaco sia assistito da precisi studi scientifici relativi all’ambito territoriale di riferimento, che evidenzino l’incidenza del fenomeno del gioco a livello cittadino e la gravità dello stesso sotto il profilo patologico, sociale ed economico, sì da giustificare l’intervento disciplinare sugli orari di apertura adottato;

– rileva il Collegio che l’ordinanza gravata, la quale per altro è stata emessa a fronte dell’annullamento giurisdizionale di precedente provvedimento sindacale ritenuto da questa Sezione affetto da difetto istruttorio, risulta emessa in esito alla valutazione di una serie di apporti istruttori, e in particolare della relazione del Dipartimento di Scienze della Salute dell’Università di Firenze, trasmesso all’Amministrazione comunale in data 9 ottobre 2017, che appaiono idonei ad evidenziare una situazione di particolare diffusione del gioco sul territorio comunale, tale da destare giustificata preoccupazione nell’Amministrazione comunale e da costituire idoneo presupposto per l’intervento regolatorio sulla disciplina degli orari di fruizione dei giochi;

– è importante sottolineare che, dopo un’ampia ricognizione delle tematiche generali legate al gioco, il richiamato studio dell’Università di Firenze, alla sua IV parte, è espressamente dedicato al “fenomeno del gioco d’azzardo nel territorio fiorentino”; i dati presi in esame si fermano al 2016, il che rappresenta una criticità dello studio stesso: tuttavia fotografano un risultato complessivo di sicuro allarme e in crescita (con incremento dell’11,84% nel 2016 rispetto al 2015), né sono stati evidenziati in giudizio dati di fatto che lascino supporre, a livello comunale o più ampio, un decremento negli anni successivi; è stata rilevata una distribuzione dei punti gioco di oltre cinque volte superiore di quella rilevata a livello regionale, un notevole incremento del consumo di gioco d’azzardo nell’ultimo biennio, che è risultato più del doppio di quello registrato a livello nazionale, un’elevata spesa pro-capite per il consumo di gioco, che nell’ultimo anno rappresenta quasi il 6% in più della media pro-capite nazionale, un “vertiginoso aumento della patologie connesse al gioco d’azzardo”, che negli ultimi sedici anni hanno fatto registrare nel territorio fiorentino un aumento del 76% delle richieste di presa in carico rivolte ai SER.D per disturbo da gioco d’azzardo;

– si evidenziano in particolare i seguenti passaggi delle conclusioni dello studio universitario: “Ciò detto, ci preme sottolineare che l’aumento del fenomeno del gioco d’azzardo, che riguarda tutto il territorio nazionale, nel territorio fiorentino assume dimensioni più allarmanti. I dati in nostro possesso hanno reso evidente la capillare distribuzione degli strumenti e dei punti di gioco nel Comune di Firenze che prevede la presenza di circa quattro punti gioco ogni Km2, con una media che è oltre cinque volte superiore rispetto a quella registrata a livello regionale. Tale massiccia presenza può forse contribuire a spiegare l’ingente volume di gioco registrato sul territorio fiorentino. Per quanto riguarda il consumo, infatti, nel solo biennio 2015 – 2016 l’incremento del volume di gioco d’azzardo nel Comune di Firenze è stato dell’11.84%, più del doppio di quello registrato a livello nazionale. La spesa pro-capite per il consumo di gioco d’azzardo dei cittadini del Comune di Firenze, inclusi neonati e bambini, è di oltre 1.600 euro all’anno, ovvero quasi il 6% in più della media pro-capite nazionale. Se si considera solo la popolazione maggiorenne la spesa pro-capite annuale arriva a quasi 2.000 euro rappresentando quasi l’8% del reddito medio annuale”; aggiunge poi: “Per quanto riguarda il diffondersi della patologia connessa ai comportamenti di gioco, se consideriamo complessivamente la situazione, a livello del comune e della provincia di Firenze, negli anni dal 2010 al 2016, si è registrato un aumento del 76% delle richieste di presa in carico rivolte ai SER.D. Nel solo Comune di Firenze l’aumento di richieste di trattamento per Disturbo da gioco d’azzardo avanzate ai SER.D risulta di oltre il 20%, mentre nella Provincia tale incremento è addirittura di oltre il 1.150%. Tuttavia, nonostante questo costante e progressivo aumento di richieste di cura, le persone che si rivolgono ai Servizi costituiscono poco più dell’1% a livello provinciale meno del 3% a livello comunale dei giocatori patologici stimati negli stessi territori. Appare quindi evidente come i giocatori patologici in trattamento presso i SER.D costituiscano solo la punta dell’iceberg, mentre la maggior parte dei giocatori che presentano un rapporto patologico con il gioco d’azzardo rischia di rimanere sommersa e senza un trattamento adeguato”;

– si tratta di un quadro complessivo certamente allarmante e che legittima l’intervento sindacale; né convince la censura sulla necessità di istruttoria non a livello comunale ma delle singole zone della città, giacché in presenza di un’ampia mobilità dei cittadini e di una città di non grandissime dimensioni come Firenze, appare eccessiva la pretesa di una diversificazione tra i quartieri cittadini.

7.2 – E’ del pari infondata la censura di difetto di motivazione con riferimento alla eccessiva compressione della libertà di iniziativa economica, formulata nel secondo profilo di contestazione di cui al primo motivo, ciò sulla base dei seguenti rilievi:

– il Collegio ribadisce la necessità, già affermata in precedenti pronunciamenti in materia, di contemperare gli obiettivi di tutela della salute, avuti di mira dall’Amministrazione comunale con i provvedimenti di disciplina di fruibilità dei giochi leciti, con la tutela della libertà di iniziativa economica degli operatori economici del settore; non può tuttavia sottacersi che, nell’ambito in esame, la libertà di iniziativa economica può subire qualche limitazione in forza di motivi di interesse generale; il punto è chiarito dal recente parere della Seconda Sezione del Consiglio di Stato n. 449 del 2018, ove si legge quanto segue: “D’altra parte la stessa Direttiva 123/2006/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, (c.d. Direttiva Servizi o <Bolkenstein>), poi recepita in Italia con il d.lgs. n. 59 del 26 marzo 2010, menziona tra i servizi esclusi (Considerando n. 25 e art. 2, paragrafo 2, lett. h) dall’applicazione di essa il gioco d’azzardo e siffatta esclusione è stata riprodotta nel nostro ordinamento con riguardo al <gioco d’azzardo e di fortuna comprese le lotterie, le scommesse e le attività delle case da gioco, nonché alle reti di acquisizione del gettito> (art. 7, comma 1, lett. d, del sunnominato decreto). Orbene, in relazione a dette attività, la libertà di iniziativa economica (e la disciplina consequenziale in tema di liberalizzazione degli orari di apertura), tenuto conto dei contrastanti interessi pubblici compresenti (come la tutela del gettito fiscale e la protezione della salute), conosce alcuni limiti”;

– la gravata ordinanza sindacale n. 204 del 2018 dispone la chiusura delle sale gioco autorizzate ex art. 86 TULPS e lo spegnimento degli apparecchi di cui all’art. 110 TULPS per un totale di 6 ore nell’arco della giornata; una volta accertato che l’istruttoria compiuta per dimostrare la tutela di motivi di interesse generale risulta adeguata, non pare si possa ritenere eccessiva la compressione della libertà di iniziativa economica per il riferito tasso temporale; d’altra parte l’Intesa del 7 novembre 2017 tra Stato, Regioni ed Enti locali (citata nel provvedimento impugnato) “riconosce agli enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a sei ore complessive di interruzione quotidiana del gioco”; è vero che alla suddetta Intesa non può riconoscersi un carattere cogente, non essendo ad essa seguito il D.M. di recepimento previsto dall’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015; tuttavia essa rappresenta la dimostrazione di una non abnormità della previsione di chiusura o spegnimento stabilita dal Comune di Firenze (che risulta appunto di sei ore), trattandosi del limite massimo ritenuto corretto e lecito anche nella massima sede di coordinamento amministrativo tra Stato, Regioni ed Enti locali; né il Collegio ritiene vi siano margini per una diversa valutazione che si sovrapponga a quella effettuata, nell’ambito delle scelte proprie della discrezionalità amministrativa, sia a livello locale che in sede di coordinamento nazionale.

8 – Con il secondo e quarto motivo parte ricorrente contesta l’ordinanza sindacale n. 215 del 2018, di rettifica della precedente n. 204, evidenziando la illegittimità di aver parificato gli orari di chiusura della sale autorizzate ex art. 88 a quella autorizzate ex art. 86 e facendo altresì valere vizi formali dell’atto di rettifica.

La censure sono infondate alla luce delle considerazioni che seguono:

– l’ordinanza n. 204 prevedeva, nel suo testo originario, la “chiusura delle sale giochi autorizzate ai sensi art.86 TULPS: dalle ore 18,00 alle ore 00,00 di tutti i giorni, festivi compresi” e lo “spegnimento degli apparecchi di cui all’art.110, comma 6 TULPS (con vincita in denaro) presenti in altri esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e/o 88 TULPS (bar, ristoranti, alberghi, rivendite di tabacchi, esercizi commerciali, agenzie di scommesse, sale bingo): dalle ore 13,00 alle ore 19,00 di tutti i giorni, festivi compresi”; la stessa ordinanza n. 204 conteneva, nella sua parte motivazione, il seguente inciso: ritenuto di diversificare la “disciplina restrittiva delle autorizzazioni ex art. 86 ed ex art. 88 del medesimo TULPS, in quanto caratterizzate da evidenti differenziazioni, in particolare sotto il profilo dell’accessibilità ai minori e del controllo degli accessi da parte del titolare”; l’ordinanza n. 215, rettificando la precedente, ha previsto che la chiusura della sale giochi debba riferirsi non solo a quelle autorizzate ai sensi dell’art. 86 TULPS, ma anche a quelle autorizzate ex art. 88; quest’ultima ordinanza è fatta oggetto di contestazione evidenziando la contraddittorietà con la motivazione e la violazione di precedenti pronunciamenti di questo Tribunale;

– il riferimento ai precedenti pronunciamenti della Sezione attiene al seguente inciso motivazionale, contenuto nella sentenza n. 407 del 2017 (e nelle pronunce assunte in pari data): “la disciplina particolarmente rigida riservata dall’ordinanza impugnata all’attività di gioco tramite apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro di cui all’art. 110, 6° comma T.U.L.P.S. (in sostanziale continuità con le rilevazioni contenute nel contributo istruttorio, come già rilevato, caratterizzate però, sul punto, da evidente difetto di istruttoria) appaia essere viziata da ulteriore ed evidente illogicità, derivante dall’aver accomunato nella stessa disciplina restrittiva le autorizzazioni ex art. 86 o 88 del T.U.L.P.S., caratterizzate da evidenti differenziazioni proprio sotto il profilo dell’accessibilità ai minori (decisamente più agevole nel caso di apparecchi presenti in esercizi commerciali non specificamente destinati al gioco come bar, ristoranti, alberghi, rivendite di tabacchi, ecc.) e del controllo degli accessi da parte del titolare”; osserva il Collegio come il riferito inciso motivazionale (il cui contenuto è sostanzialmente condiviso dal Collegio stesso) contiene tuttavia un lapsus calami, reso evidente dalla complessiva lettura del brano di sentenza riportato: il contenuto sostanziale della motivazione attiene alla necessità di differenziare il trattamento degli apparecchi presenti in esercizi non specificamente dedicati al gioco (di cui all’art. 110 TULPS) da quelli presenti in locali dedicati al gioco (di cui all’art. 86 TULPS); se la sostanza è corretta è invece errato il riferimento alle norme, giacché per la prima fattispecie (apparecchi in locali non dedicati) invece dell’art. 110 è stato evocato l’art. 88 (che attiene invece ad esercizi anch’essi dedicati specificamente, invece che al gioco come quelli autorizzati ex art. 86, alle scommesse);

– il Comune di Firenze, fuorviato dall’erroneo riferimento contenuto nella sentenza, ha inizialmente fatto rifermento alla necessità di diversificare il trattamento delle fattispecie di cui agli artt. 86 e 88 (come erroneamente indicato in sentenza), salvo poi rettificare il dispositivo e stabilire che gli esercizi dedicati a gioco e scommesse (autorizzati ex artt. 86 e 88) devono avere un trattamento identico, diverso però da quello riservato agli apparecchi collocati in esercizi non dedicati a gioco e scommesse (come i bar e le tabaccherie), di cui all’art. 110 TULPS;

il combinarsi delle ordinanze n. 204 e n. 216 porta dunque ad un regime disciplinare legittimo (ed anche conforme, nella sostanza, a quanto statuito nei precedenti della Sezione), consistente nel distinguere la disciplina degli apparecchi contenuti in sale dedicate, autorizzate ex artt. 86 o 88 TULPS, ove vi è un maggior controllo dei gestori e una preclusione all’accesso dei minori, da quella degli apparecchi, ex art. 110 TULPS, collocati in locali non dedicati, come bar e tabaccherie, necessariamente connotati da controllo più difficile e senza preclusioni all’accesso;

– non convincono neppure le censure formali mosse da parte ricorrente, essendo evidente che quello posto in essere dall’ordinanza n. 216 è un intervento di rettifica, giustificato anche dall’erronea indicazione offerta dai pronunciamenti giurisdizionali, nel senso chiarito.

9 – Con il quinto motivo parte ricorrente contesta la sanzione amministrativa accessoria della sospensione per tre giorni dell’attività autorizzata in caso di reiterazione delle violazioni previste dall’ordinanza n. 204, che si applica anche nel caso di avvenuto pagamento della sanzione pecuniaria prevista per la violazione singola, ritenendo che tale previsione risulti in contrasto con la legge n. 689 del 1981.

La censura è infondata alla luce delle considerazioni che seguono:

– il Collegio è consapevole della valutazione compiuta in precedenza dalla Sezione, secondo cui “la previsione che prevede l’applicabilità della disciplina più rigoristica (la sospensione dell’attività) prevista per la recidiva <anche se si è già provveduto al pagamento in misura ridotta della prima sanzione> contrasta con la chiara previsione dell’art. 8-bis, 5° comma della l. 24 novembre 1981, n. 689 (inserito dall’art. 94, 1° comma 1, d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507) che esclude l’operatività degli effetti della reiterazione di violazioni, <nel caso di pagamento in misura ridotta> ovviamente della prima violazione” (sentenza n. 406 del 2017);

– ritiene tuttavia, re melius perpensa, di rivedere tale impostazione; appare in tal senso decisivo il disposto dell’art. 12 della legge n. 689 del 1981, norma inserita nel capo primo della stessa legge, nel quale è altresì collocata la previsione di cui all’art. 8 bis, invocata da parte ricorrente e ritenuta applicabile nella specie dal precedente pronunciamento della Sezione; il citato art. 12 afferma infatti che “le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari”; la norma è esplicita nel riferire le norme del capo primo (quindi anche dell’art. 8 bis) alle sanzioni pecuniarie, il che esclude l’applicabilità della stessa in presenza della previsione di una sanzione reale, com’è la chiusura dell’attività autorizzata; d’altra parte la reiterazione delle violazioni innalza il livello di gravità dell’illecito e giustifica un trattamento sanzionatorio di specie diversa rispetto a quello della isolata violazione.

10 – Conclusivamente il ricorso deve essere respinto, sussistendo tuttavia giustificati motivi, alla luce della complessità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge”.

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