tribunale
Print Friendly, PDF & Email

(Jamma) – Il Tar della Toscana ha annullato i provvedimenti assunti nei mesi scorsi dalla giunta del sindaco Dario Nardella contro il gioco d’azzardo accogliendo il ricorso presentato a suo tempo da alcuni gestori.

Il nuovo regolamento di Palazzo Vecchio puntava a prevenire la dipendenza da gioco d’azzardo in Toscana e a Firenze, dimezzando da 12 a 6 le ore di apertura giornaliere delle sale giochi, vietatandone la collocazione vicino a scuole, ospedali, centri sportivi, centri anziani, mense, fissando multe molto salate in caso di violazione.

Il Tar ha ritenuto insufficiententi l’istruttoria, gli studi e le documentazioni utilizzati dal Comune per motivare il provvedimento che, secondo i giudici, “considera solo le esigenze di prevenzione della ludopatia senza alcuna considerazione degli interessi contrapposti” dei gestori delle sale giochi.

DI SEGUITO IL TESTO INTEGRALE DI UNA DELLE SENTENZE

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1242 del 2016, proposto da: (…), in qualità di titolare dell’impresa individuale (…), rappresentata e difesa dall’avvocato Cino Benelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, piazza de’ Peruzzi n. 4;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Sansoni, Gianna Rogai, con domicilio eletto presso lo studio – Uff. Legale Comune Di Firenze in Firenze, Palazzo Vecchio – piazza Signoria;

nei confronti di

Azienda Usl Toscana Centro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Foglia, Liliana Molesti, con domicilio eletto presso lo studio Azienda Usl 10 – Firenze Ufficio Legale in Firenze, piazza Santa Maria Nuova n. 1;

per l’annullamento

dell’ordinanza n. 2016/00232 del 2 settembre 2016 a firma del Sindaco del Comune di Firenze, pubblicata sull’Albo Pretorio dal 5 settembre 2016 avente ad oggetto “Orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 TULPS e di funzionamento degli apparecchi con vincite in denaro di cui all’art. 110 c. 6 TULPS, installati negli esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 TULPS; nonché di ogni altro atto e provvedimento ed essa presupposto e conseguente, ancorché incognito, ivi compresi i non meglio precisati “studi e rilevazioni statistiche effettuate dall’Azienda Sanitaria di Firenze” dalla medesima richiamati per relationem.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Firenze e di Azienda Usl Toscana Centro;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 marzo 2017 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ordinanza 2 settembre 2016, n. 2016/00232, il Sindaco di Firenze emanava una nuova disciplina degli orari di esercizio delle attività di gioco sul territorio comunale, prevedendo:

a) per le sale giochi autorizzate ex art. 86 del T.U.L.P.S. (escluse le sale biliardo e le sale bowling), l’esercizio delle attività di gioco nella sola fascia oraria 16,00-22,00, festivi compresi;

a) per gli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro di cui all’art. 110, 6° comma T.U.L.P.S., presenti in esercizi autorizzati ex art. 86 o 88 del T.U.L.P.S. (bar, ristoranti, alberghi, rivendite di tabacchi, esercizi commerciali, agenzie di scommesse, sale bingo; ecc.), l’esercizio delle attività di gioco nella più ristretta fascia oraria 16,00-20,00, festivi compresi.

L’ordinanza sindacale era impugnata da parte ricorrente, titolare di autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. della Questura di Firenze alla raccolta di giocate tramite apparecchi da gioco lecito (cd. V.L.T., Video Lottery Terminal) di cui all’art. 110, 6° comma T.U.L.P.S., per: 1) violazione degli artt. 42 e 50, 7° comma T.U.E.L., eccesso di potere per carenza e/o erronea valutazione dei presupposti; 2) violazione dei principi in materia di “contrarius actus”, violazione dell’art. 50, 7° comma del T.U.E.L., eccesso di potere per carenza di istruttoria; 3) violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e imparzialità dell’azione amministrativa, eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà e irrazionalità manifesta, eccesso di potere per difetto di istruttoria; 4) ulteriore violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e imparzialità dell’azione amministrativa, eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà e illogicità manifesta, eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Si costituivano in giudizio il Comune di Firenze e l’A.U.S.L. Toscana Centro, controdeducendo sul merito del ricorso.

Alla camera di consiglio del 19 ottobre 2016, parte ricorrente dichiarava di rinunciare all’istanza cautelare proposta con il ricorso, in considerazione della fissazione dell’udienza per la decisione del gravame al 1° marzo 2017.

Alla pubblica udienza del 1° marzo 2017 il ricorso passava quindi in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è parzialmente fondato e deve pertanto essere accolto, nei limiti indicati in motivazione.

L’intera problematica è già stata affrontata dalla Sezione con la sentenza 26 ottobre 2015, n. 1415 che ha risolto in termini generali quasi tutte le problematiche proposte con il ricorso.

Per quello che riguarda il primo motivo di ricorso, la sentenza sopra citata della Sezione ha già aderito all’indirizzo giurisprudenziale dominante (Cons. Stato, sez. V, 1° agosto 2015, n. 3778; T.A.R. Veneto, sez. III, 16 luglio 2015. n. 811; si veda, da ultimo, la più recente Cons. Stato, sez. V, 13 giugno 2016, n. 2519) che ha riconosciuto al Sindaco il potere di disciplinare ex art. 50, 7° comma d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 gli orari di esercizio dell’attività di gioco, sulla base o anche in mancanza di indirizzi espressi, al proposito, dal Consiglio comunale.

Nel caso che ci occupa, la previsione di cui all’art. 12 del Regolamento comunale per le sale giochi e l’installazione degli apparecchi da gioco approvato con delib. C.C. 10 gennaio 2011 n. 11 attribuisce al Sindaco il potere di disciplinare l’orario delle sale giochi; a sua volta, l’art. 3, 1° comma lett. b) del regolamento definisce la sala gioco come “il locale, o più locali, funzionalmente collegati, allestito per lo svolgimento del gioco del biliardo e/o altri giochi leciti, anche attraverso l’installazione di apparecchi da intrattenimento automatici, semiautomatici, elettronici e meccanici”.

Ora, appare di tutta evidenza come si tratti di una definizione di sala gioco estremamente aperta e comprensiva che si presta agevolmente a ricomprendere anche l’attività svolta da parte ricorrente, in virtù del riferimento generico ai <> e dell’espressa menzione degli <> (ovvero delle apparecchiature che vengono oggi più modernamente definite come V.L.T.); applicando i normali criteri interpretativi, non possono pertanto sussistere molti dubbi in ordine alla necessità di considerare la disciplina degli orari di apertura delle sale gioco emanata dal Sindaco di Firenze oggi impugnata come applicativa, oltre che della previsione dell’art. 50, 7° comma d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, anche della previsione dell’art. 12 del Regolamento comunale per le sale giochi e l’installazione degli apparecchi da gioco approvato con delib. C.C. 10 gennaio 2011 n. 11 (con conseguenziale impossibilità di ravvisare, nella fattispecie, una qualche violazione della norma regolamentare).

Del resto, l’interpretazione restrittiva proposta dalla ricorrente appare fondata solo sull’applicazione alla fattispecie della definizione di sala giochi desunta da atti (il decreto interdirettoriale A.A.M.S.-Ministero dell’Interno 27 ottobre 2003 e il decreto direttoriale 22 gennaio 2010 dell’A.A.M.S.) emanati da altre Amministrazioni e finalizzati a regolamentare l’esercizio dell’attività di gioco sotto profili e con riferimento ad un regime autorizzatorio completamente diverso.

Al contrario, nella fattispecie che ci occupa, appare di tutta evidenza come la citata previsione dell’art. 3, 1° comma lett. b) del Regolamento comunale per le sale giochi e l’installazione degli apparecchi da gioco approvato con delib. C.C. 10 gennaio 2011 n. 11 (peraltro neanche impugnata da parte ricorrente) rechi una definizione di sala giochi del tutto autonoma e indipendente dagli altri atti regolamentari citati in ricorso e che, soprattutto, prescinde del tutto dalla differenziazione tra sale giochi con sala aperta ai minori e altre sale; è pertanto completamente errato tentare di integrare tale autonoma definizione con categorie desunte da atti regolamentari del tutto differenti e autonomi dalla fonte regolamentare comunale (per una precisazione di analogo tenore, con riferimento alla definizione di sala giochi prevista dalla strumentazione urbanistica, si vedano, le abbastanza recenti T.A.R. Toscana, sez. II, 18 settembre 2015, n. 1250 e 13 gennaio 2017, n. 27).

2. Con riferimento al secondo motivo di ricorso, la giurisprudenza della Sezione ha poi già rilevato come “la stessa ricorrente non individui espressamente quali siano le associazioni rappresentative dei gestori non consultate prima dell’adozione dell’ordinanza impugnata” (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415); in questa prospettiva, la censura, dal carattere formalistico ed astratto, non può pertanto trovare accoglimento.

In ogni caso, la Sezione non può mancare di rilevare come:

a) “la consultazione delle associazioni rappresentative dei gestori non sia per nulla imposta dagli artt. 50, 7° comma d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e 31, 1° comma del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214 (che, come già rilevato, regolamentano il potere in concreto esercitato);

b) l’obbligo di procedere alla consultazione delle associazioni rappresentative dei gestori non possa neanche essere desunto, in mancanza di disposizioni specifiche, dai principi generali, rientrando la fattispecie in decisione nell’esenzione dalla partecipazione dettata per i procedimenti di approvazione di atti generali prevista dall’art. 13 della l. 7 agosto 1990, n. 241 (T.A.R. Lazio, Latina, 16 settembre 2015, n. 616);

c) la previsione dell’art. 6, 5° comma della l. 11 novembre 2011, n. 180 (norme per la tutela della libertà d’impresa, cd. statuto delle imprese) non sia automaticamente applicabile, essendo condizionata all’intervento di ulteriori determinazioni amministrative destinate ad istituire e regolamentare le forme di consultazione (decisioni preliminari neanche individuate dalla ricorrente)” (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415).

Del resto, la necessità della consultazione delle mai individuate associazioni rappresentative dei gestori non può neanche essere desunta, nella fattispecie, dal principio del contrarius actus, trattandosi di nuova determinazione degli orari che viene esplicitamente ad abrogare la precedente disciplina portata dall’ordinanza 26 luglio 2006 n. 2006/00598 del Sindaco di Firenze.

Con tutta evidenza, la consultazione che ha preceduto l’emanazione dell’ordinanza 26 luglio 2006 n. 2006/00598 del Sindaco di Firenze ha, infatti, riguardato le “organizzazioni imprenditoriali del settore di somministrazione di alimenti e bevande, …dei lavoratori del settore e (delle) Associazioni di consumatori” e trova giustificazione nel fatto che l’ordinanza in discorso era destinata a regolamentare, in via principale, le attività di somministrazione e, solo in via secondaria (art. 11), gli apparecchi di gioco posti negli esercizi di somministrazione; con tutta evidenza, siamo pertanto in presenza di una concertazione che riguardava soprattutto l’attività di somministrazione e non l’attività di gioco.

3. Con riferimento alla terza censura, deve preliminarmente richiamarsi quanto già rilevato in T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415 in ordine alla necessità che il potere di limitazione degli orari sia assistito da precisi studi scientifici relativi all’ambito territoriale di riferimento e non caratterizzato da evidenti illogicità o irragionevolezze che incidano sulla legittimità del provvedimento: “a questo proposito, si è ormai formato, a partire dalla sentenza 18 novembre 2011, n. 1784 della Sezione (per la verità, riferita ad un provvedimento contingibile ed urgente, ma affermante principi pienamente validi anche nell’ipotesi della regolamentazione sindacale degli orari di apertura), un consolidato orientamento giurisprudenziale che ha rilevato come l’intervento dell’autorità in materia di apertura delle sale giochi deve contemplare un accurato bilanciamento tra valori ugualmente sensibili (il diritto alla salute e l’iniziativa economica privata), sulla scorta di approfondite indagini sulla realtà sociale della zona e sui quartieri limitrofi, con l’acquisizione di dati ed informazioni – il più possibile dettagliati ed aggiornati – su tendenze ed abitudini dei soggetti coinvolti” (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 31 agosto 2012 n. 1484; T.A.R. Lazio, Latina, 16 settembre 2015, n. 616); a questo proposito, sono pertanto da ritenersi insufficienti i generici riferimenti a “non meglio specificati “studi clinici” in ordine alle dipendenze patologiche da gioco (T.A.R. Toscana, sez. II, 18 novembre 2011, n. 1784) o altri generici riferimenti” (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415).

A questo proposito, l’ordinanza del Sindaco di Firenze impugnata in questa sede appare essere assistita da un contributo istruttorio del Direttore Sanitario dell’Azienda U.S.L. Toscana Centro dd. 4 maggio 2016 (senza numero di protocollo) che, in maniera sostanzialmente non dissimile dal caso deciso da T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415, si presenta caratterizzato da una serie di insufficienze istruttorie e contraddittorietà che non possono non inficiare la successiva determinazione degli orari di apertura delle sale gioco (peraltro caratterizzata anche da ulteriori ed autonome contraddittorietà rispetto all’apporto istruttorio).

Al riguardo, la Sezione non può, infatti, mancare di rilevare:

a) come completamente irrilevante appaia il riferimento agli studi americani in materia di dipendenza dal gioco contenuto nel contributo istruttorio del Direttore Sanitario dell’Azienda U.S.L. Toscana Centro del 4 maggio 2016, trattandosi di studi che si riferiscono, ovviamente, ad altro contesto e non possono certamente evidenziare particolari problematicità sussistenti sul territorio del Comune di Firenze;

b) come la rilevazione in ordine all’aumento dei giocatori patologici trattati dai servizi dipartimentali (passati dai 123 del 2010 ai 222 del 2015, con un sostanziale aumento dell’80%) contenuta nel detto contributo istruttorio appaia sostanzialmente insufficiente ad evidenziare una situazione di sostanziale allarme o di abnorme incidenza del fenomeno sul territorio comunale, essendo evidentemente riferita all’intero Dipartimento (e non al territorio del Comune di Firenze) e non accompagnata da una stima percentuale e/o da una valutazione di normalità/abnormità con riferimento ai dati epidemiologici nazionali o regionali;

c) come il giudizio di sostanziale problematicità della situazione presente nel quartiere delle Piagge (ove sarebbe presente una densità di una slot machine ogni 65 abitanti in luogo di una media nazionale di una su 166) appaia sostanzialmente basato solo su dati relativi al numero di apparecchi V.L.T. presenti e non su dati relativi all’incidenza nella detta area del fenomeno del gioco patologico (che costituisce ovviamente cosa diversa dal gioco lecito);

d) come le considerazioni relative alla particolare dannosità delle “slot e videolottery” contenute nel contributo istruttorio rispetto ad altre forme di gioco siano sostanzialmente generiche, indimostrate e non assistite da un qualche riferimento a studi scientifici o dati statistici idonei a supportare la conclusione in ordine alla maggiore pericolosità del fenomeno;

e) come, per altro verso, l’ordinanza 2 settembre 2016, n. 2016/00232 del Sindaco di Firenze appaia essere caratterizzata anche da evidente contraddittorietà rispetto al già citato contributo istruttorio con riferimento al deciso “potenziamento”, nella struttura motivazionale e dispositiva dell’atto, del riferimento alla tutela prioritaria dei minori, in un contesto in cui i pochi dati desumibili dalla nota 4 maggio 2016 del Direttore Sanitario dell’Azienda U.S.L. Toscana evidenziano una prevalente incidenza del gioco patologico nella fascia 45-49 ed in altre classi d’età ed un’incidenza praticamente nulla nella fascia minorile (completamente contraddittoria è pertanto la particolare attenzione per la tutela dei minori, in un contesto statistico che evidenzia la forte incidenza del gioco patologico, su altre classi d’età);

f) come la disciplina particolarmente rigida riservata dall’ordinanza impugnata all’attività di gioco tramite apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro di cui all’art. 110, 6° comma T.U.L.P.S. (in sostanziale continuità con le rilevazioni contenute nel contributo istruttorio, come già rilevato, caratterizzate però, sul punto, da evidente difetto di istruttoria) appaia essere viziata da ulteriore ed evidente illogicità, derivante dall’aver accomunato nella stessa disciplina restrittiva le autorizzazioni ex art. 86 o 88 del T.U.L.P.S., caratterizzate da evidenti differenziazioni proprio sotto il profilo dell’accessibilità ai minori (decisamente più agevole nel caso di apparecchi presenti in esercizi commerciali non specificamente destinati al gioco come bar, ristoranti, alberghi, rivendite di tabacchi, ecc.) e del controllo degli accessi da parte del titolare.

Quanto sopra rilevato non appare poi sostanzialmente infirmato dalla documentazione depositata in giudizio dall’A.U.S.L. Toscana Centro, trattandosi, con tutta evidenza, di studi e documenti che non risultano presi in considerazione dal Sindaco di Firenze anteriormente all’emanazione del provvedimento impugnato (che risulta assistito solo dal già citato contributo istruttorio del Direttore Sanitario dell’Azienda U.S.L. Toscana Centro del 4 maggio 2016).

A questo proposito, la Sezione non può però mancare di rilevare come la detta documentazione evidenzi ulteriori contraddittorietà ed insufficienze dell’ordinanza impugnata e della presupposta istruttoria.

In particolare, la rilevazione dell’incremento dei soggetti in trattamento per gioco patologico nella zona di Firenze (passati dai 117 del 2010 ai 169 del 2015) di cui al documento 2 del deposito dell’A.U.S.L. Toscana Centro evidenzia un rilevante incremento percentuale (poco più del 44%) che è però decisamente minore rispetto al dato relativo all’intero dipartimento (l’80%); alla luce della stessa documentazione depositata in giudizio dall’A.U.S.L. Toscana Centro, ben si evidenzia pertanto la sostanziale erroneità dei dati considerati ai fini dell’emanazione dell’atto impugnato (che si riferiscono ad ambito territoriale più ampio del Comune di Firenze) e la necessità di qualche ulteriore riflessione, sulla base di dati che considerino meglio l’ambito territoriale da valutarsi ai fini della stima del fenomeno.

Ancora, la rilevazione statistica in ordine alle preferenze di gioco dei minori contenuta nel documento “Quando gli adolescenti si mettono in gioco” (doc. n. 3 del deposito dell’A.U.S.L. Toscana Centro) evidenzia (a pag. 9) una preferenza dei minori per altre tipologie di gioco che risulta in evidente contraddizione con la disciplina particolarmente rigoristica riservata dall’ordinanza impugnata alle V.L.T. (che risultano solo al nono posto nella classifica dei giochi preferiti, con appena il 12% delle preferenze); anche con riferimento al legame privilegiato tra gioco patologico dei giovani e V.L.T. sussistono pertanto dati contraddittori che necessitano di approfondimento e valutazione in misura ben maggiore delle contraddittorie e semplificanti affermazioni contenute nel provvedimento impugnato.

L’ordinanza del Sindaco di Firenze impugnata appare poi essere caratterizzata dalla completa assenza di una qualche considerazione degli interessi dei gestori, alla luce del principio di proporzionalità.

A questo proposito, devono ovviamente essere richiamati, sia l’”accurato bilanciamento tra valori ugualmente sensibili (il diritto alla salute e l’iniziativa economica privata)” ritenuto necessario dalla precedente giurisprudenza della Sezione (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415), sia il più generale “congruo contemperamento di interessi diversi normativamente tutelati anche a livello costituzionale” richiamato da Cons. Stato, sez. V, 1° agosto 2015, n. 3778; in questa prospettiva, appare impossibile negare come l’atto impugnato sia da ritenersi sicuramente viziato, non contenendo una qualche considerazione degli interessi dei gestori delle strutture e dell’ “indotto” correlato ed il conseguente bilanciamento con le esigenze di prevenzione della ludopatia.

Il sostanziale unilateralismo dell’atto impugnato (che considera solo le esigenze di prevenzione della ludopatia) e la mancanza completa di una qualche considerazione degli interessi contrapposti appaiono poi ancora più rilevanti, in un contesto in cui l’importanza percentuale della riduzione oraria imposta agli esercenti (due terzi) e l’esiguo numero di ore rimaste a disposizione (solo 4) portano a ritenere concreto il pericolo che la disciplina limitativa possa risolversi nella pratica interdizione di un’attività che, al contrario, continua ad essere permessa dallo Stato; ed il tutto in un contesto in cui la giurisprudenza (T.A.R. Veneto, sez. III, ord. 8 settembre 2016, n. 480; sent. 7 dicembre 2016, n. 1346) ha considerato ex se lesive del principio di proporzionalità discipline limitative degli orari di apertura degli esercizi di gioco caratterizzate da limitazioni d’orario in termini percentuali minori di quelle previsti, con riferimento alle V.L.T., dall’ordinanza impugnata.

Il ricorso è pertanto fondato nei limiti indicati in motivazione e deve essere accolto, con conseguenziale annullamento del provvedimento impugnato; la parziale novità delle questioni poste a base del ricorso permette di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento dell’ordinanza 2 settembre 2016, n. 2016/00232 del Sindaco di Firenze.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Alessandro Cacciari, Consigliere

Commenta su Facebook