consiglio di stato
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Il Consiglio di Stato ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato dal Comune di Vicenza contro alcune società di giochi in cui chiedeva la riforma della sentenza del Tar Veneto con cui era stato accolto l’annullamento del provvedimento amministrativo di revoca di agibilità per l’uso dei locali a sala giochi e scommesse per contrasto con variante al p.r.g. e con regolamento per apertura e gestione sale giochi finalizzato alla prevenzione delle ludopatie.

In particolare, il TAR rilevava che gli strumenti pianificatori di contrasto alla ludopatia devono essere decisi a livello nazionale o comunque essere inseriti nel sistema della pianificazione nazionale. La competenza legislativamente stabilita a favore dell’amministrazione statale esclude che pari competenza possa essere esercitata dal comune. I comuni possono intervenire nell’ambito della sopra richiamata pianificazione in sede di conferenza unificata ai sensi dell’art. 7 del D. L. n° 158 del 2012. Inoltre i sindaci, in caso di situazioni di effettiva emergenza, possono adottare ordinanze contingibili e urgenti, come previsto dal Testo Unico degli Enti Locali.

Avverso la pronuncia indicata propone appello il Comune di Vicenza, lamentandone l’erroneità in quanto il primo giudice avrebbe errato nel ritenere che l’ente locale non ha potestà regolamentare in materia di tutela della salute ed in particolare di ludopatia; in senso opposto alle conclusioni raggiunte dal primo giudice militerebbe la sentenza della Corte Costituzionale n. 300/2011 in ordine all’inquadramento della materia in questione non nella categoria dell’ordine pubblico, ma in quella della tutela della salute, in relazione alla quale vi sarebbe una competenza legislativa concorrente Stato-Regioni. In questo senso l’amministrazione comunale ben potrebbe esercitare ai sensi dell’art. 13 TUEL un potere di individuare norme regolamentari di dettaglio, tra le quali l’indicazione di distanze minime dai centri sensibili. In questo senso andrebbe inteso anche il potere di governo del territorio, che consentirebbe una pianificazione volta a contemperare lo sviluppo urbanistico con i valori ambientali, paesaggistici e di tutela della salute.

“5. L’appello è fondato e deve essere accolto.

5.1. Preliminarmente non può ritenersi fondata l’eccezione di improcedibilità avanzata dall’appellata in ragione della mancata impugnazione della pronuncia del TAR per il Veneto n. 630/2013, cui la stessa è estranea. Deve rilevarsi, infatti, che anche in quell’occasione il giudice veneto ha valutato la fondatezza dell’unico motivo a sostegno anche della pronuncia gravata in questa sede, assorbendo tutti gli altri motivi di natura procedimentale. Questa circostanza, unitamente, al dato di fatto rappresentato dalla volontaria cessazione dell’attività da parte della Sicurgame esclude che il Comune di Vicenza fosse onerato dell’impugnazione, non trattandosi di pronuncia in grado di estendere i propri effetti al di là della parti di quel giudizio.

5.2. Tanto premesso va rilevato come non siano stati nella presente sede riproposti tempestivamente i motivi assorbiti dal primo giudice in omaggio a quanto disposto dall’art. 101, comma 2 c.p.a. e che non può in alcun modo valere un generico richiamo agli stessi ovvero alle difese di prime cure. Infatti, la riproposizione in appello di tutte le domande e le eccezioni, in rito ed in merito, sollevate nel giudizio di primo grado, eventualmente assorbiti o non esaminati dal Tar, è onere che va assolto mediante richiamo specifico dei motivi già articolati con il ricorso di primo grado, così da consentire alle controparti di esercitare con pienezza il proprio diritto di difesa e, al giudice dell’appello, di avere il quadro chiaro del thema decidendum devoluto nel giudizio di secondo grado, sul quale egli è tenuto a pronunciarsi (cfr. da ultimo Cons. St., 26 aprile 2018, n. 2509). Inconferente risulta il richiamo al pronunciamento dell’Adunanza Plenaria, n. 1/1999, che evidentemente non ha come oggetto la disciplina del nuovo c.p.a. applicabile al presente giudizio ratione temporis.

6. L’appello è fondato e merita di essere accolto, proprio in ragione delle pronunce della Corte costituzionale citate dall’odierna appellante.

Infatti, la sentenza della Corte Costituzionale n. 220/2014 ha dichiarato l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sollevata in riferimento agli artt. 32 e 118 della Costituzione, concernente la configurabilità o meno di un competenza in ordine all’adozione di provvedimenti da parte degli enti locali in materia di gioco e scommessa in base al suddetto art. 50, 7° comma.

La Corte è pervenuta a tale pronuncia di inammissibilità non per escludere la sussistenza di tale potere in base al tenore letterale di tale statuizione normativa, ma rilevando invece “la non adeguata utilizzazione dei poteri interpretativi che la legge riconosce al giudice rimettente e la mancata esplorazione di diverse, pur praticabili, soluzioni ermeneutiche”.

La Corte ha evidenziato l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di merito che di legittimità (Consiglio di Stato, sentenza n. 3271/2014; ordinanze n. 2133, n. 996/2014 e n. 2712/2013; TAR Lombardia, Brescia, sentenza n. 1484/2012; TAR Campania, sentenza n. 2976 del 2011; TAR Lazio, sentenza n. 5619/2010), secondo cui l’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 è una statuizione di carattere generale, nel cui ambito non vi sono ragioni preclusive a ritenere rientrante anche il potere sindacale di determinazione degli orari delle sale da gioco o di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l’orario di apertura degli esercizi, in cui i medesimi sono installati.

Anzi la Corte Costituzionale ha riconosciuto una maggiore estensione a tale potere anche in ordine alle limitazioni della distribuzione sul territorio delle sale da gioco attraverso l’imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili, rilevando la sua riconducibilità alla potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio, rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni.

A tal fine ha richiamato la giurisprudenza amministrativa (Cons. St. Sez. IV sentenza n. 2710/2012), secondo cui l’esercizio del potere di pianificazione non può essere inteso solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti.

La successiva sentenza n. 108/2017, nel richiamare espressamente la sentenza n. 300/2011, ha escluso l’illegittimità costituzionale dell’art. 7 della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante «Contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico (GAP)», nella parte in cui vieta il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di sale da gioco e all’installazione di apparecchi da gioco nel caso di ubicazione a distanza inferiore a cinquecento metri pedonali dai luoghi cosiddetti “sensibili” ivi indicati. La Corte nell’occasione ha chiarito che il legislatore regionale era intervenuto, invece, per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d’azzardo”: fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo.

La disposizione in esame perseguiva, pertanto, secondo il giudice delle leggi, in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale. In quest’ottica, la circostanza che l’autorità comunale, facendo applicazione della disposizione censurata, possa inibire l’esercizio di una attività pure autorizzata dal questore – come nel caso oggetto del giudizio principale – non implica alcuna interferenza con le diverse valutazioni demandate all’autorità di pubblica sicurezza. Infine, il giudice delle leggi ha chiarito che i criteri per la dislocazione delle sale da gioco, anche nell’ottica della tutela della salute, non dovevano essere necessariamente fissati in forza dell’art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012.

Risulta, pertanto, del tutto smentita l’affermazione del primo giudice secondo la quale: “gli strumenti pianificatori di contrasto alla ludopatia devono essere decisi a livello nazionale o comunque essere inseriti nel sistema della pianificazione nazionale” e che “La competenza legislativamente stabilita a favore dell’amministrazione statale esclude che pari competenza possa essere esercitata dal comune.”.

Già sulla scorta della prima delle citate pronunce della Corte costituzionale la giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. St., Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 578) ha chiarito che dall’art. 7, comma 10, D.L. n. 158/2012, si trae il principio della legittimità di misure di pianificazione delle ubicazioni consentite alle sale giochi e scommesse basate su distanze minime da rispettare (prevenzione logistica delle ludopatie), non anche quello della necessità della previa definizione di dette pianificazioni o dei relativi criteri orientativi a livello nazionale.

7. L’appello va, quindi, accolto con ciò che ne consegue in termini di riforma dell’impugnata sentenza e di reiezione del ricorso di prime cure. Nella novità e complessità delle questioni trattate si ravvisano eccezionali motivo per compensare le spese dell’odierno grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado”.

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