Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Ministero dell’interno, in cui si chiedeva l’annullamento del provvedimento con il quale l’Amministrazione ha respinto la richiesta di rilascio della licenza ex art. 88 t.u.l.p.s..

Si legge: “In forza di contratto stipulato il 17 novembre 2016, il ricorrente si è impegnato ad effettuare la raccolta di scommesse su avvenimenti sportivi per conto della Società (…).

Tale attività comporta la trasmissione on-line delle proposte di scommessa, la ricezione on-line dell’accettazione delle proposte da parte del bookmaker straniero e la riscossione delle giocate. A tal fine, il ricorrente utilizza un immobile condotto in locazione nel quale opera come centro trasmissione dati via internet. In data 25 gennaio 2019, egli ha chiesto il rilascio della licenza prevista dall’art. 88 t.u.l.p.s. per l’esercizio delle scommesse. Il Questore di Imperia ha respinto l’istanza con provvedimento del 27 marzo 2019, supportato da una diffusa motivazione che, in buona sostanza, evidenzia la mancanza della necessaria concessione in capo al richiedente e alla Società austriaca per la quale opera.

L’interessato ha impugnato il provvedimento suddetto con ricorso regolarmente notificato e depositato, deducendo i seguenti motivi di gravame:

I) “Eccesso di potere. Travisamento dei fatti. Violazione del principio di buona ed imparziale amministrazione. Violazione del r.d. 773/1931. Difetto di motivazione. Annullabilità e nullità dell’atto amministrativo”.

La normativa italiana che subordina l’esercizio delle scommesse alla concessione statale si porrebbe in contrasto con il diritto eurounitario e andrebbe disapplicata, poiché impedisce agli operatori comunitari, qual è la Società austriaca cui è “collegato” il ricorrente, sebbene autorizzati ad operare nel mercato del proprio Paese, di insediare la loro attività in un altro Stato dell’Unione.

II) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 56 T.F.U.E., nonché dell’art. 43 T.U.E. (già art. 10 T.C.E.) e del principio del primato del diritto dell’Unione, in particolare come interpretati dalle sentenze “Placanica” e “Costa-Cifone-Biasci”. Violazione dei principi di parità di trattamento, trasparenza e non discriminazione”.

L’operatore cui è collegato il ricorrente sarebbe ingiustamente discriminato in quanto, avendo ottenuto il rilascio della concessione austriaca in data successiva alle ultime procedure ad evidenza pubblica espletate dall’Italia, versa nell’impossibilità di accedere al mercato nazionale.

III) “Eccesso di potere per vizi afferenti alla motivazione del provvedimento amministrativo: la nullità dell’atto”.

Il provvedimento impugnato sarebbe viziato sotto i profili del difetto di motivazione e di istruttoria, siccome corredato da una motivazione solo apparente e non preceduto da alcun accertamento in ordine alla sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi richiesti per il rilascio della licenza.

IV) “Eccesso di potere; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; irragionevolezza; contraddittorietà ed illogicità nella condotta dell’Amministrazione”.

La disciplina interna applicata nella fattispecie si porrebbe in contrasto con i principi eurounitari di libertà di insediamento e di prestazione dei servizi.

In conclusione, il ricorrente chiede anche il risarcimento dei danni da mancato guadagno e “mancato implemento della propria attività imprenditoriale”.

Con memoria depositata in prossimità dell’udienza di trattazione, il Ministero dell’interno, già costituitosi formalmente in giudizio, controdeduce ai motivi di gravame e chiede che il ricorso sia respinto in quanto infondato.

Parte ricorrente ha introdotto nuovi argomenti con la memoria conclusionale: la sua posizione sarebbe stata suscettibile di regolarizzazione ex art. 1, comma 643, della legge n. 190 del 2014, poiché l’attività era già esercitata per conto di un altro bookmaker straniero prima del 30 ottobre 2014; il provvedimento impugnato sarebbe viziato per contrasto con gli artt. 43, 97 e 117 della Costituzione; le proroghe delle concessioni in essere avrebbero reale natura di affidamenti diretti in assenza di un bando di gara.

Chiede il ricorrente, altresì, che venga disposta la sospensione del presente giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c., poiché il Tribunale penale di Ascoli Piceno, in un caso asseritamente identico, ha investito la Corte di Giustizia dell’Unione Europea della questione di compatibilità comunitaria della normativa nazionale.

Lo stesso ricorrente formula istanza di trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia e indica le questioni interpretative che andrebbero devolute al Giudice europeo.

Entrambe le parti in causa hanno depositato memorie di replica.

La causa è stata chiamata all’udienza del 17 marzo 2021, svoltasi con modalità da remoto, e trattenuta in decisione sulla base degli atti depositati.

In via preliminare, si rileva l’insussistenza dei presupposti per la sospensione del processo ex art. 295 c.p.c., invocata dalla parte ricorrente, poiché le questioni devolute alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea dal giudice interno (cfr. doc. n. 14 di parte ricorrente) riguardano la proroga delle concessioni già rilasciate per la raccolta delle scommesse e, pertanto, non sono rilevanti ai fini della definizione del giudizio in corso.

La questione centrale sollevata dal ricorrente investe, infatti, il cosiddetto “doppio binario” vigente nell’ordinamento italiano per l’esternalizzazione dei servizi di organizzazione e gestione delle scommesse, in forza del quale l’esercizio di tali attività è sottoposto ad una duplice limitazione: la concessione statale e la licenza (o autorizzazione) di polizia.

Sebbene non sussista un nesso di dipendenza funzionale tra i due titoli che rispondono a finalità distinte, i concessionari hanno l’obbligo di detenere anche l’autorizzazione rilasciata dall’autorità di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 88 t.u.l.p.s., mentre l’assenza di un valido titolo concessorio impedisce il rilascio dell’autorizzazione, anche nel caso in cui si tratti di soggetto in possesso di un titolo abilitativo che gli consente di operare nel Paese di origine.

Tale è la situazione verificatasi nel caso concreto, ove la mancanza di concessione statale in capo al richiedente e al bookmaker straniero per il quale opera è stata ritenuta assolutamente ostativa al rilascio della licenza ex art. 88 t.u.l.p.s.

Tuttavia, non hanno ragione di essere le doglianze di parte ricorrente in ordine alla compatibilità del “sistema della concessione” con il quadro normativo europeo in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, poiché la Corte di Giustizia ha già avuto modo di sancire che, in assenza di una specifica normativa di armonizzazione, le esigenze di ordine e di sicurezza pubblica sottese a tale regime di riserva legale giustificano le restrizioni disposte dall’ordinamento nazionale.

E’ stato escluso, inoltre, che operi in questo settore il principio del mutuo riconoscimento, sicché lo Stato non ha l’obbligo di riconoscere i titoli concessori/autorizzatori rilasciati dal Paese di origine dell’operatore economico.

Tanto precisato, si rileva che le questioni sollevate dall’odierno ricorrente (variamente declinate nel contesto del primo, del secondo e del quarto motivo di gravame) sono state più volte affrontate dalla giurisprudenza amministrativa la quale si è costantemente pronunciata nel senso della necessità, per l’esercizio di attività di raccolta delle scommesse, sia della concessione statale sia dell’autorizzazione di pubblica sicurezza.

Si trascrivono le conclusioni cui è recentemente approdata la Sezione in relazione ad analoga fattispecie:

“Ai sensi dell’articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, “la licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”.

Tale disposizione si interpreta “nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato” (così l’art. 2 comma 2-ter del D.L. 25.3.2010, n. 40, convertito in legge 22.5.2010, n. 73).

La legislazione ha dunque chiaramente configurato un sistema “a doppio binario”, in quanto obbliga chi intenda svolgere l’attività per conto di un operatore estero a munirsi sia della concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, che dell’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 TULPS.

Tale sistema a doppio binario ha positivamente superato il vaglio della giurisprudenza comunitaria e nazionale.

Da un lato, infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sez. III, con sentenza 12 settembre 2013, n. 660/11, ha affermato che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”.

Dall’altro, sulla scorta della citata giurisprudenza comunitaria, anche il Consiglio di Stato ha recentemente confermato che è compatibile con il diritto comunitario il c.d. sistema concessorio-autorizzatorio del “doppio binario”, che richiede, per l’esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del Testo unico di pubblica sicurezza (Cons. di St., III, 10.8.2018, n. 4905; id., 20.4.2015, n. 1992; nello stesso senso già id., 27.11.2013, n. 5672)” (T.A.R. Liguria, sez. II, 13 agosto 2019, n. 690).

Non si ravvisano, alla luce degli elementi valutativi allegati dalla parte ricorrente, ragioni per discostarsi dai principi sopra enunciati, per cui è legittimo il diniego di rilascio della licenza ex art. 88 t.u.l.p.s. motivato in ragione della mancanza del titolo concessorio “a monte”.

Sono palesemente infondate le censure di carenza di motivazione e di istruttoria sollevate con il terzo motivo di ricorso.

Il provvedimento impugnato, infatti, è supportato da un corredo motivazionale assai diffuso che illustra compiutamente, anche attraverso numerosi richiami giurisprudenziali, le concrete ragioni della determinazione assunta.

Inoltre, la sussistenza di un motivo assolutamente ostativo al rilascio della licenza rendeva del tutto superflue ulteriori indagini in ordine ai requisiti soggettivi del richiedente.

Rimane da evidenziare l’inammissibilità delle questioni tardivamente sollevate con la memoria conclusionale non notificata alla controparte, comunque insuscettibili, alla luce dei rilievi che precedono, di determinare un diverso esito del giudizio.

In particolare, è irrilevante l’affermazione secondo cui la posizione del ricorrente sarebbe stata suscettibile di regolarizzazione fiscale per emersione, stante l’oggetto del tutto diverso della domanda respinta con il provvedimento impugnato.

Per le esposte ragioni, il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.

Ne consegue il rigetto della domanda risarcitoria, peraltro inspiegabilmente formulata per l’ipotesi di mancato annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono equitativamente liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e la domanda risarcitoria”.