Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Ministero dell’Interno, in cui si chiedeva l’annullamento del Decreto della Questura di Piacenza di rigetto dell’istanza di rilascio della licenza ex art. 88 R.D. 18 giugno 1973 n. 773 avanzata dal ricorrente.
Si legge: “La Società ricorrente, esercente attività di Centro Trasmissione Dati (C.T.D.), in data 20 aprile 2017 richiedeva alla Questura di Reggio Emilia l’autorizzazione per la raccolta di scommesse per conto della Società (…), operante nel settore “gaming” in virtù di licenza rilasciata da altro Paese membro dell’Unione Europea (Austria).
Con nota del 1 luglio 2017, la Questura comunicava alla Ricorrente il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della L. n. 24/1990 rilevando il difetto dei requisiti di cui all’art. 88 del R.D. n. 773/1931 (TULPS).
Acquisite le controdeduzioni della Società, con decreto del 30 agosto 2017, il Questore negava l’autorizzazione richiesta.
La Ricorrente, con ricorso depositato il 12 febbraio 2018, impugnava il citato diniego, con contestuale domanda risarcitoria, deducendo:
1. “eccesso di potere per difetto di motivazione; annullabilità e nullità dell’atto amministrativo di respingimento dell’istanza di autorizzazione per l’attività di esercizio delle scommesse (ex art. 88 t.u.l.p.s.)”;
2. “eccesso di potere; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; irragionevolezza; contraddittorietà ed illogicità nella condotta dell’amministrazione”;
3. “violazione dell’art. 101 f.u.e.; violazione del principio di concorrenza ed abuso di posizione dominante; violazione dei principi di sussidiarietà e decentramento”;
4. “violazione e falsa applicazione degli art. 49 e 56 tfue, nonché dell’art. 43 tue (già art. 10 tce) e del principio del primato del diritto dell’unione in particolare come interpretativi delle sentenze Placanica e Costa-Ciifonebiasci. Violazione dei principi di parità di trattamento, trasparenza e non discriminazione”.
5. “violazione e falsa applicazione degli art. 49 e 56 tfue, nonché dell’art. 43 tue (già art. 10 tce) e del principio del primato del diritto dell’unione in particolare come interpretativi delle sentenze Placanica e Costa-Ciifonebiasci. Violazione dei principi di parità di trattamento, trasparenza e non discriminazione”.
L’Amministrazione si costituiva in giudizio con memoria formale del 14 febbraio 2020 depositata unitamente ad una relazione della Questura circa i fatti di causa, con la quale sosteneva la legittimità del proprio operato affermando l’imprescindibilità, ai fini dello svolgimento dell’attività in questione, del titolo concessorio ex art. 88 TULPS..
La Ricorrente rassegnava le proprie conclusioni in vista della discussione di merito del ricorso con memoria del 12 marzo 2021, evidenziando profili di contraddittorietà della normativa italiana applicata con la disciplina di matrice europea e chiedendo, per tale ragione, il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 del TFUE.
All’esito dell’udienza del 28 aprile 2021, celebrata da remoto, la causa veniva decisa.
Con il primo capo di impugnazione il Ricorrente articola due distinte censure, sviluppate in due distinti paragrafi, con le quali deduce sostanzialmente il difetto di motivazione.
Nello specifico, con il primo ordine di doglianze (par 1.1) allega che il provvedimento impugnato sarebbe privo di motivazione e, per tale ragione nullo ex art. 21 septies della l. n. 241/1990 per difetto “degli elementi essenziali”.
Con un secondo ordine di doglianze (para 1.2), pur deducendo formalmente il vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviluppa la censura allegando che l’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, si sarebbe limitata a richiamare il solo testo della norma applicata rendendo in tal modo incomprensibili gli elementi di fatto e le ragioni giuridiche sulle quali si fonda la determinazione impugnata.
Le suesposte doglianze sono infondate.
Il provvedimento impugnato, contrariamente a quanto affermato in ricorso, è sorretto da un esaustivo articolato motivazionale.
L’Amministrazione, richiamato il testo dell’art. 88 del TULPS, analizza compiutamente gli apporti procedimentali della Ricorrente illustrando le posizioni ormai consolidate della giurisprudenza europea e nazionale che contraddicono le tesi dalla stessa sostenute.
Evidenzia, in particolare, l’assenza, in capo tanto la Ricorrente quanto della “realtà societaria dallo stesso legalmente rappresentata” (la Società austriaca), dell’atto concessorio di cui al più volte richiamato art. 88, affermandone l’imprescindibilità per l’esercizio dell’attività in questione.
Deve, pertanto, riconoscersi che il contenuto dell’atto impugnato consente al destinatario dello stesso un’agevole comprensione degli elementi di fatto e di diritto assunti a presupposto della determinazione impugnata.
Con il secondo motivo la Ricorrente deduce che l’operato dell’Amministrazione sarebbe viziato da contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità poiché non avrebbe considerato che l’attività di C.T.D. per la quale richiedeva l’autorizzazione, sarebbe “assolutamente legittima” e garantita in quanto espressione delle libertà di stabilimento e libera circolazione dei servizi, garantire dalla normativa europea.
A sostegno di quanto affermato richiama:
– l’art.1 del D. Lgs n. 496/1948 nella parte in cui afferma “l’organizzazione e l’esercizio dei giochi di abilità ed i concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per cui la partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta di denaro è riservata all’Amministrazione Autonoma di Monopoli di Stato, che, previo esperimento di pubblica gara può dare tale attività in concessione a persone fisiche giuridiche che diano adeguata garanzia di idoneità”;
– l’art. 88 del TULPS laddove prevede che “la licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione, delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”;
– l’art. 2 bis del D.L. n. 40/2010 ove prescrive che “fermo restando quanto previsto dall’articolo 23 della legge 7 luglio 2009 n.88, in materia di raccolta del gioco a distanza e fuori dai casi ivi disciplinati, il gioco con vincita in denaro può essere raccolto dai soggetti titolari di valida concessione rilasciata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze-Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, esclusivamente nelle sedi e con le modalità previste dalla relativa convenzione di concessione, con esclusione di qualsiasi altra sede, modalità o apparecchiatura che ne permetta la, partecipazione telematica … L’articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931 n. 773, e successive modificazioni si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio della raccolta di giochi pubblici con vincita di denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio della raccolta di giochi da parte del Ministero dell’Economia e delle finanze- Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato”.
Delineato nei suesposti termini il contesto normativo di riferimento, la Ricorrente allega che la giurisprudenza comunitaria, (“cause riunite C316/07 da C- 358/07 a C- 360/07 C- 409107 e C- 410/07”, dell’8 settembre 2010) avrebbe subordinato la legittimità di monopoli in materia al rispetto del principio di proporzionalità posto a salvaguardia della libera prestazione dei servizi ex art. 49 TUE, con possibilità di introdurre limitazioni a detta libertà unicamente in presenza di criteri oggettivi, non discriminatori e predeterminati, determinati da “motivi imperativi di interesse generale” (Sentenza Costa-Cifone).
Richiama, altresì, “la sentenza del 12.09.2013 (cosiddetta sentenza Biasci)” nella parte in cui afferma che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che impedisca di fatto qualsiasi attività transfrontaliera nel settore del gioco, indipendentemente dalla forma di svolgimento della suddetta attività e, in particolare, nei casi in cui avviene un contatto diretto fra il consumatore e l’operatore ed è possibile un controllo fisico, per finalità di pubblica sicurezza, degli Intermediari dell’impresa presenti sul territorio”.
In coerenza con gli illustrati principi, si afferma, non sarebbe ammissibile un divieto di raccolta transfontaliera quando la raccolta delle scommesse venga effettuata da C.T.D. nazionali collegati a gestori stabiliti in altri Stati dell’Unione.
Il difetto in capo al soggetto estero di una concessione rilasciata dall’Autorità italiana non potrebbe, quindi, determinare il diniego in virtù del solo disposto di cui all’art. 88 atteso che il controllo circa l’attività del C.T.D. nazionale (interesse a tutela del quale è dettata la norma) sarebbe sempre possibile per le Autorità italiane.
Impedendo l’accesso dell’operatore estero al mercato italiano l’Amministrazione avrebbe, pertanto, violato i principi di proporzionalità e concorrenza.
La medesima questione viene affrontata, anche:
– con il terzo motivo, con il quale viene dedotta l’illegittimità del sistema dei bandi ad evidenza pubblica che di fatto limitano l’accesso la mercato rendendo necessaria la “disapplicazione della normativa in esame con ogni conseguente provvedimento dichiarativo della nullità e/o annullamento del decreto di diniego oggi opposto in virtù delle limitazioni poste dalla disciplina nazionale all’ingresso sul mercato nazionale di nuovi allibratori, stranieri o nazionali”;
– con il quarto motivo, con il quale viene dedotta la violazione dei principi riaffermati dalla giurisprudenza comunitaria con le decisioni Placanica e Costa-Cifone Biasci (nella specie i principi parità di trattamento, trasparenza e non discriminazione).
Con il capo d’impugnazione da ultimo richiamato, la Ricorrente individua un ulteriore profilo di illegittimità del diniego impugnato nella circostanza che la (…) conseguiva le necessarie concessioni da parte del Governo austriaco successivamente all’indizione dei bandi di concessione italiani: ragione per la quale le dovrebbe essere consentito di operare tramite C.T.D. affiliato in Italia.
Le suesposte censure, che possono essere trattate congiuntamente stante la sostanziale unicità della questione sottesa, sono infondate.
La Ricorrente afferma l’illegittimità del diniego oppostole dalla Questura sull’indimostrato presupposto che il possesso del titolo abilitativo rilasciato alla (…) dall’Autorità austriaca abiliti per ciò solo quest’ultima ad operare la raccolta di scommesse su tutto il territorio dell’Unione avvalendosi di soggetti locali.
La questione è stata ripetutamente affrontata dalla giurisprudenza pervenendo ad una posizione consolidata che contraddice le conclusioni della Ricorrente.
L’art. 88 del TULPS dispone che “la licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”.
In coerenza con il richiamo dato normativo, anche l’attività di mera raccolta a trasmissione dati per conto terzi non può che essere assentita solo in favore di un soggetto abilitato in forza di un titolo che promani dalle autorità nazionali, escludendo la possibilità di far valere titoli rilasciati da autorità estere.
La specifica questione è stata già affrontata dalla Sezione (TAR Emilia-Romagna, Parma, 2 dicembre 2019, n. 284) rilevando come la giurisprudenza, si sia espressa circa la specifica questione affermando che “il sistema concessorio-autorizzatorio, nell’ipotesi in cui l’amministrazione dello Stato italiano intenda affidare al mercato tutto o parte del settore delle scommesse, è interamente costruito intorno al soggetto che effettivamente abbia il potere di organizzare e gestire il flusso delle scommesse medesime. (…) l’incaricato deve comunque derivare il potere gestorio, quale che sia, da un soggetto concessionario (…) l’astratta abilitazione a gestire un segmento del sistema scommettitorio può costituire solo fonte di pericolo per l’ordine pubblico se non viene abilitato anche l’effettivo gestore, che, solo se appunto abilitato, può avvalersi di autonomi incaricati” (Cons. Stato, Sez. n. 1992 Sez. III, 20 aprile 2015)”.
Nella medesima occasione veniva, altresì, affermato che:
“la qualità di concessionario costituisce presupposto imprescindibile per lo svolgimento dell’attività, l’Autorità di P.S.”;
“a fronte di una domanda con cui veniva chiesta l’autorizzazione unicamente a favore di un soggetto dichiaratamente estraneo all’organizzazione e alla gestione delle scommesse, e sostanzialmente irresponsabile circa l’esito dei contratti, non poteva che far[si] riferimento all’assenza della concessione, che, non solo era compatibile con l’ordinamento comunitario, ma costituiva anche l’unico strumento attraverso il quale diventava possibile l’esatta individuazione dell’effettivo gestore”;
“la provenienza della domanda da un soggetto avente la natura giuridica di sopra individuata, e pertanto sostanzialmente privo del titolo legittimante, avrebbe ingenerato incertezze presso gli stessi scommettitori”;
“tale incertezza costituisce di per sé un valido e sufficiente motivo di ordine pubblico per denegare l’autorizzazione, in quanto si pone in contrasto con le esigenze di tutela del consumatore, anch’esse protette dal diritto comunitario. Va da sé che l’autorità preposta all’ordine pubblico non può disinteressarsi del meccanismo in esame, poiché esso coinvolge i consumatori italiani, atteso che gli effetti dei contratti di scommessa si producono anche nel nostro ordinamento, nell’ambito del quale vengono fatte le puntate e pagate le vincite”.
Ne discende che il sistema vigente si fonda sulla necessità di conseguire (anche quando si operi per conto di un soggetto estero) sia la concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del TULPS
In merito alla compatibilità comunitaria del sistema vigente si rileva che la giurisprudenza nazionale, ha già avuto modo di precisare come la Corte di Giustizia “abbia ritenuto illegittima, tout court, la normativa italiana in materia, con particolare riferimento alla previsione di una concessione per l’esercizio dell’attività di raccolta di scommesse, ma solo nella misura in cui la normativa italiana impediva lo stesso rilascio delle autorizzazioni previste a soggetti stranieri” (TAR Sicilia, Catania, Sez. IV, 1 aprile 2016, n.925).
Deve, quindi, affermarsi la piena compatibilità del sistema concessorio nazionale laddove richiede all’operatore estero operante sul territorio nazionale, il possesso di un titolo abilitativo rilasciato dall’Autorità italiana.
La tesi trova il conforto anche della più recente giurisprudenza nazionale laddove conferma l’illustrato orientamento, negando che la disciplina di cui all’art. 88 del TULPS presenti profili di contrarietà con la normativa comunitaria (TAR Campania, Napoli, Sez. V, 7 ottobre 2020, n. 4310), precisando ulteriormente che “la licenza di cui all’art. 88 del t.u.l.p.s., anche alla luce dei sopra richiamati principi eurounitari, non può essere rilasciata a chi non sia in possesso della (operante) concessione ministeriale e, sotto tale profilo, l’attività demandata al Questore è vincolata, non essendo ammessa alcuna discrezionalità dell’Amministrazione, che in assenza della concessione, è tenuta ad emettere un provvedimento di rigetto per insussistenza di uno dei presupposti di legge (cfr. ex multis, T.a.r. Piemonte, sez. II, 18 agosto 2014 n. 1399; T.a.r. Emilia Romagna, Parma, 16 aprile 2014 n. 97)” (TAR Campania, Napoli, Sez. V, 5 novembre 2020, n.5034).
In ragione della chiarezza e univocità del quadro normativo e giurisprudenziale in merito alla questione oggetto del giudizio, il Collegio ritiene che non sussistano i presupposti per disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 del TFUE.
Per quanto precede il ricorso deve essere respinto con condanna della Ricorrente al pagamento delle spese di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge”.
