La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso di alcune società di scommesse ippiche contro Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali.

Si legge: “Il Ministero delle finanze indisse una procedura di evidenza pubblica al fine dell’attribuzione di concessioni per l’esercizio dei servizi di raccolta e di gestione delle scommesse ippiche al totalizzatore nazionale ed a quota fissa sulle corse dei cavalli, della durata di sei anni, rinnovabili per altri sei. Le Agenzie, odierne ricorrenti, risultarono aggiudicatarie del bando e conclusero convenzioni per la disciplina delle concessioni, nel periodo di sei anni, dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2005. Lamentando che il settore aveva conosciuto una forte crisi, determinata sia dalla diffusione del gioco clandestino, e che era mancata l’attivazione dei meccanismi di raccolta scommesse a quota fissa ed accettazione in via telefonica o telematica, le agenzie odierne ricorrenti adirono il collegio arbitrale, con domanda notificata nel gennaio 2005, chiedendo la condanna del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali al risarcimento dei danni. Con lodo non definitivo reso il 30 maggio 2006, il collegio arbitrale ha accolto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva, sollevata dai Ministeri, solo con riguardo al periodo successivo al 29 luglio 2003. Con lodo definitivo del 29 maggio 2007, quindi, i medesimi Ministeri sono stati condannati a corrispondere alle agenzie un maggior aggio nella misura del 6.5%, equitativamente determinato, per il periodo dal 1° gennaio 2000 al 29 luglio 2003. La Corte d’appello di Roma, innanzi alla quale i lodi arbitrali sono stati impugnati, con sentenza del 28 aprile 2015 ha dichiarato la nullità dei lodi, respingendo le domande proposte. Per quanto ancora rileva, la corte territoriale ha ritenuto infondata l’eccezione di nullità del lodo, concernente la nullità della clausola compromissoria di cui al disciplinare di concessione, in ragione della possibilità per il solo concessionario, e non per le pubbliche amministrazioni, di declinare la competenza arbitrale: ha osservato che la clausola in questione è stata liberamente concordata tra le parti, onde non sussiste un’ipotesi di arbitrato obbligatorio. Ha, invece, ritenuto fondata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva in capo ai Ministeri, posto che legittimata è l’Unire per le concessioni storiche rinnovate nel 1999, e l’Aams, Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, quanto alle concessioni aggiudicate con d.m. del 16 settembre 1999. Infatti, il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 ha istituito l’Agenzia delle entrate, l’Agenzia delle dogane, l’Agenzia del territorio e l’Agenzia del demanio, quali agenzie fiscali, cui l’art. 57 del citato decreto legislativo ha trasferito ogni rapporto giuridico, mentre lo statuto, approvato il 13 dicembre 2000 dal Ministero delle finanze, ha attribuito all’Agenzia delle entrate anche la gestione dei servizi relativi ai giochi, ivi compresi i concorsi pronostici e le scommesse, già attribuite alla competenza del dipartimento delle entrate di detto ministero. Con d.m. 28 dicembre 2000, n. 1390 si è stabilito che le agenzie fiscali iniziassero ad operare dal 1° gennaio successivo, subentrando dunque, da tale data, nella titolarità dei rapporti giuridici anche concessori. In seguito l’art. 1 d.P.R. 24 gennaio 2002, n. 33 ha attribuito le funzioni statali in materia di giochi di abilità, concorsi pronostici e scommesse all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, con propria legittimazione di diritto sostanziale e processuale. Ciò è stato confermato dall’art. 8 d.l. 24 dicembre 2002, n. 282, conv. in I. 21 febbraio 2003, n. 27, da cui si desume che già dal predetto d.P.R. n. 33 del 2002 le entrate non tributarie erano state trasferite all’Aams e, quindi, dal 1° aprile 2003 anche le funzioni in materia di entrate tributarie. Ha concluso, pertanto, reputando la legittimazione passiva dell’Aams rispetto alle domande proposte dalle predette agenzie e la conseguente nullità dei lodi, con il rigetto delle domande proposte. Avverso questa decisione hanno proposto ricorso principale le agenzie, affidato a quattro motivi. Resistono con controricorso i Ministeri intimati, proponendo, altresì, ricorso incidentale condizionato sulla base di un motivo. Le parti hanno anche depositato le memorie”.

Per la Cassazione: “La pretesa di distinguere, ai fini della legittimazione passiva, le azioni di accertamento degli obblighi contrattuali e quelle risarcitorie conseguenti non ha pregio. L’azione risarcitoria, quale rimedio contrattuale, costituisce invero una obbligazione pur sempre avente titolo nel rapporto inter partes, sebbene si ponga quale conseguenza dell’inadempimento agli obblighi medesimi. Ed invero, se la prestazione (di dare, fare o non fare) costituisce oggetto dell’obbligazione avente titolo nel contratto, del pari la prestazione (di dare) concernente il risarcimento del danno nel medesimo contratto trova titolo, sia pure indiretto: posto che, in altri termini, le obbligazioni rimaste inadempiute sorgono dal contratto stesso, dall’inadempimento alle stesse discende, ai sensi degli artt. 1218 c.c., l’obbligo di risarcire il danno cagionato. (…)

Premesso che nel primo motivo le stesse ricorrenti sembrano condividere la tesi della successione nei rapporti concessori, giova ricordare come la materia dei giochi, concorsi pronostici e scommesse sia stata ridisciplinata dalla fine degli anni novanta, stabilendosi per legge una successione a titolo particolare nei rapporti in capo all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (Aams), cui è succeduta ex lege l’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Infatti, in forza dell’art. 57 d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, le agenzie c.d. fiscali (l’agenzia delle entrate, l’agenzia delle dogane, l’agenzia del territorio e l’agenzia del demanio) hanno personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria e, quindi, quali autonomi soggetti di diritto, stanno in giudizio nelle controversie instaurate successivamente alla loro costituzione. Tale legittimazione costituisce il riflesso, sul piano processuale, del trasferimento all’agenzia, previsto dall’art. 57 cit., il quale esula dallo schema del rapporto organico, non essendo l’agenzia un organo dello stato, sia pure dotato di personalità giuridica, ma un distinto soggetto di diritto.

Le agenzie sono divenute operative a partire dal 1° gennaio 2001, ai sensi dell’art. 1 d.m. 28 dicembre 2000. Ad esse è attribuita la gestione delle funzioni esercitate dai dipartimenti delle entrate, delle dogane, del territorio e di quelle connesse svolte da altri uffici del ministero, così che ad esse «sono trasferiti i relativi rapporti giuridici, poteri e competenze anche in sede contenziosa». Tali agenzie, dunque, gestiscono le funzioni già esercitate dai vari dipartimenti ed uffici del ministero delle finanze, ora confluito nel ministero dell’economia e delle finanze (al quale rimanevano così le sole «funzioni statali» elencate nell’art. 56); hanno personalità giuridica di diritto pubblico (art. 61); sono rappresentate dai rispettivi direttori (art. 68) (cfr. Cass. 9 giugno 2005, n. 12152; Cass. 11 agosto 2004, n. 15528; Cass., sez. un., 16 giugno 2003, n. 9554; Cass. 15 novembre 2002, n. 16122; per il giudice amministrativo, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 marzo 2013, n. 1405). Con riguardo ai giudizi pendenti, quindi, questa Corte ha reputato doversi applicare l’art. 111 c.p.c., in quanto, in assenza di diverse previsioni legislative, non ha ravvisato un’ipotesi di successione nel processo ai sensi dell’art. 110 c.p.c. (circoscrivibile al «venir meno della parte per morte o per altra causa» con subingresso nel rapporto sostanziale di un successore a titolo universale), quanto una successione a titolo particolare nel diritto controverso, ai sensi dell’art. 111 dello stesso codice, essendo l’agenzia delle entrate destinataria del trasferimento di posizioni attive e passive specificamente determinate (cfr. Cass. 11 agosto 2004, n. 15528; Cass., sez. un., 16 giugno 2003, n. 9554). Del pari, quando debba introdursi un giudizio dopo la data predetta del 1° gennaio 2001, momento d’inizio dell’operatività delle agenzie ex art. 1 d.m. 28 dicembre 2000, l’atto introduttivo va proposto nei confronti delle agenzie medesime, quali uniche legittimate passive. Ciò in quanto, a seguito del trasferimento alle agenzie fiscali di tutti i «rapporti giuridici», i «poteri» e le «competenze» facenti capo al Ministero dell’economia e delle finanze, ai sensi dell’art. 57, comma 1, d.lgs. n. 300 del 1999, il Ministero, in ragione della successione legale delle agenzie al medesimo, non è più legittimato attivo e passivo con riguardo ai rapporti sostanziali, e, quindi, ai processi pendenti, riguardanti i servizi attribuiti alle agenzie sin dal 1° gennaio 2001 – giorno di inizio di operatività delle agenzie fiscali, in virtù dell’art. 1 d.m. 28 dicembre 2000 – spettando la legittimazione processuale esclusivamente a tali agenzie. Quindi, la legittimazione ad causam e ad processum spetta esclusivamente all’agenzia, con riferimento ai procedimenti introdotti successivamente al 1° gennaio 2001, data in cui è divenuta operativa la sua istituzione, dovendosi qualificare come proposta avverso il soggetto non legittimato la domanda azionata nei confronti del Ministero.

Richiamato quanto esposto con riguardo al primo motivo di ricorso, va aggiunto che non si ravvisa una carenza assoluta di motivazione, inferiore al minimo costituzionale, quanto alle questioni in diritto esaminate. Con riguardo alla pretesa di ravvisare la legittimazione passiva almeno per l’anno 2000, posto che solo dal 1° gennaio 2001 il d.m. 28 dicembre 2000 ha sancito quanto sopra esposto, è agevole rilevare come il motivo confonda, al riguardo, il tema della legittimazione passiva all’azione in capo al soggetto che, a quel momento, sia titolare del rapporto, con quello dei profili sostanziali. Né ha pregio l’implicito richiamo, contenuto nella tesi che esso espone, alla permanenza degli obblighi in capo all’alienante l’azienda, norma nella specie inapplicabile. Il ricorso incidentale è assorbito. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale, assorbito l’incidentale; condanna in solido i ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore solidale dei contro ricorrenti, liquidate in € 8.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese liquidate a debito, alle spese forfetarie del 15% sui compensi ed agli accessori di legge”.