Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da un concessionario del gioco online contro l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in cui si chiedeva l’annullamento del provvedimento del Dirigente dell’Ufficio Gioco a Distanza (GAD), prot. n. R.U. 261664 del 21 luglio 2021 mai notificato, con cui la ADM provvedeva ad effettuare “Comunicazione di conclusione del procedimento di irrogazione penale convenzionale avviato con nota 319217 r.u. del 17 settembre 2020, relativamente alla violazione ex art. 5, comma 2, lettera g) dell’atto integrativo della Convenzione posta in essere presso l’esercizio “internet point di (…)” sito in (…)”.

Nella sentenza si legge quanto segue: “1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la società ricorrente, titolare di concessione per il gioco a distanza, ha impugnato il provvedimento con il quale l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (in seguito ADM) ha irrogato una penale relativamente alla contestata violazione dell’art. 5, comma 2, lettera g) dell’atto integrativo della Convenzione posta in essere presso l’esercizio “internet point di (…)” sito in (…).

2. L’articolo di cui si assumeva la violazione da parte della ricorrente prescrive l’obbligo di svolgere l’eventuale attività di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto ed il divieto di intermediazione per la raccolta del gioco a distanza, nonché il divieto di raccolta presso i luoghi fisici anche per il tramite di soggetti terzi incaricati o con apparecchiature che ne permettano la partecipazione telematica.

3. In particolare, il concessionario è tenuto ad “osservare e/o far rispettare, nell’eventuale attività di promozione e diffusione dei giochi oggetto di convenzione, dei relativi contratti di conto di gioco e di rivendita della carta di ricarica, il divieto di intermediazione per la raccolta del gioco a distanza nonché il divieto di raccolta presso luoghi fisici, anche per il tramite di soggetti terzi incaricati, anche con apparecchiature che ne permettano la partecipazione telematica”. L’inosservanza di tale ultima disposizione, fatta salva l’eventuale responsabilità civile verso terzi, nonché eventuali ulteriori danni provocati agli interessi erariali, comporta: l’applicazione della penale convenzionale prevista dall’art.19 comma 2, lett. g) da euro 1.000,00 (mille/00) a euro 50.000,00 (cinquantamila/00) per ogni irregolarità riscontrata, in relazione alla gravità ed alla reiterazione della stessa; la sospensione cautelativa della concessione ai sensi dell’art. 21 comma 2 , lett.g , per reiterata inosservanza degli obblighi di cui all’articolo 5 lettere f) e g).

4. Tale violazione, nel caso di specie, trovava fondamento in un accertamento compiuto in data 4 agosto 2020, dal personale dell’Ufficio dei Monopoli per la Sicilia, Sede di Palermo, presso l’esercizio Internet Point, gestito dal Sig. (…), sito in Messina, (…); il controllo veniva svolto dal personale dell’Amministrazione nell’ambito dell’attività amministrativa volta ad accertare il rispetto delle disposizioni concernenti l’installazione di apparecchi e congegni da divertimento e intrattenimento di cui all’art.110 del T.U.L.P.S, nonché di quanto previsto in materia di raccolta ed accettazione di scommesse. Sul posto i funzionari avrebbero appurato che, all’interno dell’esercizio, contrattualizzato con il Concessionario in questione, veniva presuntivamente svolta attività di raccolta di gioco a distanza in violazione di quanto previsto dall’articolo 24, comma 17, lettera e) e lettera g), della legge n. 88 del 2009 che dispone che la commercializzazione del gioco on line, finalizzata alla contrattualizzazione dei giocatori, avvenga esclusivamente mediante il canale prescelto, ossia solo on line e non anche attraverso rete fisica.

5. Valutate le risultanze dell’accertamento, ADM riteneva che la metodologia operativa utilizzata dall’esercizio commerciale fosse in contrasto con quanto previsto dalla normativa vigente, poiché il titolare non si sarebbe limitato ad esercitare le funzioni strumentali alla connessione in via telematica e ad altre prestazioni accessorie quali le ricariche dei conti di gioco, ma avrebbe operato come una vera e propria agenzia di scommesse, effettuando giocate sportive dietro compenso economico in denaro contante, esercitando di tal guisa attività di intermediazione.

6. ADM riteneva la ricorrente responsabile della violazione accertata in ragione di quanto previsto dall’articolo 9 della Convenzione che pone a carico del concessionario una responsabilità esclusiva: “il concessionario è responsabile degli obblighi posti a suo carico. Il concessionario assume in proprio ogni responsabilità organizzativa, tecnica ed economica e di ogni altra natura, inerente l’esecuzione e la gestione delle attività e delle funzioni oggetto della concessione”.

7. Nel censurare le determinazioni assunte da ADM, la società ricorrente ha articolato i seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, 7 e 8 della legge n. 241/90 e s.m.i. – Violazione del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento fissato nella comunicazione di avvio del procedimento – Eccesso di potere – Errore nei presupposti di fatto.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, convenzione – Eccesso di potere – Difetto di istruttoria e carenza dei presupposti di fatto – Illogicità e contraddittorietà manifesta – Carenza della motivazione.

8. ADM si è costituita in giudizio diffusamente argomentando circa l’infondatezza del ricorso e chiedendone l’integrale rigetto.

9. All’udienza del 13 luglio 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba, pertanto, essere rigettato per le ragioni che si illustrano nel prosieguo.

11. In primo luogo, non appare condivisibile la tesi sostenuta dalla ricorrente secondo cui il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto adottato oltre il termine di 180 giorni comunicato per la conclusione del relativo procedimento.

12. Come noto, infatti, la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che in assenza di una specifica disposizione che espressamente preveda il termine di conclusione del procedimento come perentorio, comminando la perdita della possibilità di azione da parte dell’Amministrazione al suo spirare o la specifica sanzione della decadenza, il termine stesso deve intendersi come meramente sollecitatorio o ordinatorio ed il suo superamento non determina l’illegittimità dell’atto, ma una semplice irregolarità non viziante (ex plurimis Cons. Stato, Sez. VI, 27 febbraio 2012, n. 1084).

13. Ciò premesso, la questione centrale della controversia inerisce al perimetro ed ai presupposti della responsabilità del concessionario per i comportamenti violativi della convenzione di concessione e del relativo atto integrativo – che riflettono la disciplina normativa dettata in materia – posti in essere da soggetti terzi.

14. Tale tematica impone la previa ricognizione della disciplina di riferimento e degli obblighi ricadenti sul concessionario.

15. Il settore del gioco a distanza è stato riordinato con la legge 7 luglio 2009 n. 88 – legge comunitaria per il 2008 – e la relativa disciplina si è completata con il decreto legge n. 40 del 2010 – convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2010, n. 73 – il cui art. 2, comma 2 bis, stabilisce che la raccolta del gioco a distanza con vincita in denaro è riservata ai soggetti titolari di valida concessione e deve avvenire esclusivamente nelle sedi e con le modalità previste dalla relativa convenzione di concessione, con esclusione di qualsiasi altra sede, modalità o apparecchiatura che ne permetta la partecipazione telematica.

16. Tale norma – che prevede che la raccolta del gioco possa avvenire solo mediante il canale autorizzato, ovvero, con riferimento al gioco a distanza, inerente la fattispecie in esame, unicamente online – “con esclusione di qualsiasi altra sede, modalità o apparecchiatura che ne permetta la partecipazione telematica”, trova puntuale corrispondenza nella convenzione accessoria alla concessione – c.d. atto integrativo della concessione – la quale, all’art. 5, comma 2, impone espressamente al concessionario di “svolgere l’attività di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto” (art. 5, comma 2 lett. f) e, inoltre, di “osservare e/o far rispettare, nell’eventuale attività di promozione e diffusione dei giochi oggetto di convenzione, dei relativi contratti di conto di gioco e di rivendita della carta di ricarica, il divieto di intermediazione per la raccolta del gioco a distanza nonché il divieto di raccolta presso luoghi fisici, anche per il tramite di soggetti terzi incaricati, anche con apparecchiature che ne permettano la partecipazione telematica”, secondo quanto previsto dalla lett. g) della norma in esame.

17. Proprio la violazione di quest’ultima norma costituisce, nel gravato provvedimento, il fondamento per l’applicazione della penale irrogata.

18. Avuto riguardo alla individuazione della condotta imposta al concessionario nell’espletamento del servizio di raccolta del gioco a distanza, viene in ausilio, oltre al chiaro dettato delle previsioni sopra illustrate, come recate dal decreto legge n. 40 del 2010 e dall’atto integrativo, il tenore della previsione che l’art. 2, comma 2-bis del citato decreto legge n. 40 ha inteso abrogare, ovvero l’articolo 11-quinquiesdecies, comma 11, lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, la quale contemplava “la possibilità di attivazione, da parte dei concessionari per l’esercizio delle scommesse a quota fissa, di apparecchiature che consentono al giocatore, in luoghi diversi dai locali della sede autorizzata, l’effettuazione telematica delle giocate verso tutti i concessionari autorizzati all’esercizio di tali scommesse, nel rispetto del divieto di intermediazione nella raccolta delle scommesse e tenendo conto delle specifiche discipline relative alla raccolta a distanza delle scommesse previste dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169, nonché dal regolamento di cui al decreto del Ministro delle finanze 2 giugno 1998, n. 174”.

19. L’abrogazione di tale norma – che consentiva ai concessionari di attivare apparecchiature “che consentono al giocatore, in luoghi diversi dai locali della sede autorizzata, l’effettuazione telematica delle giocate verso tutti i concessionari autorizzati all’esercizio di tali scommesse” – unitamente alla previsione contenuta nell’art. 2, comma 2-bis, del decreto legge n. 40 del 2010, che stabilisce chiaramente che la raccolta del gioco può avvenire solo mediante il canale autorizzato “con esclusione di qualsiasi altra sede, modalità o apparecchiatura che ne permetta la partecipazione telematica” – previsione questa di tenore sostanzialmente corrispondente all’articolo 5, comma 2, lett. g), della convenzione sottoscritta dalla ricorrente – converge nel senso di un assoluto divieto, previsto sia a livello di fonte primaria che a livello convenzionale, dell’attività di intermediazione nel gioco, nonché dell’installazione presso sedi fisiche di apparecchiature che permettono la partecipazione telematica, le quali danno luogo a una modalità di raccolta del gioco non autorizzata.

20. La ricognizione degli obblighi e dei comportamenti gravanti sul concessionario, costituente il perimetro della conseguente e connessa responsabilità per le ipotesi di loro violazione, si completa con la disamina dell’art. 9 della convenzione, il quale dispone che “il concessionario è responsabile degli obblighi posti a suo carico. Il concessionario assume in proprio ogni responsabilità organizzativa, tecnica ed economica e di ogni altra natura, inerente l’esecuzione e la gestione delle attività e delle funzioni oggetto della concessione”.

21. Dal quadro normativo e convenzionale sopra illustrato emerge come la ricorrente abbia assunto, in primo luogo, l’obbligo – invero non contestato nella sua portata – di non svolgere alcuna attività di intermediazione per la raccolta del gioco, limitando l’attività di commercializzazione esclusivamente al canale prescelto, ossia quello online, senza operare la raccolta del gioco presso luoghi fisici, neanche avvalendosi di apparecchiature che permettano la partecipazione telematica dei giocatori, e, inoltre, di non svolgere tali attività neppure per il tramite di operatori facenti parte della propria filiera di gioco.

22. Individuato l’ambito di liceità e correttezza nella conduzione della concessione per il gioco a distanza, anche attraverso la sua delimitazione, in negativo, attraverso gli specifici divieti di svolgimento secondo determinate modalità, occorre spostare l’indagine sull’ambito di estensione della responsabilità del concessionario nelle ipotesi in cui le violazioni alla disciplina di riferimento vengano poste in essere da soggetti terzi.

23. Venendo in rilievo l’applicazione di penali stabilite a livello convenzionale per le ipotesi di violazione degli obblighi previsti in convenzione, e dovendo conseguentemente escludersi la possibilità che la concessionaria possa essere chiamata a rispondere per fatto altrui o a titolo di responsabilità oggettiva – in quanto contraria ai principi dell’ordinamento – occorre richiamare, al riguardo, l’obbligo di vigilanza che grava sulla concessionaria in ordine alla garanzia del rispetto del quadro prescrittivo convenzionale.

24. Per come previsto dal già richiamato art. 9 della convenzione, infatti, il concessionario è “responsabile degli obblighi posti a suo carico” e “assume in proprio ogni responsabilità organizzativa, tecnica ed economica e di ogni altra natura, inerente l’esecuzione e la gestione delle attività e delle funzioni oggetto della concessione”.

25. Tale norma, imponendo al concessionario l’adozione di misure organizzative, tecniche ed economiche per l’esecuzione e la gestione delle attività e delle funzioni oggetto della concessione, affiancandone la previsione della relativa responsabilità, si traduce nell’imposizione di un’obbligazione di garanzia e di controllo sull’andamento della concessione e sul suo svolgimento in conformità alle relative previsioni.

26. Trattasi quindi di responsabilità connotata dal profilo della personalità, parametrata alla violazione degli obblighi di vigilanza e controllo che il concessionario deve porre in essere al fine di assicurare l’osservanza dei divieti che presidiano l’attività di raccolta del gioco a distanza, i quali si estendono anche ai soggetti riconducibili alla filiera del concessionario.

27. Al riguardo, non ritiene il Collegio di poter condividere quanto affermato da parte ricorrente in ordine alla propria estraneità rispetto all’esercizio commerciale oggetto dell’accertamento.

28. Quanto sopra si evince dalle risultanze stesse della verifica, all’esito della quale si accertava che all’interno dei locali il gestore del punto vendita in questione, regolarmente contrattualizzato dalla società ricorrente, riceveva le scommesse utilizzando un conto di gioco intestato a persona diversa dal giocatore e rilasciava la ricevuta della giocata ai propri clienti privi di conti di gioco loro intestati; da un esame dei movimenti del predetto conto di gioco è risultato un cospicuo numero di giocate, ricariche e prelievi tale da confermare che lo stesso venisse utilizzato per effettuare intermediazione.

29. Gli elementi accertati hanno quindi fatto emergere lo svolgimento della raccolta del gioco non semplicemente online, come previsto dalla concessione, bensì anche attraverso canali e modalità diverse e non consentite.

30. A fronte di tali rilievi, correttamente ADM ha ritenuto che il sistema di alert, verifica e prevenzione posto in essere dalla ricorrente non fosse sufficiente a prevenire e impedire fenomeni di raccolta illecita come quelli oggetto di contestazione.

31. Né è possibile sostenere che la ricorrente non fosse in condizione di vigilare sull’esercente cui sono state contestate le predette condotte, atteso che la convenzione accessoria alla concessione pone a carico della concessionaria – come detto – un preciso obbligo di assicurare l’osservanza dei divieti anche da parte di tutti gli operatori della propria filiera. Conseguentemente, la società è pienamente responsabile del comportamento di tali soggetti.

32. La stringente disciplina dettata in materia di concessioni di gioco, giustificata in ragione degli interessi implicati e dei rischi connessi, cui si affianca, quale presidio di efficacia, un rigoroso regime sanzionatorio, impone un elevato onere di diligenza in capo ai concessionari volto a rendere effettiva l’osservanza delle relative prescrizioni, attraverso l’adozione di comportamenti e misure idonee ad evitare la commissione di violazioni.

33. Sono positivamente riscontrabili, quindi, i presupposti della condotta ascrivibile alla ricorrente a titolo di omesso controllo e di omessa vigilanza. Correttamente, quindi, il gravato provvedimento ha irrogato alla ricorrente la sanzione contestata a titolo di mancata vigilanza quale titolare della concessione per l’esercizio del gioco a distanza, in ordine all’ottemperanza dei terzi preposti al divieto di intermediazione e di agevolazione della raccolta del gioco in luoghi fisici mediante apparecchiature elettroniche.

34. Peraltro, far ricadere sui concessionari tale esteso obbligo di vigilanza e di controllo trova la propria ragion d’essere nella circostanza che l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, proprio sulla base del presupposto che nessuna attività di gioco può essere svolta presso sedi fisiche, intrattiene rapporti unicamente con i concessionari, rimanendo del tutto estranea rispetto ai rapporti privatistici intrattenuti dai concessionari con i propri affiliati – i quali sono abilitati solo a svolgere attività di ricarica delle carte di gioco, e non di gioco – che quindi rientrano nella sfera esclusiva di controllo della concessionaria e dei quali essa sola risponde.

35. Ciò in coerenza con la disciplina dettata dalla convenzione che disciplina contrattualmente la concessione per i giochi a distanza, la quale, all’art. 5, lettera g), tra i vari obblighi del concessionario, prevede quello di osservare e far rispettare, nell’eventuale “attività di promozione e diffusione dei giochi oggetto di convenzione, dei relativi contratti di conto di gioco e di rivendita della carta di ricarica, il divieto di intermediazione per la raccolta del gioco a distanza nonché il divieto di raccolta presso luoghi fisici, anche per il tramite di soggetti terzi incaricati, anche con apparecchiature che ne permettano la partecipazione telematica” (TAR Lazio, Roma, 5 novembre 2019 n. 12640; Consiglio di Stato, Sezione Seconda, parere 21 settembre 2015 n. 2656).

36. Con la sottoscrizione dell’atto integrativo della convenzione, il concessionario si è quindi espressamente e direttamente impegnato al rispetto di tutte le norme ivi previste e quindi anche delle disposizioni che hanno portato all’irrogazione della penale oggetto del gravato provvedimento, per la riscontrata violazione dell’atto integrativo della Convenzione, e segnatamente, dell’art. 5, comma 2, lettere f) e g), ovvero dell’obbligo di svolgere l’eventuale attività di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto ed il divieto di intermediazione per la raccolta del gioco a distanza, e il divieto di raccolta presso i luoghi fisici anche per il tramite di soggetti terzi incaricati o con apparecchiature che ne permettano la partecipazione telematica.

37. Rispetto al quadro di obblighi e responsabilità previsti a carico del concessionario, parte ricorrente non ha quindi offerto la prova liberatoria attraverso la dimostrazione di aver adottato tutte quelle misure, organizzative e di controllo, idonee a garantire il rispetto, anche da parte dei terzi alla stessa riconducibili, delle disposizioni normative e convenzionali, e l’impossibilità, nonostante l’adozione di queste misure, ad impedire l’illecito e a garantire l’osservanza dei divieti, non essendo a tal fine sufficiente il fatto che la (…), in data 28 giugno scorso, abbia deciso di sottoscrivere il vademecum recante le misure di presidio per la corretta gestione del gioco a distanza non fa venir meno, per il passato, le violazioni commesse né l’onere di pagare le penali contestate (Tar Lazio R.G. n. 10295/2021).

38. Discende, dalle considerazioni sin qui illustrate, l’infondatezza delle censure proposte con il ricorso in esame, che va pertanto rigettato.

39. L’esito del giudizio comporta la condanna della ricorrente al pagamento, in favore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, delle spese del presente giudizio, che liquida nella somma di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge”.

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