Bastia Umbra vince la sua battaglia contro il gioco: stop alle slot nei circoli ricreativi
(Jamma) – Proponiamo le riflessioni dello Studio legale Grassi (Rossella e Alessandra Grassi – [email protected]) intorno al contenuto della Circolare AAMS n. 2013/491/DAR/UD del 13 giugno 2013, in tema di sanzioni amministrative per l’installazione di AWP in locali non muniti delle prescritte autorizzazioni, ove previste.
- PREMESSA.
La circolare in commento, come noto, si propone lo scopo di fornire una specifica interpretazione della disposizione normativa di cui alla lettera f-bis), del comma 9 dell’art. 110 TULPS, introdotta dall’art. 1, comma 475, della legge n. 228 del 2012, secondo cui: “chiunque, sul territorio nazionale, distribuisce o installa apparecchi e congegni di cui al presente articolo o comunque ne consente l’uso in luoghi pubblici o aperti al pubblico o in circoli e associazioni di qualunque specie non muniti delle prescritte autorizzazioni, ove previste, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 a 15.000 euro per ciascun apparecchio”.
La nota di prassi citata, in sintesi, attraverso una articolata ricostruzione esegetica, arriva ad affermare quanto segue:
LA NUOVA SANZIONE: la nuova sanzione introdotta dalla citata lettera f-bis) è da riferire a quelle condotte in cui l’apparecchio da gioco di cui all’art. 110 TULPS, regolare o irregolare che sia (in quanto privo del necessario nulla-osta, ovvero non conforme alle caratteristiche e prescrizioni per il gioco lecito), sia installato in luoghi (pubblici, aperti al pubblico, ovvero in circoli o associazioni di qualunque specie), “non muniti delle prescritte autorizzazioni ove previste”.
In altre parole, se l’apparecchio è irregolare, si applicano le sanzioni del comma 9, dalla lett. a), alla lett. f, dell’art. 110 TULPS, mentre se il congegno da gioco è distribuito, installato o in uso, presso un esercizio privo delle necessarie autorizzazioni, ove previste, si applica la nuova sanzione amministrativa introdotta dalla citata lett. f-bis);
I LOCALI DI INSTALLAZIONE DEGLI APPARECCHI 110 TULPS: la circolare affronta il tema della installabilità degli apparecchi di specie mettendo in evidenza la situazione di quei luoghi in cui il gioco de qua è esercitato senza le licenze di cui agli artt. 86 o 88 dello stesso TULPS.
Circala portata applicativa dell’art. 86 del TULPS, la circolare in commento rileva che lo stesso articolo prevede, relativamente agli apparecchi da gioco, la necessità della licenza per l’installazione degli stessi in esercizi commerciali o pubblici diversi da quelli già in possesso di altre licenze di cui al primo o secondo comma (dell’art. 86) o di cui all’articolo 88, ovvero per l’installazione in altre aree aperte al pubblico od in circoli privati.
Di tal che, continua, la circolare in commento, <<…la possibilità di installare apparecchi da divertimento ed intrattenimento sulla base della licenza di cui all’art. 86 riguarda solo i locali aperti al pubblico che non siano già soggetti all’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88, come appunto previsto da tale norma “per l’esercizio delle scommesse”>>.
In merito, poi, al disposto di cui all’art. 88 TULPS (tenendo conto di quanto previsto dall’art. 2, comma 2 ter, del D.L. n. 40/2010), la circolare in commento evidenzia che “…i soggetti che effettuano l’esercizio delle scommesse (compresi i c.d. “corner”) possono installare apparecchi da divertimento ed intrattenimento, di cui all’art. 110, comma 6, del Tulps, solo in presenza della licenza di polizia ex art. 88”.
Pertanto, continua la circolare in commento, “…nei locali in cui si esercita l’attività di scommessa, gli apparecchi da divertimento possono essere installati solo se l’imprenditore è in possesso della licenza di polizia di cui all’art. 88”.
Ma, soprattutto, secondo la circolare:
“La norma in commento, dunque, ha inteso prevedere una sanzione espressa anche per l’eventuale installazione o utilizzo di apparecchi AWP in locali in cui si esercitano scommesse, privi dell’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88 del Tulps”;
con specifico riferimento ai cc.dd. CTD (Centri trasmissione dati), che <<…nell’ipotesi in cui un centro di trasmissione abbia chiesto l’autorizzazione di polizia prevista dall’art. 88 ed abbia ricevuto un rifiuto dalla competente Questura, prima dell’irrogazione delle sanzioni è opportuno attendere l’esito dell’eventuale contenzioso amministrativo (davanti al TAR del Lazio), nel caso in cui il soggetto interessato abbia impugnato il diniego dell’autorità di polizia.
Infatti, in presenza di contenzioso amministrativo attivato, solo a seguito della pronuncia del competente giudice amministrativo potrà dirsi realizzata, nella fattispecie concreta, l’ipotesi di “luogo aperto al pubblico non munito della prescritta autorizzazione, ove prevista.
Diversamente, i centri che operano in mancanza dell’autorizzazione di polizia (ad esempio perché non richiesta o laddove sia divenuto definitivo il provvedimento di diniego della Questura) subiranno la sanzione prevista dalla lett. f-bis), laddove consentano l’uso degli apparecchi previsti dall’art. 110, comma 6, realizzandosi la fattispecie di “luoghi …aperti al pubblico … non muniti delle prescritte autorizzazioni, ove previste>>.
- CRITICITA’ RILEVATE IN ORDINE ALL’INTERPRETAZIONE NORMATIVA FORNITA DALL’AAMS NELLA CITATA CIRCOLARE.
Va messa subito in luce la illogicità delle soluzioni interpretative adottate nella circolare ministeriale in commento.
Tuttavia, prima di procedere alla disamina delle ragioni di dissenso dalle soluzioni tecniche adottate appare necessario premettere che, come noto, secondo l’orientamento della Suprema Corte di Cassazione (cfr. sentenza n. 25170/2012 che segue l’orientamento tracciato dalle SS.UU. civili n. 23031 del 2 novembre 2007) “la circolare interpretativa è atto interno alla pubblica amministrazione che si risolve in un mero ausilio interpretativo e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari, poiché non può comunque porsi in contrasto con l’evidenza del dato normativo”.
Ciò detto, veniamo al merito delle soluzioni interpretative adottate dalla citata Amministrazione centrale:
in merito al sopra-riportato punto a): è condivisibile la circostanza che la nuova disposizione normativa afferisca ad una condotta diversa da quelle già contemplate e punite dal citato comma 9 dell’art. 110 TULPS.
Sul punto, tuttavia, va richiamata la circostanza che, in caso di installazione di apparecchi della specie in discorso all’interno di esercizi privi della licenza di pubblica sicurezza di cui all’art. 86 TULPS, è già prevista l’applicazione di una sanzione amministrativa e, in particolare, quella contemplata nell’art. 17 bis, commi 1 e 2, del TULPS, da 516 a 3.098 euro.
Tale circostanza importa, ad evidenza, un problema di concorso di norme che andrebbe risolto, a mente di quanto previsto dall’art. 9 della legge n. 689 del 1981, mediante l’applicazione della disposizione speciale che la circolare ben avrebbe potuto individuare, ma che invece nemmeno prende in esame;
in merito al punto b): l’affermazione, contenuta nella circolare, secondo cui <<…la possibilità di installare apparecchi da divertimento ed intrattenimento sulla base della licenza di cui all’art. 86 riguarda solo i locali aperti al pubblico che non siano già soggetti all’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88, come appunto previsto da tale norma “per l’esercizio delle scommesse”>>, appare in linea con il pregresso orientamento di prassi fornito dai vari organi centrali competenti in relazione alla specifica materia.
Il Ministero dell’Interno, con la nota n. 557/PAS.18063.12001(1) del 17 dicembre 2008 e il Ministero dello Sviluppo Economico, con la Risoluzione n. 6513 del 26 giugno 2007, hanno infatti chiarito, in relazione al contenuto dell’art. 86, comma 3, del T.U.L.P.S., che detta licenza di P.S. deve essere richiesta soltanto da coloro che non siano già in possesso di una delle autorizzazioni previste dai primi due commi dello stesso articolo 86 (tra cui, bar, ristoranti, osterie e sale giochi), o dal successivo art. 88 (in particolare, agenzie di raccolta delle scommesse).
Con ciò significando, quindi, che se un esercente è già in possesso della licenza di pubblica sicurezza (per la raccolta delle scommesse) di cui all’art. 88 TULPS, non ha certamente necessità di richiedere il titolo autorizzatorio di cui all’art. 86 per la installazione di apparecchi da gioco.
Conseguentemente, è chiaro che la possibilità di installare apparecchi AWP, in base alla licenza di cui all’art. 86, riguarda solo i locali aperti al pubblico che non siano già soggetti all’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88, come appunto previsto da tale norma “per l’esercizio delle scommesse”.
Ma proprio sulla circostanza che la licenza di cui all’art. 88 sia valida solo se rilasciata “per l’esercizio delle scommesse”, vale la pena di richiamare – come, peraltro, si provvede anche nella circolare in commento – il disposto di cui all’art. 2, comma 2 ter, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40, aggiunto in sede di conversione del decreto dalla Legge 22 maggio 2010, n. 73, secondo cui “l’art. 88 del T.U.L.P.S. si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.
Il predetto intervento normativo trae motivazione dall’esigenza di dipanare eventuali dubbi in ordine all’interpretazione, sostenuta da taluni giudici amministrativi, del predetto art. 88, secondo cui sarebbero illegittimi i provvedimenti con i quali viene respinta la licenza di Pubblica Sicurezza richiesta da taluni soggetti privi di autorizzazione ministeriale, sulla base della mancanza da parte degli stessi del titolo concessorio amministrativo.
Al riguardo, si evidenzia, fra le altre, la posizione assunta dal Consiglio di Stato nell’ordinanza emessa in sede cautelare, il 26 agosto 2009, secondo cui “la semplice carenza di titolo concessorio non appare, di per sé, inibitoria dell’espletamento dell’attività espletata dall’appellato”.
La richiamata norma interpretativa ribadisce, in sostanza, che per il rilascio della corrispondente autorizzazione di polizia è indispensabile che l’operatore interessato sia già titolare di concessione per la raccolta di giochi pubblici, quale presupposto legale indefettibile, e, in ogni caso, nega la possibilità di esercitare l’attività in parola sulla scorta della sola licenza di Pubblica Sicurezza.
Facciamo un esempio concreto: il titolare di una sala VLT (per l’installazione delle quali è necessaria, come noto, la titolarità della licenza di cui all’art. 88 TULPS), non può esercitare anche la raccolta delle scommesse semplicemente in forza della predetta licenza di polizia, ma deve essere in possesso della apposita e specifica concessione per l’esercizio e la raccolta delle scommesse rilasciata dalla competente AAMS.
Inoltre, come si è visto, la citata Amministrazione centrale sostiene che: “…nei locali in cui si esercita l’attività di scommessa, gli apparecchi da divertimento possono essere installati solo se l’imprenditore è in possesso della licenza di polizia di cui all’art. 88”.
Soffermandoci su questa affermazione, emerge come la medesima appia più come una mera constatazione di fatto che una vera e propria interpretazione normativa!
È chiaro, infatti, che:
la raccolta di scommesse può essere effettuata solo in forza del possesso della licenza di cui all’art. 88 TULPS che, peraltro, è valida solo se associata alla specifica concessione AAMS per la raccolta di scommesse;
se il titolare di un locale esercita la raccolta delle scommesse come appena chiarito, lo stesso potrà procedere all’installazione degli eventuali apparecchi AWP, non certamente in forza dell’art. 86 (in quanto, abbiamo già posto in evidenza, la licenza di cui all’art. 86, comma 3, è richiesta soltanto se il soggetto è privo di una delle altre licenze di cui ai primi due commi dello stesso articolo, ovvero della licenza di cui all’art. 88 TULPS), ma sicuramente in ragione del possesso della licenza di pubblica sicurezza di cui al medesimo articolo 88.
Continua, poi, la circolare AAMS citata, arrivando ad affermare che: “La norma in commento, dunque, ha inteso prevedere una sanzione espressa anche per l’eventuale installazione o utilizzo di apparecchi AWP in locali in cui si esercitano scommesse, privi dell’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88 del Tulps”.
L’irragionevolezza di tale statuizione, che peraltro esonda da qualsivoglia canone interpretativo, appare in tutta evidenza!
Tra le questioni che, sul punto, maggiormente rilevano va sottolineata la palese violazione del principio di diritto secondo cui: “Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit” che, come noto, richiama l’interprete ad attenersi al testo della norma, ossia a non dedurre conseguenze dal silenzio legislativo.
È fin troppo chiaro, in ambito giuridico, che se in un disposto normativo non è stata prevista una fattispecie o non è stato analizzato un determinato profilo giuridico, si deve presupporre che il legislatore non lo abbia voluto normare (difetto di norma) e che pertanto non si possa procedere ad interpretazioni estensive.
In proposito, poi, al solo scopo di rimarcare l’importanza del generale divieto di ampliare, neppure tramite l’interpretazione, il senso ed il contenuto delle disposizioni normative è appena il caso di richiamare l’art. 12, comma 1, delle pre-leggi al Codice civile stabilisce che “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.”.
Ma vediamo più nel dettaglio la questione: la circolare esterna una interpretazione assai estensiva dell’Amministrazione centrale, strutturata come segue:
per accettare scommesse è necessaria la licenza di cui all’art. 88 TULPS e ciò, anche secondo chi scrive, è assolutamente fuori di dubbio;
chi accetta scommesse può installare apparecchi da gioco AWP solo in presenza della licenza di polizia di cui al citato art. 88; ciò è giustificato dal fatto, secondo la predetta AAMS, che “…l’art. 86, nel richiedere l’obbligo della licenza ivi prevista per l’installazione degli apparecchi in esercizi commerciali, si riferisce a quelli diversi dagli esercizi per i quali è previsto l’obbligo della licenza di cui all’art. 88. Né potrebbe essere altrimenti, visto che consentire la installazione di tali apparecchi in locali gestiti in violazione delle regole del Tulps, oltrechè giuridicamente vietato, non sarebbe nemmeno logico né ragionevole”.
È in questa precisazione che si annida l’irragionevolezza del presupposto a fondamento della interpretazione adottata!
Abbiamo già chiarito che l’art. 86, comma 3, prevede l’obbligo di rilascio della specifica licenza di polizia (ivi contemplata) necessaria, tra l’altro, per l’installazione degli apparecchi in commento, solo se il titolare dell’esercizio di installazione non risulti già in possesso di una delle licenze (di polizia) previste nei primi due commi dello stesso articolo, ovvero di cui all’art. 88 TULPS.
Quindi è del tutto illogico rilevare, come ha fatto l’Amministrazione latrice della nota di prassi in commento, che chi raccoglie scommesse non potrebbe installare apparecchi AWP se non in forza della licenza di cui all’art. 88, in quanto il titolare dell’esercizio – anche se privo della licenza di cui all’art. 88 per la raccolta di scommesse (si tratta ad esempio di un CTD) – ben potrebbe risultare già in possesso di una delle licenze di cui ai primi due commi dell’art. 86 cit., ovvero aver richiesto ed ottenuto il rilascio della licenza di ps di cui all’art. 86, comma 3, dello stesso Testo Unico.
Peraltro, tale circostanza:
è espressamente confermata, come visto, dalla nota n. 557/PAS.18063.12001(1) del 17 dicembre 2008 e dalla Risoluzione n. 6513 del 26 giugno 2007, rispettivamente emesse dal Ministero dell’Interno e dal Dicastero dello Sviluppo Economico, nelle quali è stato infatti chiarito, in relazione al contenuto dell’art. 86, comma 3, del T.U.L.P.S., che detta licenza di P.S. deve essere richiesta soltanto da coloro che non siano già in possesso di una delle autorizzazioni previste dai primi due commi dello stesso articolo (tra cui, bar, ristoranti, osterie e sale giochi), o dal successivo art. 88 (in particolare, agenzie di raccolta delle scommesse);
trova indiretto riscontro, inoltre, nella circostanza che la licenza di cui all’art. 88 TULPS può essere concessa soltanto in favore dei titolari di specifica concessione ministeriale alla raccolta di scommesse e tale circostanza, tra gli altri, è stata confermata dalla stessa AAMS, con la nota n. 1789 del 16 giugno 2010, con cui è stato affermato che i soggetti aggiudicatari della specifica concessione, abilitati alla raccolta e all’esercizio dei relativi giochi mediante agenzie, negozi e corner, nonché i soggetti incaricati dai predetti, sono gli unici soggetti legittimati ad ottenere il rilascio della licenza prevista dall’art. 88 del TULPS.
Con ciò significando che, nell’interpretazione fornita dall’AAMS, la sanzione amministrativa di cui alla lett. f-bis) dell’art. 110, comma 9, TULPS, si renderebbe (paradossalmente) applicabile nei confronti di un soggetto, per il quale la licenza di cui all’art. 88 non può essere rilasciata (ad esempio un CTD, in quanto non in possesso della concessione ministeriale), e in palese violazione di quanto sancito nell’art. 86 TULPS, secondo cui gli apparecchi da gioco in esame possono essere installati:
non solo se il soggetto in questione è titolare della licenza di cui all’art. 88 TULPS;
anche in presenza di una delle due tipologie di licenza di cui ai primi due commi dell’art. 86 dello stesso TULPS;
in estrema ratio, richiedendo la licenza di cui al comma 3 dello stesso art. 86.
- CONCLUSIONI
Da quanto sopra rilevato emergono numerose criticità riferite alla interpretazione fornita dall’AAMS nella richiamata circolare.
Come si è pure evidenziato, l’AAMS fornisce una ricostruzione oltre che in palese violazione del disposto di cui all’art. 86 TULPS, anche oltre modo estensiva della norma sanzionatoria compendiata nella lett. f-bis) del comma 9 dell’art. 110 TULPS ampliandone il senso ed il contenuto in evidente contrasto con il principio di tassatività o determinatezza dell’illecito amministrativo di cui all’art. 1, comma 2, della legge n. 689 del 24 novembre 1981, secondo cui “le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati”.
Per quanto detto, concludendo, non assume alcun rilievo quanto riferito dalla circolare in commento in ordine alla inapplicabilità temporanea delle suddette sanzioni nelle more degli esiti del contenzioso amministrativo eventualmente innescato in relazione al rilascio della licenza 88 TULPS avanzata dal titolare di un CTD alla competente Questura e ciò, ad evidenza, in ragione del fatto che la norma risulta inapplicabile a causa delle suesposte ragioni di diritto e non certamente in dipendenza dell’eventuale decisione sfavorevole da parte del giudice a quo.
