Il Tar Lazio ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Area Monopoli (già Aams), Ufficio Regionale per la Lombardia e Ministero dell’Economia e delle Finanze Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in cui si chiedeva l’annullamento, riforma e revoca, previa sospensiva:

a) del provvedimento prot. n. 92592 emesso il 06.09.16, notificato il 09.09.16, a mezzo del quale è stata disposta la “revoca per omesso versamento della ricevitoria lotto (…) per omesso versamento dei proventi del gioco del lotto nel termine intimato, ai sensi dell’art. 34 della legge 22.12.57 e dell’art. 2 dell’atto di concessione…” disponendo “altresì l’incameramento del deposito cauzionale…”;

b) provvedimento prot. n. 27911 emesso il 05.07.2016 dall’Ufficio dei Monopoli per la Lombardia, con il quale si dava avvio del procedimento di revoca per omessi versamenti proventi lotto;

c) del provvedimento prot. n.77551;

d) del provvedimento prot. n. 77557 del 15.07.16;

e) del provvedimento prot. n.57616 del 23.05.16, con il quale è stata disposta “la sospensione del terminale del gioco del lotto”, ancorchè atto non conosciuto;

f) di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto o consequenziale, ancorchè non conosciuto e, comunque, lesivo degli interessi legittimi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Area Monopoli (già AAMS) – Ufficio Regionale per la Lombardia e del Ministero dell’Economia e delle Finanze Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il dott. Filippo Maria Tropiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.I fatti oggetto di controversia sono i seguenti.

L’esponente è titolare della rivendita (…) a Casaletto Lodigiano (LO) e dell’atto di concessione di ricevitoria Lotto n. (…).

Avendo l’istante omesso, nel mese di maggio 2016, il pagamento dei proventi gioco del lotto (settimana contabile dal 4 maggio 2016 al 10 maggio 2016), l’intimata amministrazione ha inviato un’intimazione di pagamento, con invito ad adempiere entro 5 giorni, come previsto dalle norme regolanti la concessione, avvertendola altresì che il mancato pagamento avrebbe determinato, tra le altre conseguenze, l’avvio del procedimento di revoca della concessione del gioco del lotto.

Il pagamento del dovuto è poi intervenuto oltre il termine dei 5 giorni (con 21 giorni di ritardo rispetto alla data fissata per il pagamento dei proventi della settimana contabile di riferimento). L’amministrazione ha così avviato il procedimento di revoca della concessione, a fronte del quale la ricorrente ha inviato, in data 5 maggio 2016, apposite controdeduzioni.

Con provvedimento n. 92592 del 6 settembre 2016, notificato il 9 settembre successivo, l’ufficio ha disposto la revoca del titolo per la gestione della ricevitoria de qua.

La ricorrente è insorta avverso il detto atto, deducendone l’illegittimità sotto vari profili, segnatamente contestando:

1 – Eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto dei presupposti;

2 – Violazione dell’art. 34 l. n. 1293/57 e dell’art. 94 DPR n. 1074/58;

3 – Travisamento dei fatti e mancata valutazione della forza maggiore in ordine all’art. 2 della convenzione.

Si è costituita l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio dei Monopoli per la Lombardia, nonché il Ministero dell’Economia e delle Finanze, contestando il gravame a mezzo di ampie deduzioni difensive e chiedendone la reiezione.

La causa, rinviata direttamente al merito, è stata discussa e trattenuta in decisione all’udienza del 9 ottobre 2019.

2. Tanto premesso in fatto, rileva il Collegio l’infondatezza del ricorso.

3. In primo luogo, va osservato che il provvedimento impugnato risulta congruamente motivato, emergendo con tutta evidenza, sia i presupposti di fatto, sia l’iter logico seguito dall’ufficio nell’adottare l’atto di revoca.

Così recita invero la parte motiva del provvedimento:

“Visto il provvedimento di intimazione al pagamento per il versamento carente dei proventi del gioco del lotto relativo alla settimana contabile dal 04/05/2016 al 10/05/2016 protocollo n. 58469 del 25/05/2016 notificato con raccomandata a/r il 01/06/2016, con conferma della sospensione cautelare per omesso versamento protocollo n. 57616 del 23/05/2016;

Visto l’avviso di avvio, ai sensi dell’art. 7 della legge 241/1990, del procedimento di revoca, protocollo n. 72911 del 05.07.2016 notificato con raccomandata a/r l’08.07.2016, in quanto la (…), titolare della ricevitoria del lotto (…) sita in Casaletto Lodigiano (LO) ha versato in ritardo di 21 giorni rispetto ai termini previsti dall’art. 30 del D.P.R. 07/08/1990 n° 303, come modificato dal D.P.R. 16/09/1996 n° 560, i proventi del gioco del lotto della seguente settimana contabile…”.

Ne consegue che l’atto si fonda sulla seguente sequenza storica:

violazione dei termini previsti per il versamento all’Amministrazione dei proventi del gioco del lotto; notifica del provvedimento di intimazione al pagamento alla ricorrente (nella quale espressamente la si avvertiva che, nel caso di mancato pagamento entro 5 giorni, la sanzione sarebbe stata la revoca della concessione);

ulteriore inadempimento e mancato pagamento nel termine di 5 giorni indicato.

Dalla stessa comunicazione di avvio del procedimento emerge che l’intimazione è stata notificata in data 1 giugno 2016, mentre il pagamento è intervenuto solo il 27 giugno successivo.

Ciò posto, quanto all’iter logico seguito dall’amministrazione, esso è pure chiaramente rinvenibile nell’atto, laddove è testualmente scritto:

“Considerato che l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, esercitando il potere discrezionale di cui al citato art. 34 punto 9 della Legge 22.12.1957, nei limiti dallo stesso prefissati, ha disposto con circolare n. 13386 del 31.07.2003, come parzialmente modificata dalla circolare n. 47846 del 18.05.2016, che le fattispecie che danno luogo alla revoca della concessione sono le seguenti:

a) vengano effettuati tardivi versamenti in numero superiore a 10, anche per importi limitati, rispetto alla naturale scadenza del versamento dei proventi del gioco nel periodo temporale indicato al punto 9 dell’art. 34;

b) vengano effettuati 4 tardivi versamenti superiori a 3 giorni lavorativi e di importo pari o superiore ai versamenti medi settimanali della ricevitoria inadempiente secondo quanto indicato al punto 9 dell’articolo 34, e secondo la cadenza temporale pure stabilita con tale articolo e cioè per tre volte in un biennio e la quarta entro il semestre successivo;

c) quando il ricevitore, che non ha adempiuto esattamente entro il termine ordinariamente previsto neppure provvede all’adempimento nell’ulteriore termine di cinque giorni indicato dall’ispettorato, oggi Ufficio dei Monopoli, né provvede a rispondere alla sua comunicazione ovvero, pur facendolo, non produce prove idonee ad escludere la sua responsabilità;

Considerato viepiù, che tali previsioni sono state inserite nell’art. 2 del contratto di concessione n. 21522 del 2 dicembre 2013 firmato dalla (…) […];

Appurato incontrovertibilmente, pertanto, che la (…) è incorsa nella violazione indicata precedentemente al punto c) per la quale si è avviato il procedimento di revoca con nota prot. n. 72911 del 05.07.2016 e non sussistendo alcuna possibilità di valutare l’applicazione di una sanzione di minore gravità sia per mancata previsione della stessa, sia perché il comportamento adottato costituisce violazione di una specifica previsione del contratto stipulato dal ricevitore con l’Agenzia, nonché l’infrazione più grave che un concessionario del lotto possa porre in atto”.

In virtù di quanto sopra trascritto, può evincersi che le ragioni della revoca si fondano sull’art. 2 della convenzione stipulata dalla stessa ricorrente, nella quale si afferma che è motivo di revoca del contratto il mancato pagamento dei proventi del gioco entro 5 giorni dall’ulteriore intimazione inviata dall’ufficio.

Da quanto sopra deriva l’infondatezza del motivo di gravame.

3. Anche la seconda doglianza articolata in ricorso deve essere disattesa.

L’istante lamenta un’asserita violazione degli artt. 34 e 35 della l. n. 1293/57 nonché il vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria.

L’esponente deduce che, in forza degli artt. 34 e 35 della l. n. 1293/57, l’ufficio potrebbe procedere alla revoca della concessione solamente laddove ricorrano le violazioni più gravi e, in particolare, se il rivenditore, dopo aver commesso tre trasgressioni della stessa indole commesse entro il biennio, ne commette un’altra nei sei mesi successivi. Viceversa, in caso di infrazione meno grave, l’amministrazione dovrebbe infliggere solo pene pecuniarie.

Vale tuttavia rilevare che, se è pur vero che il provvedimento richiama l’art. 34, comma 1, n. 9, tuttavia lo assume come integrato “con circolare n. 13386 del 31.07.2003, come parzialmente modificata dalla circolare n. 47846 del 18.05.2016”; facoltà questa legittimamente attribuita all’amministrazione, posto che la stessa, con riferimento al citato art. 34, ben può, onde rendere omogenea l’azione amministrativa, “impartire istruzioni mediante circolari, tipizzando le ipotesi per le quali la violazione abituale debba ritenersi grave al punto da determinare l’estrema sanzione della revoca” (così v. sentenza della Sezione n. 1960/2016).

Ciò posto, le circolari nn. 13386 del 31.07.2003 e 47846 del 18 maggio 206 hanno previsto che, oltre al mancato versamento per tre volte in un biennio e la quarta nel semestre successivo, costituisce violazione grave e idonea a determinare la revoca anche l’inadempimento entro il termine ordinariamente previsto quando seguito dal mancato adempimento nell’ulteriore termine di giorni 5, termine concesso dall’amministrazione.

In aggiunta, non può non rilevarsi che la causa della revoca risulta pure, primariamente trattandosi di prescrizione convenzionale, dal contratto sottoscritto dalle parti, il quale, all’art.2, reitera la predetta causa di risoluzione, laddove espressamente afferma che “il raccoglitore del gioco del lotto che effettua il versamento dei proventi oltre il giorno del giovedì della settimana dell’invio dell’estratto conto sarà sottoposto alla sanzione amministrativa ed al pagamento degli interessi nella misura e con le modalità previste dall’art. 33, comma 2, della Legge n. 724 del 23 dicembre 1994 e sue eventuali e successive modificazioni. Il mancato versamento nel termine di giorni cinque dal ricevimento della lettera Raccomandata A.R. con la quale viene intimato l’adempimento, comporta la revoca della concessione, anche a norma dell’art. 1454 c.c.. La concessione è revocata altresì quando, fuori dalla precedente ipotesi, risulti, dall’esame dei rendiconti settimanali, che per tre volte nel corso del biennio è stato ritardato il versamento dei proventi del gioco e il quarto ritardo si sia verificato entro sei mesi da quello precedente. La revoca comporterà l’incameramento della cauzione, salva ogni ulteriore azione nelle competenti sedi per l’integrale recupero di quanto dovuto per proventi, sanzioni amministrative, interessi e penali”.

Né può seguirsi la tesi di parte istante, secondo cui l’art. 34 sarebbe una norma imperativa contenente ipotesi tassative, non suscettibili di essere ampliate da apposite convenzioni tra le parti.

Deve convenirsi con quanto sostenuto sul punto dalla difesa erariale, laddove deduce che non risulta un specifico interesse pubblico inderogabile ed imperativo a che i casi di revoca delle concessioni siano limitati a quelli espressamente previsti dalla legge, ben potendo l’amministrazione calibrare le ipotesi di decadenza e declinarle nelle fattispecie concrete, anche, eventualmente, procedimentalizzando la fase del minacciato ritiro del titolo.

Sulla base di tali assunti, a ben vedere, sia per l’efficacia esterna delle disposizioni di legge come integrate dalle circolari, sia in forza della impegnatività vincolante del testo convenzionale, l’ufficio non aveva alcuna discrezionalità in ordine all’adozione del provvedimento di revoca, né poteva adottare misure diverse e più tenui.

Dal che l’inconferenza dell’assunto secondo cui, in base al citato art. 35, l’amministrazione avrebbe potuto adottare una sanzione pecuniaria in luogo del rimedio caducatorio (cfr. Tar Lazio n. 1960/2016); anzi atteggiandosi, in realtà, l’azione amministrativa quale condotta del tutto vincolata.

4. Infine, anche il terzo motivo di ricorso è infondato

L’odierna ricorrente contesta il travisamento dei fatti e la carenza d’istruttoria, i quali vizierebbero l’avvenuta applicazione dell’art. 2 della convenzione, poiché l’Amministrazione non avrebbe compiuto “alcuna una valutazione della fattispecie concrete e, in particolare, del fatto che l’inadempimento possa essere dipeso da un fatto non imputabile al debitore, per essersi verificato un caso di forza maggiore”.

L’assunto non merita positivo apprezzamento.

Giova preliminarmente ricordare che il gioco del lotto è riservato allo Stato e la relativa gestione è assoggettata a regole puntuali ed alla vigilanza del Ministero dell’Economia e delle finanze per il tramite dell’Amministrazione dei monopoli di Stato.

L’articolo 1 della legge 2 agosto 1982 n. 528 recita appunto: “Il servizio del lotto è affidato all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (oggi Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) che lo gestisce, nell’ambito dei monopoli fiscali, nelle forme e nei modi previsti dalla presente legge e dal successivo regolamento di applicazione ed esecuzione”.

L’assetto regolamentare della complessa procedura si rinviene negli artt. 24 e 25 del D.P.R. 7 agosto 1990 n. 303, mentre gli adempimenti contabili del ricevitore si desumono in particolare dall’art. 38 del medesimo D.P.R. n. 303, nel testo risultante dopo le sostituzioni operate con D.P.R. 16 settembre 1996 n. 560.

La G-Tech (già Lottomatica), concessionario nazionale del gioco del lotto, ogni mercoledì successivo al giorno dell’estrazione, inoltra in via informatica a ciascun ricevitore sul terminale delle giocate del lotto l’estratto conto delle giocate effettuate contenente: il numero e l’importo delle giocate relative all’ultimo concorso; l’aggio corrispondente all’importo delle giocate di spettanza del ricevitore; il numero e l’importo delle vincite pagate; il numero e l’importo delle giocate annullate; l’importo netto a debito, da versare al concessionario (Lottomatica), o a credito, da conguagliare nell’estratto conto della settimana successiva (art. 29). Inoltre, trasmette agli uffici periferici dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli i relativi versamenti effettuati nonché la segnalazione dei casi di ritardato, parziale od omesso versamento, per le determinazioni che dovranno essere assunte dagli stessi Uffici.

A sua volta l’articolo 30 del regolamento contenuto nel D.P.R. 7 agosto 1990 n. 303 (così come integralmente sostituito con gli artt. da 28 a 42, dall’art.1 D.P.R. 16 settembre 1996 n. 560) prevede che “i raccoglitori (ricevitori) sono tenuti a versare al concessionario (Lottomatica), entro il giovedì della settimana successiva all’estrazione, il saldo a proprio debito a mezzo di una o più aziende di credito che assicurino il servizio su tutto il territorio nazionale o del servizio postale”.

La disciplina è dunque basata su di una rigida determinazione degli obblighi e degli adempimenti (anche e soprattutto sotto il profilo della prevista tempistica) da parte dei concessionari.

Inoltre, a riprova della specialità della disciplina e della sua inderogabilità, vale pure rammentare che al ricevitore è stata riconosciuta la qualifica di agente contabile, con conseguente assoggettamento alla rigorosa disciplina di cui all’art. 194 del R.D. 23 maggio 1924 n. 827 ed alla giurisdizione della Corte dei conti per il relativo giudizio di responsabilità.

Il gestore di una ricevitoria del lotto instaura un rapporto di servizio, in quanto provvede, per conto dello Stato, alla riscossione delle entrate ed all’esecuzione dei pagamenti.

In virtù di questa sua particolare posizione, “su di lui incombono gli oneri di custodia e gli obblighi di versamento all’Erario delle somme incassate e contabilizzate. Più specificamente incombe sull’agente contabile/ricevitore del lotto un’obbligazione di restituzione delle somme di denaro introitate e trattenute in attesa del versamento (settimanale) in favore dell’Erario. E sotto tale profilo, l’azione esercitata dalla Procura regionale in presenza di omessi versamenti, com’è nel caso di specie, si atteggia e ha i caratteri dell’azione restitutoria di tipo oggettivo (v. Corte Conti Umbria, Sez. giurisdiz., n. 110/2015, citata dall’avvocatura).

In sostanza, l’attività de qua è connotata da un regime improntato a una particolare severità in quanto il concessionario è investito di specifiche responsabilità, così che ogni fatto costituente violazione del dovere di fedeltà può legittimamente dare luogo, una volta accertata l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto, all’irrogazione della massima sanzione costituita dalla revoca della licenza di rivendita dei generi di monopolio (CdS n. 5224/2011).

Orbene, in considerazione del suddetto particolare regime di responsabilità, risulta chiaro che la posizione ricoperta dal ricevitore del lotto debba essere valutata alla stregua di un regime più severo, “per cui, sussistendo un obbligo restitutorio con conseguente inversione dell’onere della prova, al convenuto è possibile liberarsi unicamente provando la forza maggiore o il caso fortuito.

Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale sin qui richiamato, si evince che, sulla base dei presupposti enucleati dalla giurisprudenza ai fini della responsabilità contabile, è la parte ricorrente a dover fornire la prova rigorosa del causa fortuito o della forza maggiore.

Orbene, tale non può esser evidentemente ritenuta la circostanza rappresentata nelle controdeduzioni presentate all’ufficio, dove l’istante ha fatto presente all’amministrazione che “a causa di seri problemi familiari occorsi a mio figlio, il quale nel periodo in oggetto si trovava in regime di detenzione presso la casa circondariale di Lodi, è stato trasferito improvvisamente nella casa circondariale di Cremona. Nell’apprensione, l’ansia e lo sconforto di tale situazione, trovandomi da sola, sono andata in confusione, ritardando il versamento dei proventi del gioco del lotto”.

L’Amministrazione nel provvedimento ha debitamente tenuto conto delle suddette controdeduzioni, ma ha ritenuto tuttavia che non potevano essere “considerate esimenti in quanti, gli asseriti problemi, così come non hanno impedito la raccolta delle giocate, non avrebbero dovuto impedire il relativo riversamento di quanto dovuto all’Erario alle scadenze previste”; e che pertanto non potevano in alcun modo integrare una ipotesi di forza maggiore o caso fortuito.

Per altro, come osservato dall’avvocatura, se anche si ritenesse di ricondurre inizialmente la situazione all’ipotesi esimente della forza maggiore, questa non si è certamente protratta per la durata di tutto l’inadempimento. In particolare, una volta intervenuta l’intimazione di pagamento con espresso avviso dell’eventuale sanzione della revoca in caso di mancata ottemperanza, la ricorrente, essendo decorso sufficiente tempo dal trasferimento del figlio detenuto ed essendo a conoscenza del rischio che correva in caso di persistente inadempimento, ben avrebbe potuto pagare il dovuto.

Inoltre, al di là del profilo soggettivo dell’imputabilità, merita rilevare che il meccanismo caducatorio disegnato dall’art. 2 della convenzione prescinde pure, a ben vedere, dalla valutazione di gravità dell’inadempimento, potendo il mezzo di autotutela basarsi sul solo fatto oggettivo del pagamento ritardato.

La Sezione, sul punto, ha già avuto modo di analizzare (e di vagliarne la piena coerenza) il funzionamento della previsione risolutoria de qua, laddove la stessa fa riferimento all’art. 1454 c.c., prescindendo l’effetto caducatorio de quo dal giudizio di gravità di cui all’art. 1455 c.c. (sentenza n. 11592/2019, alle cui motivazioni si rinvia integralmente).

Ne consegue che, anche sotto tale profilo, l’atto adottato dall’ufficio resiste dinanzi alla articolata taccia di illegittimità.

5. Alla luce delle superiori considerazioni, tutti i motivi di ricorso devono essere ritenuti infondati ed il gravame, per l’effetto, respinto.

Sussistono tuttavia i presupposti di legge per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione Seconda -, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate”.